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“自治”本質(zhì)上屬于一個(gè)倫理學(xué)的概念，源于啟蒙時(shí)期基于對(duì)“理性”的彰顯。正如康德所言，人從不成熟向成熟邁進(jìn)的根本標(biāo)志在于“有勇氣運(yùn)用自己的理智”【1】，邁向自主（self-autonomy）狀態(tài)。“啟蒙運(yùn)動(dòng)就是人類脫離自己所加之于自己的不成熟狀態(tài)，不成熟狀態(tài)就是不經(jīng)別人的引導(dǎo)，就對(duì)運(yùn)用自己的理智無(wú)能為力。”【2】自主（self-autonomy）意味著防范任何人以強(qiáng)力妨礙他人進(jìn)行自我選擇，確保每個(gè)人在有關(guān)良心的事務(wù)上都能自由地運(yùn)用固有的理性，從而克服大自然和人為制造的矛盾、盲點(diǎn)，獲得自由，過(guò)一種自我決定的本真生活，這個(gè)運(yùn)用自身理性進(jìn)行自我選擇、自我管理的過(guò)程被稱之為“自治”。

啟蒙運(yùn)動(dòng)把靈魂得救的任務(wù)從宗教手中奪回返還給個(gè)體，從而彰顯個(gè)體的主體性，因此，“自治”最初是存在于私人領(lǐng)域當(dāng)中的，但這種“私人自主”的主張逐漸擴(kuò)展到公共領(lǐng)域，衍生出了“公共自主”的理念，引發(fā)了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式的變革。自此，公共的治理有了他治和自治之分，自治不再停留在倫理學(xué)范疇，而是進(jìn)入到政治學(xué)和法學(xué)的視野中。當(dāng)下，在公共領(lǐng)域探討“自治”，包括了社會(huì)自治和地方自治。關(guān)于何為“社會(huì)自治”，幾乎不存在大的分歧，但是關(guān)于何為地方自治，由于各國(guó)政治、文化和歷史等地方性知識(shí)的差異，在對(duì)“自我”和“他者”的解讀中，都存在不同程度的偏差，這種偏差在一定程度上妨礙了彼此的關(guān)照、反思和借鑒。在中國(guó)的語(yǔ)境下談?wù)?/span>“地方自治”，由于大一統(tǒng)的文化傳統(tǒng)和民國(guó)時(shí)期軍閥分裂的傷痛，使得地方自治總是和分裂聯(lián)想聯(lián)系在一起，很容易談地方自治色變，引發(fā)對(duì)“離心力”的擔(dān)憂。

不同的概念可以用來(lái)設(shè)計(jì)、創(chuàng)造和建造各式各樣的建筑物。在對(duì)當(dāng)下中國(guó)中央與地方關(guān)系模式的反思與再構(gòu)建過(guò)程中，域外“自治”經(jīng)驗(yàn)不斷被重提。但是，當(dāng)“自治”被作為一個(gè)前提性的概念提出時(shí)，似乎并不存在預(yù)想中的共識(shí)，甚至存在一些誤讀。“地方自治”起源于希臘的城邦文明，后來(lái)通過(guò)羅馬為西歐人所繼承。中世紀(jì)，隨著西歐工商業(yè)的發(fā)展，催生了不少以商業(yè)文化為中心的城市。為了保有其經(jīng)濟(jì)利益，從產(chǎn)生之日起，西歐的城市就展開(kāi)了反抗封建主的干涉、剝削、統(tǒng)治的爭(zhēng)取城市自治斗爭(zhēng)，城邦自治傳統(tǒng)得以復(fù)興。伴隨著中央集權(quán)制的民族國(guó)家盛行，城市自治的傳統(tǒng)逐漸被吞噬，但是卻沒(méi)有消亡，特別是“五月花號(hào)”停靠在普利茅斯港口后，地方自治文化在北美大陸以其特有方式得以傳承和發(fā)展，在北美大陸的成長(zhǎng)構(gòu)建了一套獨(dú)特的治理話語(yǔ)和法治實(shí)踐。以往在解讀美國(guó)聯(lián)邦制，進(jìn)而在其憲制語(yǔ)境中解讀其自治概念時(shí)，無(wú)論是政治學(xué)還是法學(xué)的觀察都聚焦于自治的特征在于行政分權(quán)制度（去中央集權(quán)化）的確立。但美國(guó)地方自治概念的是否止步于此？為此，本文試圖在確保本土關(guān)懷的前提下去還原概念——何謂美國(guó)地方自治，從而探究其背后在處理央地方關(guān)系上所具有的深刻的政治理性和法治邏輯，從而為進(jìn)一步完善中央地方良性互動(dòng)的法治保障提供前提性的思考。

