【導語】
礦山安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關經濟發展和社會大局穩定，是安全生產的重中之重。近年來，在黨中央、國務院和地方各級黨委、政府高度重視下，在各級有關部門和礦山企業共同努力下，全國礦山安全生產形勢總體平穩。但同時也出現了一些新情況、新問題，迫切需要出臺一個與新形勢、新體制、新任務、新要求相適應，能夠引領當前和今后一個時期全國礦山安全生產工作高質量發展的指導性文件。
今年九月《關于進一步加強礦山安全生產工作的意見》（下稱《意見》）出臺，是新中國成立以來第一個經黨中央、國務院同意印發的礦山安全生產領域綱領性文件。今年煤礦事故上升，在原煤產量高位下，生產安全相關問題逐漸暴露。其中，在國家礦山安全監察局公布的內蒙古“2·22”特別重大坍塌事故案例中指出事故煤礦嚴重超產。期間曾被列為2022年保供煤礦、下達20萬噸保供任務；有關部門未有效制止事故煤礦的違法違規問題等。
在煤礦產量創歷史新高、安全事故問題回升下，《意見》的出臺恰逢其時。本文選取其中部分內容對煤炭可能涉及的影響進行以下分析：
1. 嚴格礦山安全準入：明確加強了對于低于90萬噸/年產能的有關煤礦的準入嚴格力度。從煤種上看，未來對煉焦煤的新建產能影響程度或更強；從地區上看，未來云貴川西南地區的煤礦產能受到約束的程度可能更強。
2. 防范化解重大安全風險：在防范化解重大安全風險部分中，明確要求加強停工停產礦山安全管控。對于停產煤礦的安檢力度加強，應注意，未來煤礦復產節奏或較市場偏快的復產預期而言更加合理。
3. 推進礦山安全依法治理：今年對于多個時間較久的法律法規規章辦法等進行修訂，體現了與新形勢、新體制、新任務、新要求相適應，因此應對修訂后的內容更新變化進行關注。以今年9月28日正式出臺的《煤礦單班入井（坑）作業人數限員規定》為例，主要變化或體現出以下三個方面：涉及煤礦范圍擴大、要求規定增加以及對核增生產能力更加嚴格。
【正文】
今年九月國務院安委會辦公室關于學習宣傳貫徹《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于進一步加強礦山安全生產工作的意見》（下稱《意見》）的通知中強調，《意見》是新中國成立以來第一個經黨中央、國務院同意印發的礦山安全生產領域綱領性文件。各地區、各有關部門和各礦山企業要深刻認識《意見》出臺的重大意義，把貫徹落實《意見》作為一項重大政治任務，動真碰硬、真抓實干，攻堅克難、善作善成，確保各項任務措施落地生根。
在原煤產量高位下，生產安全相關問題逐漸暴露。國家統計局數據顯示，2023年8月，中國原煤產量為38217.4萬噸，同比增長2.0%；1-8月累計產量305083.9萬噸，同比增長3.4%，創1989年統計數據以來歷史新高。從煤炭開采和洗選業固定資產投資額累計同比上看，今年1-8月城鎮和民間累計同比分別為10.9%以及5.1%，仍保持較為穩健的同比增長。
同時，今年以來煤礦事故多發，國家礦山安全監察局在七月發布會稱，“今年以來，全國礦山安全生產形勢總體平穩，全國礦山事故起數下降13%，其中非煤礦山事故總量繼續下降；但煤礦事故反彈，內蒙古發生了新中國成立以來露天煤礦最大事故”。今年除內蒙古發生了特大事故之外，八、九月陜西和貴州又相繼發生兩起重大事故，分別造成11人和16人遇難。
