義務教育學校辦學難在哪里
—— 基于重慶城鄉兩個小學的比較分析
■張波 王緯虹 顏強 張平
當前，教育投入占GDP4%的目標如期實現，有力促進了義務教育均衡發展，然而，基層學校依然“叫苦”，頻呼“錢不夠”、辦學難。為此，我們對重慶市一個主城區的兩所小學（S小學和G小學）進行了調研，希望通過這兩個非典型個案的分析，為行政決策和理論研究提供一個新的視角和真實案例。
S小學系城市公辦優質小學，2012年在校生人數約3000人，每個年級8個班，平均班額約60人，專任教師130余人。G小學系農村鄉鎮中心小學，2012年在校生人數200多人，每個年級1個班，平均班額約38人，專任教師近30人。兩校在同一個行政轄區。
主要問題
經費不足與城鄉教師編制不均衡
1、教育經費投入不能滿足辦學所需。
（1）學校經費入不敷出。從2010—2012年的三年經費收支情況看：S校2010年按生均公用經費300元標準，獲得生均公用經費81.36萬元，遵照國家財政部、教育部《關于做好農村中小學公用經費標準定額核定工作、確保學校正常運轉有關問題的通知》規定，實際用于包括辦公費、水電氣費、物業管理費、維護費、教師培訓費、福利費、工會經費、公務用車等在內的商品服務即通常說的公用經費支出323萬元；2011年獲得84.18萬元，實際支出529萬元；2012年按生均公用經費500元標準，獲得143.5萬元，實際支出502萬元。G校由于學生不足300人，按照所在區教委及財政局對農村義務教育學校在校學生不足300人的給予每生100元的補貼規定，2010年實際獲得生均公用經費11.92萬元，實際用于商品服務支出28萬元；2011年獲得10.36萬元，實際支出38萬元；2012年獲得13.56萬元，實際支出27萬元。
（2）“捐資助學經費”彌補了收支缺口。近3年（2010—2012年）中，S校自籌經費分別為334萬元、421萬元、462萬元，逐年有增加。G校自籌經費分別為16萬元、14萬元、9萬元，逐年在減少。兩校自籌經費中的絕大部分為“捐資助學經費”，其實質就是“擇校費”。從兩所學校近3年自籌經費所占總收入的比例與商品服務支出占總支出的比較來看，其比值較為接近，一定程度上證實“擇校費”彌補了生均公用經費的不足。
（3）城市學校用于提高教育質量的經費支出偏少，農村學校用于校園維修維護的經費幾乎沒有。S校近3年的生均公用經費的支出中，校園維修維護費所占比例較大，2010年為33.65%、2011年為47.13%、2012年為52.95%，逐年增加；辦公費所占比例和教師培訓費所占比例較小，分別為2010年22.51%和7.15%，2011年20.04%和5.05%，2012年23.11%和7.27%，呈“V”字形曲線。G校近3年的生均公用經費的支出中，校園維修維護費所占比例幾乎為0；辦公費和教師培訓費所占比例較高，分別為2010年的56%和15%，2011年的72.4%和5.7%，2012年的37.4%和25%，辦公費呈倒“V”字形曲線，培訓費呈“V”字形曲線。學校對設施、設備做必要的維護維修是支持學校可持續發展的基本保障，無論如何學校校園維修維護費都不能為0。此外，對提高教育質量有關鍵作用的辦公費（其中包含教研和科研的費用）和教師培訓費投入較少，不利于教育質量的提升。
2、城市小學教師缺編、農村小學教師嚴重超編。
（1）城鄉學校教師缺編與超編現象并存。一方面，城市小學教師缺編，S校2010年生師比為19.80，專任教師缺編6人；2011年生師比為21.10，專任教師缺編15人；2012年生師比為20.65，專任教師缺編12人，只能通過聘請代課教師和增加教師工作量來彌補教師的缺編。另一方面，農村小學教師超編嚴重，G校2010年生師比為7.84，專任教師超編25人；2011年生師比為7.62，專任教師超編23人；2012年生師比為7.79，專任教師超編19人。
（2）新進教師專業不對口。人事部門主導教師招聘，筆試主要為公共知識，較少教育專業內容，筆試得分高者進入面試，最后按筆試成績占70%，面試成績占30%計入總分，由高到低錄用。導致一些考試分數高、但不適宜從教者進入教師行業，造成學校教師實際超編、結構性缺編或“隱形缺編”。像G校學生不足300人，教師超編的農村小學，沒有一名音、體、美、科學和信息技術專業教師，亟需一專多能的全科教師。
（3）缺崗運行補償機制不健全。由于教師嚴重缺編，學校只能向社會招聘代課教師或增加校內教師工作量，導致支出增加。S校最近三年支出代課代職費分別為：2010年18.8萬元，2011年19.8萬元，2012年23.8萬元，逐年增加。這些費用全部由學校自己承擔，財政并沒有給予相應補償，加重了學校的經濟負擔和教師的工作負擔。
3、學校管理者遭遇窘境。