一、作為觀念的自治：圣約觀念和建國(guó)理念

托克維爾在《論美國(guó)的民主》中極具洞察力地指出，北美作為英國(guó)的殖民地卻衍生出“自治”文化，這首先得益于宗主國(guó)的自由放任政策。英國(guó)當(dāng)時(shí)并沒(méi)有對(duì)殖民地實(shí)施極為嚴(yán)苛的統(tǒng)治，而是依靠殖民地人民的自我管理，除了因其自身的政治力量都消耗在國(guó)內(nèi)沖突和歐洲沖突中無(wú)暇顧及殖民地事務(wù)外，英國(guó)認(rèn)為，殖民地的情感，語(yǔ)言、經(jīng)濟(jì)關(guān)系都緊緊地依附于他。因此，不需要密切地關(guān)注他們的國(guó)內(nèi)事務(wù)，從而對(duì)其采取放任態(tài)度。宗主國(guó)的這種態(tài)度為以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”為代表的地方自治預(yù)留了生存的空間。宗主國(guó)的自由放任是美國(guó)地方自治得以發(fā)展的條件。除此之外，這種自治的理念和實(shí)踐從根本上是受益于其宗教傳統(tǒng)。

（一）自治的起源：教會(huì)自治與圣約觀念

清教徒登錄美洲大陸是帶著踐行其信仰的使命而來(lái)的，最大動(dòng)力在于“來(lái)到這片未曾開(kāi)墾的蠻荒之地，以便能自由地實(shí)踐他們的見(jiàn)解”。新英格蘭的清教徒是堅(jiān)持聯(lián)邦神學(xué)的公理會(huì)教友（congregations），其所信奉的教義深受希伯萊人的圣約傳統(tǒng)影響。按照圣約傳統(tǒng)，教徒聚會(huì)是依據(jù)上帝與選民之間訂立的契約，基于共同的信仰和道德，共同信仰上帝的形式。因此，“每個(gè)教會(huì)是由尋求圣潔的生活方式的基督教徒們所組成的一種俱樂(lè)部，一個(gè)以共同的目標(biāo)和共同的生活方式團(tuán)結(jié)在一起的共同體” 。【3】教會(huì)由此就被視為一個(gè)追求共同生活方式的共同體，而非僧侶統(tǒng)治集團(tuán)的一部分，從而否定了以等級(jí)為基礎(chǔ)的統(tǒng)治形式。這種“聯(lián)邦式教會(huì)方式”蘊(yùn)含了極強(qiáng)的“自治”理念，強(qiáng)調(diào)平等，反對(duì)等級(jí)，教會(huì)當(dāng)中沒(méi)有一個(gè)排他的權(quán)威，而是依靠成員平等協(xié)商、彼此支持，合作探索真理。

除卻對(duì)于平等的肯認(rèn)，與霍布斯認(rèn)為人類不可避免地要依靠“他治”，對(duì)人類自然狀態(tài)的悲觀描述不同，【4】圣約觀念同時(shí)證成了人類合作的可能性。圣約秩序是這樣一種秩序，即訂立圣約的人民選擇以一種與人們稱之為上帝的先驗(yàn)秩序相符合的觀念生活，以忠誠(chéng)于他們同上帝的圣約及彼此尊重的方式行動(dòng)。構(gòu)建世俗政治體的第一批清教徒在訂立《五月花號(hào)公約》之時(shí)，并未將其視為一般的契約，而是視作具有神圣性的圣約。圣約觀念構(gòu)建了神圣感，世俗權(quán)力來(lái)源于圣約，因此，作為共同體的成員就應(yīng)該忠誠(chéng)于圣約，在處理人際關(guān)系時(shí)，每個(gè)人都有義務(wù)維護(hù)它的權(quán)威，投入到共同生活的構(gòu)建中。此外，教徒有一個(gè)共同的行為準(zhǔn)則，即都秉持與上帝的先驗(yàn)秩序相符合的觀念行動(dòng)，這個(gè)觀念就是猶太與基督教傳統(tǒng)里居于核心地位的一條“黃金律”的教義——己所不欲，勿施于人。偉大的《摩西五經(jīng)》的自由解釋者希勒爾表明這個(gè)基本準(zhǔn)則是全部教義的根本核心，他聲稱：“己所不欲，勿施于人是整個(gè)律法，所有其他的都只是對(duì)它的闡發(fā)。”【5】這使得保有多元價(jià)值的人民對(duì)于用作選擇的規(guī)范或準(zhǔn)則的價(jià)值術(shù)語(yǔ)意義獲得一種普遍共享的理解，并學(xué)會(huì)將社會(huì)品德強(qiáng)加在自利觀念之上，這是合作構(gòu)建共同秩序的基礎(chǔ)。“己所不欲，勿施于人”的先驗(yàn)秩序塑造了美國(guó)文化中被正確理解的自利，要求當(dāng)一個(gè)人做出涉及他人的行為時(shí)應(yīng)該感同身受地考慮他人利益。