其中，在國家礦山安全監察局公布的內蒙古“2·22”特別重大坍塌事故案例中指出，事故煤礦嚴重違法建設生產：新井煤礦設計產能90萬噸/年，事發時處于建設階段，大肆違規組織開采，2020年12月至2023年1月實際生產原煤245萬噸。并且，阿拉善盟行署先后召開兩次會議，決定將正在建設的新井煤礦列為2022年保供煤礦，并下達20萬噸保供任務，對有關部門未有效制止新井煤礦不按照設計組織施工、越界剝離和長期邊建設邊高強度組織生產的違法違規問題失管失察。
在煤礦安全生產問題突出下，《意見》的出臺恰逢其時。《意見》共7部分24項內容。第一至第六部分是重點任務，從嚴格礦山安全準入、推進礦山轉型升級、防范化解重大安全風險、強化企業主體責任、落實地方黨政領導責任和部門監管監察責任、推進礦山安全依法治理等6個方面做出針對性部署安排。本文選取其中部分內容對煤炭可能涉及的影響進行分析。
一、嚴格礦山安全準入對煤礦分煤種、地區的影響
《意見》中第一部分第一項內容就是要求嚴格災害嚴重煤礦安全準入。停止新建產能低于90萬噸/年的煤與瓦斯突出、沖擊地壓、水文地質類型極復雜的煤礦。新建煤與瓦斯突出、沖擊地壓、水文地質類型極復雜的煤礦原則上應按采煤、掘進智能化設計。
此內容明確加強了對于產能低于90萬噸/年的有關災害隱患煤礦的準入嚴格力度。這些煤礦產能規模過小，必然會嚴重影響企業安全投入和安全管理，極易發生重大人員傷亡事故。 據不完全統計，全國低于90萬噸/年的煤礦合計產能約占煤礦總產能的15%，實際正常生產的合計產能占比或更低；但煤礦數量占比卻超過全國總數四分之一。
從煤種類型上看，全國低于90萬噸/年的煤礦中單獨生產動力煤和煉焦煤的兩大煤種產能占比居前，產能占比分別為37%和30%；除噴吹/無煙煤礦約占四分之一外，其余四分之三幾乎均為動力煤與煉焦煤或兩者的混礦。考慮到動力煤總產能本身大于煉焦煤產能，因此或對未來煉焦煤新建產能的影響程度更加明顯。
從地區分省來看，全國90萬噸/年產能以下的煤礦產能分布較為靠前的依次為：山西省、貴州省、內蒙古自治區、陜西省、云南省、四川省以及河南省。其中山西、內蒙古以及陜西作為全國煤炭生產主產區，原煤產能產量本身相對較高。今年1-8月山西、內蒙古以及陜西的原煤產量合計約22億噸，占全國原煤總產量的72%。因此加強年產能低于90萬噸/年的煤礦的準入嚴格力度對晉陜蒙三個主產區的新建產能影響程度相對較小。尤其對于較大煤礦企業而言，90萬噸年產能以下的煤礦占比較低。
從各省區內煤礦產能結構上看，湖南、江西、福建和湖北四省的煤礦產能結構中幾乎均為90萬噸年產能以下的煤礦，但四省原煤產量較少：今年1-8月，四省在全國原煤產量中排名倒數，合計產量僅為958萬噸，僅占全國原煤總產量的0.3%。而省內產能結構中相對排名靠前的四川、貴州和云南省，同時在全國90萬噸/年產能以下的煤礦分布中也較為靠前，今年1-8月四川、貴州和云南省原煤產量分別排名全國第15、5和10名，意味著嚴格準入可能對云貴川三省未來新建產能規模的影響量級更強。
二、防范化解重大安全風險對煤礦生產停工的影響
在《意見》第三部分防范化解重大安全風險部分中，要求加強停工停產礦山安全管控。停工停產整改的礦山應當制定整改方案，限定單班下井人數，同一作業地點控制在10人以內，并向礦山安全監管監察部門報告后方可進行整改作業。地方政府及有關部門應當對停工停產整改煤礦實施駐礦盯守，對其他停工停產礦山落實駐礦盯守或者巡查責任，并按規定進行復工復產驗收，因監督檢查不力，停工停產期間繼續組織建設生產的，依法嚴肅追究企業及相關責任人責任。
以山西古交地區為例，今年八月份，山西古交地區相繼發生煤礦事故，當地20座煤礦除山西焦煤五大礦外，其余15座煤礦全部停產，合計產能1080萬噸/年。根據《山西省煤礦生產安全事故整頓恢復機制實施辦法》，發生一般生產安全亡人事故（瓦斯、水害和火災等系統性風險引發的事故除外）的煤礦，整頓恢復原則上不得超過15日，其中整頓過程原則上應在7日內完成。