經與兩所學校領導的深入訪談，我們了解到，5年前，S校為滿足城區學齡人口激增的就學需求而擴建教學樓，由于政府建設經費沒有及時到位，只能由建筑商墊資，學校為此做了大量工作。新建教學樓完成之后，其配套建設、功能室的改造與升級、教學設備的更新與添置、環境設施的配套與整治等問題接踵而至，學校不得不尋求各種資源解決經費短缺問題。該校在2011年和2012年集中更新了教師辦公設施、教學投影設備，改造了包括多功能會議室、圖書室、科技室、展覽室等功能室，導致這兩年校園維修維護費占生均公用經費的比例較高。
G校在城市化浪潮中，近年來生源減少，直接導致財政撥付生均公用經費減少，學校經費入不敷出，即使年年享受財政補貼，也只能勉強維持基本運轉。經費緊張導致使用上顧此失彼，如開展了教師的培訓，就無法開展校園環境整治和學校教學硬件設施設備的維修維護。兩所學校領導均認為：學校硬件設施建設很重要，離不開資金保障，但學校軟環境建設更重要，學校文化建設和教師的培養關系到學校的內涵發展，更離不開資金的支持。依據學校長期的發展經驗，教師的發展支撐著學校的發展，教師的培養是支撐學校發展的關鍵，近3年來，兩所學校教師培訓費占公用經費的比例很不夠，需要加大比例。
歸因分析
相關部門政策調整不夠及時到位
從兩所學校辦學難的問題看，經費不足和城鄉教師編制不均衡是兩大主要問題。其主要原因在于：從社會發展看，我國已進入快速的城市化發展階段，城市教育資源供給已不能滿足城市學齡人口增長的就學需求，城鄉義務教育此長彼消成為必然；從生活發展看，人民生活水平不斷提高，人們對優質教育的需求也愈來愈多，現有相對優質的城市教育資源無法滿足人民群眾日益增長的優質學校就學需求。具體表現為：政府教育投入、師資配備、教育設施設備配置不能滿足城鄉義務教育學校的辦學需要；部分家長愿意通過支付“擇校費”將子女送到自己滿意的優質學校就讀；相關人社部門和教育決策部門政策調整欠及時、不到位，學校通過收取“擇校費”維持學校正常運轉。正是這些原因導致同一區域城鄉學校發展的不均衡和不一樣的辦學難，也造成“擇校費”的客觀存在。
對策建議
適時調整經費、師資投入比例
1、提高義務教育學校生均公用經費標準，切實保障學校教育正常運轉。
依據“各級政府要優化財政支出結構，統籌各項收入，把教育作為財政支出重點領域予以優先保障”的要求，結合當前實際，綜合考慮物價、經濟增長和教育規模向質量轉型的重要因素，加強內涵發展，加大教師的培養力度，普通小學、普通初中的生均教育公用經費應以2011年各省市普通中小學生均公共財政預算公用教育經費為基準，按每年10%以上遞增，足額撥付給中小學，切實保障義務教育階段學校的生均公用教育經費供給。
2、適時調整學校教育經費投入結構與比例，切實保障“強化教學環節、提高教育質量”。
為適應我國教育從量向質轉變和學校內涵發展的需要，對學校公用經費的投入結構應給予調整，建議將學校公用經費調整為管理修繕維護費（包含水電氣費、物業管理費、維護費）、辦公費（包含教研、科研、辦公用具及材料使用支出）、教師培訓費、公務費（包含福利費、工會經費、公務用車支出）、園林綠化費。其中的管理修繕維護費按學校建筑面積撥款，園林綠化費按學校占地面積撥款，辦公費、教師培訓費、公務費均按學生人數撥款。在通常情況下每年公用經費執行比例分別是：35%用于管理修繕維護，40%用于辦公，15%以上用于教師培訓，5%以下用于公務，5%以下用于園林綠化支出。
3、適時調整義務教育學校生師比例，切實保障學校教師的合理配置。
2001年中央編辦、教育部、財政部下發的《關于制定中小學教師編制標準的意見》，明顯存在著城鄉差別，不利于城鄉的教育均衡發展與教育公平，更不利于城市大班額問題的解決，亟待依據統籌城鄉教育均衡發展的現實需求進行調整，亟須出臺兼顧當前城鄉教育發展實際，按生師比與班額人數限制相結合的義務教育教師編制核定的國家標準。調整義務教育學校生師比例，切實保障學校教學人員的合理配置。由于農村義務教育階段學校生源不足，音、體、美、科學和信息技術專業教師難以配齊的現象將長期存在，國家和地方要加快培養滿足偏遠農村義務教育階段教育教學需要的“全科教師”，并盡快建立完善相關培養、使用、激勵等政策制度。
4、切實落實政府責任，實施義務教育問責制。
當學校遇到問題時，各級政府相關部門應積極履行職責，為維護學校正常的教學工作秩序提供支持。如前面提到的該校缺崗運行、政府缺乏相應補償和教師編制不及時調整等現象，就需要相關部門及時了解情況，并根據變化了的情況積極作為。各級教育督導機構應該建立、實施相關的問責機制，依法辦學，依規辦事。
（作者單位：張波系重慶市渝北區教育科學研究所副所長，王緯虹系重慶市教育科學研究院副院長，顏強系重慶市渝北實驗小學校校長，張平系重慶市渝北區古路中心小學校校長。）
主要問題
●教育經費投入不能滿足辦學所需
●城市小學教師缺編、農村小學教師嚴重超編
●新進教師專業不對口
●經費入不敷出，學校管理者遭遇窘境
對策建議
●提高義務教育學校生均公用經費標準
●適時調整學校教育經費投入結構與比例
●適時調整義務教育學校生師比例
●實施義務教育問責制
《中國教育報》2014.04.26第3版
http://paper.jyb.cn/zgjyb/html/2014-04/26/content_416103.htm?div=-1