一方面圣約觀念中所蘊(yùn)含的平等性和合作的可能性對(duì)依靠人類自身的力量解決大自然和世俗社會(huì)所帶來(lái)的問(wèn)題持有了根本的信賴和樂(lè)觀，另一方面以“黃金律”為核心的上帝的律法構(gòu)成了人們以此為基礎(chǔ)的共同的思考方式，人類自此有了構(gòu)建一種伙伴關(guān)系的可能，人們可以通過(guò)同僚關(guān)系在公共領(lǐng)域展開(kāi)合作，從而形成區(qū)別于統(tǒng)治的共同體。圣約文化時(shí)期傳遞了這樣一個(gè)理念，平等的主體可以通過(guò)以契約的方法結(jié)社以完成個(gè)人不能單獨(dú)完成的任務(wù)，構(gòu)建好的生活。

此外，宗教文化同時(shí)奠定了公共生活的基本行動(dòng)觀念。1075年教皇格列高利七世的命令引起的教皇革命，目的在于努力使教會(huì)獨(dú)立于西方基督教國(guó)家的世俗權(quán)威。在這場(chǎng)革命中，格列高利七世提出，在神法與世俗法之間具有一種基本的聯(lián)系，教會(huì)權(quán)威可據(jù)以判斷世俗權(quán)威的行為是否符合宗教戒律。因此，新教傳統(tǒng)中，可爭(zhēng)論性是一種原則，這些原則既適用于宗教領(lǐng)域又適用于世俗領(lǐng)域的權(quán)力關(guān)系組織。依據(jù)該原則，一切規(guī)則都須要經(jīng)受宗教戒律的審視和批判。新教教義相信，可爭(zhēng)論性雖然會(huì)帶來(lái)沖突，但這種沖突提供了一種闡明信息、擴(kuò)展考察視域以及實(shí)現(xiàn)一定水平共識(shí)的機(jī)會(huì)。如果想要形成一種對(duì)自己的經(jīng)驗(yàn)和局限以及對(duì)人類潛力的發(fā)展可獲得的替代性選擇的關(guān)鍵意識(shí)，我們就必須能夠利用他人的經(jīng)驗(yàn)。為此，要獲取真理，一個(gè)開(kāi)放的公共領(lǐng)域必不可少。開(kāi)放的公共領(lǐng)域意味著思想領(lǐng)域、規(guī)則領(lǐng)域和公共產(chǎn)品供給的可爭(zhēng)辯性和競(jìng)爭(zhēng)性。麥迪遜就曾經(jīng)指出，開(kāi)放公共領(lǐng)域是在為共和政府最易出現(xiàn)的弊病尋求共和救治時(shí)對(duì)代議制度的一種必要補(bǔ)充。因此，在一個(gè)開(kāi)放社會(huì)中，作為社會(huì)根本規(guī)范的法律也獲得一種公共性。代議機(jī)制是規(guī)則正當(dāng)性的基礎(chǔ)，但那些服從規(guī)則者依舊可以以尊重的方式自由地爭(zhēng)論規(guī)則如何制定和適用，其目的是考慮抵制和質(zhì)疑不當(dāng)規(guī)則的制定或適用的機(jī)會(huì)。規(guī)則的可爭(zhēng)議性在一定程度上改變了代議制實(shí)質(zhì)性地將公眾排斥在政治生活以外的現(xiàn)實(shí)，而通過(guò)司法審查、公民創(chuàng)制權(quán)與復(fù)決權(quán)等再次將公共領(lǐng)域向公眾開(kāi)放。

北美大陸第一批移民者背負(fù)宗教使命登上五月花號(hào)時(shí)，宗教的影響就會(huì)從對(duì)教徒的精神生活的塑造蔓延至其世俗生活的塑造中。建立在圣約觀念基礎(chǔ)上的教會(huì)自治是北美自治文化的起源，圣約文化在更深層次上塑造了北美人關(guān)于如何構(gòu)建好的生活的政治哲學(xué)觀。新教文化中對(duì)于主體平等的肯定，基于教義共識(shí)的相互合作的信心以及建立在可爭(zhēng)論性基礎(chǔ)上對(duì)多中心的開(kāi)放公共領(lǐng)域的期待使得在美國(guó)的公共生活中形成一種基本的理念：人們的理性能力顯示了通過(guò)相互的對(duì)話和言說(shuō)獲致同意的可能性。作為平等的社會(huì)成員彼此可以依靠相互的合作構(gòu)建好的生活。這樣的理念中隱含了對(duì)“他治”的反思，由個(gè)體所構(gòu)建的社會(huì)時(shí)刻準(zhǔn)備著進(jìn)入到公共政治生活當(dāng)中，不僅僅因?yàn)樗麄冇心芰M(jìn)入，更是因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)，這為構(gòu)建好的生活所必需。