九月上旬，古交地區部分煤礦整改后可以復產，但期間出現了個別民營煤礦未獲得審批而夜班私自開采被監管部門查處，嚴重違反了相關規定，導致多數煤礦復產被集體擱置，已復產煤礦被再次暫停，安檢力度更加嚴格。在《意見》的出臺后，文中明確將對日后停工停產煤礦的安全管控執行更加嚴格，煤礦復工復產要按規定進行驗收，應注意，未來煤礦復產節奏或較市場偏快的復產預期而言更加合理。
三、推進礦山安全依法治理對煤礦安全標準化的影響
在《意見》第六部分推進礦山安全依法治理中，提出加強執法保障建設、強化安全監督檢查。明確推動修訂礦山安全法，制定煤礦安全生產條例，加強礦山安全標準化建設工作。今年關于礦山安全依法治理方面有多項法律法規、規章辦法的起草、修訂或出臺。例如全面修訂1993年的《中華人民共和國礦山安全法》、合并修訂2000年的《煤礦安全監察條例》、修訂1997年《煤炭行政處罰辦法》以及修訂并正式出臺了《煤礦單班入井（坑）作業人數限員規定》等。今年對于多個法律法規規章辦法等進行修訂，體現了與新形勢、新體制、新任務、新要求相適應，因此應對修訂后的內容更新變化進行關注。
以今年9月28日正式出臺的《煤礦單班入井（坑）作業人數限員規定》（下稱《規定》）為例，在2019年的試行版基礎上做了大量增添刪改。
表1：2023年《煤礦單班入井（坑）作業人數限員規定》與2019年試行版比較
來源：國家礦山安監局、Mysteel
2023年《煤礦單班入井（坑）作業人數限員規定》與2019年試行版比較，體現出包含但不局限于以下三個方面的變化：
1.限員規定涉及煤礦范圍擴大。2019年《煤礦井下單班作業人數限員規定（試行）》針對井下煤礦作業進行了相關要求，對露天煤礦并未提及。2023年《規定》不僅加強了入井作業的相關要求，對露天煤礦作業也進行了相關要求，適用于全國所有生產的、建設的煤礦。 從露天煤礦的數量和產能來看，2022年我國露天煤礦數量357處，占全國煤礦數量的8%，其余為井工煤礦；露天煤礦產能達11.62億噸/年，占全國約23%的煤炭產量。
2.限員規定更加詳細、監管力度提升。《規定》要求井工、露天煤礦均要制定減人計劃，明確減人目標，確保達到限員要求。《規定》對限員要求更加詳細、明確和規范，對限員范圍、瞬時總人數、交接班時間以及需增加人員的類型等均加以明確。同時，監督檢查煤礦執行限員規定情況的主體從地方煤礦安全監管部門和駐地煤礦安全監察機構，變為各級煤礦安全監管部門和國家礦山安全監察局省級局。對確需增加人員的必須由相關部門現場審查后才可同意，相較于試行版增加了現場審查，并報告國家礦山安全監察局省級局，監管力度和級別均有所提升。
3.限員規定對核增生產能力更加嚴格。相較于2019年試行版，《規定》對未達到相關要求的煤礦不再有時間寬限，煤礦安全監管監察部門要依法依規查處。并且要求查處煤礦自整改完成起半年內，不予核增生產能力、不予通過一、二級煤礦安全生產標準化管理體系考核定級，在2019年試行版中并未有此規定，因此《規定》新增內容大大加強了對煤礦核增產能的嚴格力度。值得注意的是，《規定》說明了露天煤礦3年內暫不執行上述不予核增生產能力的要求，意味著當前主要針對井工礦作業，而露天礦在2026年才執行該條規定。因此隨著時間深入，中長期角度上煤炭供應安檢力度仍將持續發力。
資訊編輯：趙經緯 18233590995
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