（二）建國(guó)哲學(xué)：共和制中的自治

新教的教會(huì)自治傳統(tǒng)以及圣約觀念奠定了美國(guó)社會(huì)對(duì)待公共生活的基本態(tài)度。在其宗教文化的熏陶和影響之下，美國(guó)建國(guó)之初有意識(shí)地揀選那些特定的政治哲學(xué)作為其立國(guó)之基礎(chǔ)，將從根本上決定國(guó)家的憲制框架。扎科特在其經(jīng)典論著《自然權(quán)利與新共和主義》中指出，美國(guó)的建國(guó)哲學(xué)主要受到洛克的影響。洛克的《政府論》自1720年之后對(duì)英國(guó)政治產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)意義上的影響，當(dāng)時(shí)的輝格黨人為了評(píng)議時(shí)政，將洛克政治哲學(xué)與自身政治傳統(tǒng)結(jié)合了起來(lái)，發(fā)表了一系列時(shí)評(píng)，并將其編著成集——《加圖信件集》，【6】該信件集使得洛克《政府論》中的各種觀點(diǎn)在英國(guó)有了廣泛的傳播。隨后《加圖信件集》在北美大陸廣泛傳播，從而使洛克的政治學(xué)說(shuō)對(duì)美國(guó)革命產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。【7】

依照洛克的觀點(diǎn)，政府之于人類并沒(méi)有那么迫切，“自然狀態(tài)有一種為人人所應(yīng)遵守的自然法對(duì)它起著支配作用；而理性，也就是自然法，教導(dǎo)著有意遵從理性的全人類：人們既然都是平等和獨(dú)立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財(cái)產(chǎn)”。【8】但是最迫切的問(wèn)題在于“誰(shuí)擁有執(zhí)行自然法的權(quán)力”，如果由人們自行來(lái)執(zhí)行自然法，將不可避免地陷入任何人不得做自己法官的倫理悖論和現(xiàn)實(shí)困境中。所以，公民政府是針對(duì)自然狀態(tài)的種種不方便情況而設(shè)置的正當(dāng)救濟(jì)辦法”。正如洛克在《論父權(quán)》中所指出的，“他（權(quán)力父親）支配他的兒女的權(quán)力只是暫時(shí)的，不能及于他們的生命或財(cái)產(chǎn)；這不過(guò)是對(duì)于他們?cè)谖闯赡陼r(shí)的孱弱和缺陷的一種幫助，為他們的教養(yǎng)所需的一種約束”。【9】在洛克的政治思想中，在定義權(quán)力與權(quán)利的相互關(guān)系時(shí)，極其強(qiáng)調(diào)權(quán)力對(duì)于權(quán)利的補(bǔ)充性，權(quán)力的出場(chǎng)只能基于權(quán)利行使過(guò)程中出現(xiàn)的“不方便”以及“孱弱和缺陷”等不得不出場(chǎng)的必要之處，即公權(quán)力的范圍界定嚴(yán)格遵循“輔助性原則”，國(guó)家只有當(dāng)人民無(wú)法憑借己力達(dá)成生存照顧之目的時(shí)，才有介入之必要。【10】

正是受到洛克“政府權(quán)力是一種對(duì)公民權(quán)利的補(bǔ)充性、輔助性的存在”理解的影響，美國(guó)國(guó)父在設(shè)計(jì)國(guó)家政體形式的時(shí)候，盡管聯(lián)邦黨人始終保有對(duì)于多數(shù)人的暴政的憂慮，希望建立一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，但“自治”也是其制度設(shè)計(jì)中始終的關(guān)懷。麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第三十九篇開(kāi)篇論述中再次重申了這樣的立國(guó)理念：“顯然再?zèng)]有其他政體符合美國(guó)人民的天性，符合革命基本原則或者是符合鼓勵(lì)每個(gè)愛(ài)好自由之士把我們的一切政治實(shí)現(xiàn)寄托于人類自治能力的基礎(chǔ)上的光榮決定了。”【11】聯(lián)邦黨人在論述聯(lián)邦制時(shí)將立足點(diǎn)放在“對(duì)權(quán)力的控制”上，【12】事實(shí)上，這種對(duì)“他治”的警惕并不是其憲制設(shè)計(jì)的唯一出發(fā)點(diǎn)，將共和制視為國(guó)家政體之根本選擇，其制度設(shè)計(jì)中不僅僅是專注于聯(lián)邦與州，中央與地方不同層級(jí)的政府組織之間的相互關(guān)系，而是將一切的制度安排都建立在“人民是整個(gè)政體構(gòu)建的基礎(chǔ)”的對(duì)公民資格的強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)上。漢密爾頓反對(duì)邦聯(lián)制的一個(gè)重要的原因就在于：“邦聯(lián)制共和國(guó)相當(dāng)于一個(gè)政府的政府，邦聯(lián)政府本身是沒(méi)有人民基礎(chǔ)的，完全建立在對(duì)州政府的管轄基礎(chǔ)上，與個(gè)體沒(méi)有直接的聯(lián)系，……只有在政府權(quán)力以個(gè)人為基礎(chǔ)行使時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)正義。個(gè)人應(yīng)該是人類社會(huì)中秩序建構(gòu)的基本單位。”【13】聯(lián)邦黨人之外，作為《獨(dú)立宣言》主要起草者的杰弗遜花費(fèi)了大量的時(shí)間在討論：“什么樣的經(jīng)濟(jì)安排更有助于培育公民自治所需的德性？”杰弗遜認(rèn)為，還是應(yīng)該保有農(nóng)耕的生產(chǎn)方式，耕種之人才是上帝的選民，才具有真正的美德，工廠的工人由于“無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心”，具有極強(qiáng)的依賴性，無(wú)力談?wù)搰?guó)事，無(wú)力做出獨(dú)立的判斷，因此是不具任何的公民美德與公民德性的。【14】正是在國(guó)父?jìng)冞@種極具張力的思索中，形成了美國(guó)特有的共和制框架，既不純粹依賴精英統(tǒng)治，也不再迷戀希臘古典式民主，而是將“主權(quán)在民”與“權(quán)力分立”結(jié)合起來(lái)，形成了政治結(jié)構(gòu)的“多中心”主義。如果說(shuō)建國(guó)初期，“自治”僅僅是一種關(guān)懷，存立的空間有限，美國(guó)政治主要依賴代議制，即“同意政治”運(yùn)行，那么之后的美國(guó)政治經(jīng)歷了“從屬政治”“知情的公民”及“權(quán)利政治”的發(fā)展，公民最終回歸其政治生活主角。【15】聯(lián)邦、州、地方政府以及其他的小型治理機(jī)構(gòu)，包括市鎮(zhèn)會(huì)議、公民社團(tuán)和志愿者社團(tuán)等，乃至依托司法程序發(fā)揮影響力的公民個(gè)體共同構(gòu)成了美國(guó)憲法當(dāng)中的公共空間。

當(dāng)多數(shù)的政治國(guó)家對(duì)人類社會(huì)秩序的思考還局限于國(guó)家或者是政府之時(shí)，在宗教文化塑造的關(guān)于如何構(gòu)建好的生活的基本觀念和洛克政治思想的影響下，美國(guó)人認(rèn)為，以國(guó)家為核心的政治秩序可能會(huì)遮蔽掉人類獨(dú)有的氣質(zhì)和精神潛力，從而開(kāi)始用其他的方式去思考，思考我們與他人的關(guān)系，思考如何依靠自身的道德勇氣和理性力量創(chuàng)造所欲的良善生活。美國(guó)人相信，民主社會(huì)中的人民，應(yīng)該而且有能力創(chuàng)造自己的社會(huì)和政治現(xiàn)實(shí)。托克維爾是把法國(guó)革命和美國(guó)革命進(jìn)行比較的第一位學(xué)者,阿倫特緊隨其后,通過(guò)其對(duì)美國(guó)政治生活的觀察，試圖確認(rèn)美國(guó)人在革命前、之中以及之后各自的基本經(jīng)驗(yàn)。阿倫特指出，美國(guó)的建國(guó)者們擁護(hù)的不是私人福利或財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，而是作為“公共事務(wù)參與者”的幸福感（杰斐遜語(yǔ)）。在建國(guó)者的經(jīng)驗(yàn)中，“交談的樂(lè)趣，立法的樂(lè)趣，說(shuō)服與被說(shuō)服的樂(lè)趣”不僅超越了一切私人的幸福體驗(yàn)與財(cái)產(chǎn)追求，還超越了對(duì)上帝的宗教體驗(yàn)。而在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，阿倫特同樣發(fā)現(xiàn)了美國(guó)人的幸福是與“對(duì)公共自由的愛(ài)好”緊密相連的。【16】

二、憲法中的自治：第一修正案與第十修正案

無(wú)論是圣約精神還是作為建國(guó)基礎(chǔ)的政治哲學(xué)，對(duì)于“自治”的構(gòu)想均建立在對(duì)公民的理性和美德的自信基礎(chǔ)上——人類是有合作的可能。但是這種作為觀念存在的自治是否能夠從憲法中尋找到根據(jù)？根據(jù)卡斯·孫斯坦的觀點(diǎn)，詹姆斯·麥迪遜的基本思想是確保有限公民美德供給給代表，即美國(guó)憲法締造者的設(shè)想是把公民美德集中于代表身上，代議制是其憲法設(shè)計(jì)最明顯的特征，以公民身份為條件的自治蹤跡難尋。但是，在布魯斯·阿克曼的憲法政治與常規(guī)政治的劃分和解讀中，憲法締造者的設(shè)想是把公民美德分配給每一位公民。【17】作為美國(guó)憲法學(xué)共和主義復(fù)興的杰出代表人物弗蘭克·米歇爾曼也指出，共同善的理性商討這種強(qiáng)調(diào)公民身份的共和主義的理想是深深地存在于憲法當(dāng)中的。【18】布倫南大法官在紐約時(shí)報(bào)訴沙利文案中就認(rèn)為，表達(dá)自由應(yīng)該作為一個(gè)在公共政策和公民與政府之間的溝通方面啟蒙公民的模型受到重視，憲法第一修正案視應(yīng)該被視為支持大眾自治的思想自由的保障，是對(duì)自治本身的肯認(rèn)。

歐文·費(fèi)斯教授也曾比較中美憲法中的言論自由規(guī)定之后指出：美國(guó)憲法第一修正案的言論自由采用了 “國(guó)會(huì)不得立法”的模式，從而使得公民的言論自由呈現(xiàn)一種無(wú)窮盡的權(quán)利狀態(tài)，根本的原因就在于，美國(guó)的民主是“由下而上”的民主，立憲政府是一種“民治政府(government by the people)”，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)于公共生活的參與，在這種政府架構(gòu)內(nèi)，言論自由就是政府治理的正當(dāng)前提，因此“有關(guān)公共議題的辯論應(yīng)當(dāng)是不受制約的、強(qiáng)健有力的、完全開(kāi)放的。”【19】因此，憲法第一修正案特殊的立法技術(shù)背后就是蘊(yùn)含了對(duì)“自治”的肯定。憲法結(jié)構(gòu)中通常有兩套規(guī)則，國(guó)家權(quán)力規(guī)則和公民基本權(quán)利規(guī)則，而在美國(guó)憲法實(shí)踐中，以第一修正案為代表，提供了構(gòu)成公民權(quán)利行使與政府決策機(jī)構(gòu)中權(quán)力行使紐帶的第三套規(guī)則，確保公民直接或間接地參與到不同政府決策結(jié)構(gòu)和程序中去。這些積極參與的紐帶使政府權(quán)力的行使固定在同樣的公眾之上，公民也利用個(gè)人的權(quán)利在整個(gè)社會(huì)的組織中自發(fā)和自由地行動(dòng)，即公民個(gè)人可以分享統(tǒng)治權(quán)，而公民和官員都要服從法治。

如果說(shuō)憲法第一修正案間接地認(rèn)可了“自治”的正當(dāng)性，事實(shí)上，涉及到自治，更多的觀點(diǎn)是認(rèn)為，美國(guó)憲法第十修正案才是真正關(guān)涉自治合法性的憲法依據(jù)之所在。美國(guó)憲法第十條修正案規(guī)定：“本憲法所未授予合眾國(guó)或未禁止各州行使之權(quán)力，均由各州或人民保留之。”本條修正案彰顯了美國(guó)憲法秩序中公共權(quán)力最為基本的構(gòu)成：公共權(quán)力在聯(lián)邦、州和人民之間分享。“人民保留之”的權(quán)力可以被解讀為地方自治和社會(huì)自治權(quán)力的承認(rèn)。但是，對(duì)地方自治持反對(duì)意見(jiàn)的學(xué)說(shuō)認(rèn)為，州是主權(quán)的最終保有者，州立法機(jī)構(gòu)享有最高的權(quán)威，否定在州權(quán)之外，人民還保有獨(dú)立的主權(quán)，每個(gè)州中保留給人民的權(quán)力是指人民對(duì)州的控制權(quán)，而不是在聯(lián)邦權(quán)力、州權(quán)之外獨(dú)立劃定了一塊區(qū)域保留其統(tǒng)治權(quán)。

憲法規(guī)定的模糊性，按照美國(guó)的憲法慣例，必然依賴司法對(duì)憲法精神予以明確。針對(duì)如何解讀第十修正案，美國(guó)最高法院在判決中所確認(rèn)的狄龍規(guī)則和地方自治規(guī)則（也稱庫(kù)雷規(guī)則）是對(duì)地方自治問(wèn)題影響極為深刻的兩種原則。1868年在City of Clinton v Cedar Rapids and the MissouriRiver Railroad Co.一案中，約翰·F·狄龍法官提出，市是州的創(chuàng)造物，市的所有權(quán)利都來(lái)自州立法的授權(quán)，州有權(quán)授予、限制或者是剝奪市的權(quán)力。“地方自治機(jī)構(gòu)只不過(guò)是寄宿在州立法機(jī)構(gòu)意志之下的房客”。【20】

1872年在其專著《市政組織》一書(shū)中，狄龍指出，地方所享有的權(quán)力，除了州法明確授予的，還包括那些明確授權(quán)條款中所隱含的，能夠推理出來(lái)的權(quán)力，另外還包括為了維持市的存在和相關(guān)功能所必須的、不可分離的權(quán)力，除此之外，市不享有任何的權(quán)力。對(duì)于任何模糊的授權(quán)條款，只能作出對(duì)地方不利的嚴(yán)格解釋。美國(guó)最高法院在1891年Merrill v. Monticello【21】一案中，援引了狄龍的《市政組織》一書(shū)中關(guān)于地方權(quán)限的解釋，全面地接受了其“州權(quán)對(duì)地方權(quán)力制約”的觀點(diǎn)。

狄龍規(guī)則的出現(xiàn)主要是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的工業(yè)背景之下，政府公司的興起和金錢政治的盛行，地方政府過(guò)多地參與到有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)投資中，政府官員也嚴(yán)重腐敗，導(dǎo)致了社會(huì)對(duì)于地方政府的信賴遞減。狄龍規(guī)則的盛行導(dǎo)致州政府對(duì)地方政府的權(quán)力增大，但是過(guò)去的金錢政治現(xiàn)象并沒(méi)有得到任何緩解，因?yàn)檫^(guò)去資本家需要收買地方政府，現(xiàn)在只要轉(zhuǎn)向收買州政府，州政府可以通過(guò)訂立針對(duì)特定城市的特別立法向公民征稅、更改地方政府結(jié)構(gòu)等實(shí)現(xiàn)不正當(dāng)利益。【22】更糟糕的是，地方政府還受到選民的約束，但是州政府卻沒(méi)有直接受地方選民的約束，狄龍規(guī)則沒(méi)有改善“老板政治”，反而形成了州政府恣意干涉地方事務(wù)的“強(qiáng)盜式”管理模式。【23】基于這樣的原因，對(duì)狄龍規(guī)則的反對(duì)聲日趨強(qiáng)烈，最有代表性的就是庫(kù)雷法官在People v. Hurlbut一案中確立的地方自治規(guī)則( home rule)，一般也稱為庫(kù)雷法則。庫(kù)雷法官在其專著《美國(guó)憲法的一般原則》一書(shū)的“市政組織”一章中，指出：“由居民自主管理單純歸屬于地方的地方事務(wù)是一條不辯自明的真理，不僅僅是因?yàn)檫@是本來(lái)就屬于他們自己的事務(wù)，而且還因?yàn)椋^之其他人，他們是最擅長(zhǎng)于理解、最有能力實(shí)現(xiàn)對(duì)這些事務(wù)的最優(yōu)管理的人群。因此，地方自治是一項(xiàng)當(dāng)然享有的憲法權(quán)力，即使憲法沒(méi)有對(duì)此做出明確的規(guī)定。”這就是庫(kù)雷法則，也被稱為地方自治規(guī)則。【24】

狄龍規(guī)則與地方自治規(guī)則成為在處理州與地方關(guān)系問(wèn)題上兩種相對(duì)立的觀點(diǎn)，前者認(rèn)為，地方政府作為州權(quán)的創(chuàng)造物和衍生物，只有在州立法中找出明確授權(quán)或者以此為基礎(chǔ)推定出的相關(guān)權(quán)力才視為地方政府享有權(quán)限。而后者則認(rèn)為地方自治是人民當(dāng)然保有的權(quán)利，法律規(guī)制采取消極限制，只要屬于“地方事務(wù)”，只要州法沒(méi)有宣布保有特定權(quán)力或者禁止地方政府行使，即為地方自治權(quán)。狄龍規(guī)則和庫(kù)雷規(guī)則分歧的背后，是對(duì)地方自治權(quán)性質(zhì)認(rèn)知的分歧。狄龍規(guī)則將地方政府作為州政府這一官僚機(jī)構(gòu)的一個(gè)分支而存在的，是一種代議制模式下的“他治”形式，而庫(kù)雷規(guī)則則將地方政府視為一個(gè)居民自我管理的社會(huì)自組織對(duì)待，是一種區(qū)域范圍內(nèi)的居民共同治理自我事務(wù)的共同體，而非一級(jí)政府。狄龍規(guī)則中人民作為“最終主權(quán)者”并不在公共權(quán)力的實(shí)際行使中現(xiàn)實(shí)的出場(chǎng)，其主權(quán)的彰顯體現(xiàn)在對(duì)聯(lián)邦政府和州政府的監(jiān)督和控制中。庫(kù)雷規(guī)則之下的地方政府并未被視為官僚機(jī)構(gòu)存在，而是一個(gè)公民自治組織，地方自治的本源在于居民自主管理。在地方這個(gè)層面，人民可能直接出場(chǎng)，行使自我管理的權(quán)利。也就是說(shuō)，在聯(lián)邦和州的范圍之外，人民保留了一塊直接參與公共治理的領(lǐng)域，自治意味著自我管理，庫(kù)雷規(guī)則隱含了這樣的理念：在地方的治理中，人民有可能出場(chǎng)直接自我管理有關(guān)公共事務(wù)。

三、現(xiàn)實(shí)的注解：民治政府

無(wú)論是宗教觀念、建國(guó)理念還是憲法論證，最終都需要到現(xiàn)實(shí)中尋找注解。自治的政治哲學(xué)在美國(guó)公共生活的治理中，主要體現(xiàn)在地方政府的治理中。依據(jù)美國(guó)政府普查報(bào)告，【25】美國(guó)目前的地方政府組織主要包括五種形式：郡【26】、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、教育特區(qū)和其他特別區(qū)。【27】各級(jí)地方政府之間沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，區(qū)別只是管轄范圍上的區(qū)別，郡政府的管轄范圍一般超出單個(gè)市的管轄范圍，郡下面會(huì)有多個(gè)市或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，郡對(duì)于市政府或者是鎮(zhèn)政府事務(wù)沒(méi)有管轄權(quán)，只負(fù)責(zé)落實(shí)一些聯(lián)邦或者是州事務(wù)，這里沒(méi)有自治權(quán)可言。另外，處于郡管轄范圍內(nèi)，但不屬于任何的市或者是鎮(zhèn)管轄范圍地區(qū)的公共服務(wù)由郡政府管轄，正是在這個(gè)層面上，郡具有了地方自治的內(nèi)涵。與市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織相平行的是教育特區(qū)和其他特別區(qū)，特別區(qū)實(shí)際就是一個(gè)承擔(dān)特定政府職能的地區(qū)政府組織，如教育、城市水電供給等職能。除郡承擔(dān)落實(shí)聯(lián)邦或者州的政策事務(wù)之外，以上各類地方政府在其權(quán)限范圍內(nèi)享有廣泛的自治權(quán)。

以往在解讀聯(lián)邦制、進(jìn)而解讀自治時(shí)，無(wú)論是政治學(xué)還是法學(xué)的觀察都認(rèn)為自治的特征在于排他的管理權(quán)，依據(jù)地方、成員州和中央政府間對(duì)最高權(quán)（主權(quán)）的劃分，每一方對(duì)其自身范圍內(nèi)的事務(wù)都有最后的發(fā)言權(quán)，是一種政府官僚體系內(nèi)部的分權(quán)。威廉·賴克在《聯(lián)邦制》一書(shū)中明確將其表述如下：一部憲法是聯(lián)邦制的，如果（1）兩個(gè)層級(jí)的政府統(tǒng)治著同樣的土地和人民；（2）每個(gè)層級(jí)政府都至少有一個(gè)自治區(qū)域；（3）每個(gè)政府在其自己領(lǐng)域內(nèi)的自治都有某種保證。【28】地方自治意味在在屬于地方的事權(quán)上，地方享有排他的管理權(quán)。托克維爾在談?wù)摗凹瘷?quán)”這個(gè)概念的時(shí)候，就談到了美國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上給他的啟示。【29】托克維爾認(rèn)為，有兩種性質(zhì)非常不同的集權(quán)，在諸如全國(guó)性法律的制定和本國(guó)與外國(guó)的關(guān)系問(wèn)題，與全國(guó)各地都有利害關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力集中于一個(gè)人或者一個(gè)中心的做法叫做政府集權(quán)，而把地方的建設(shè)事業(yè)、國(guó)內(nèi)某一個(gè)特定地區(qū)特有的事項(xiàng)集中起來(lái)的叫做行政集權(quán)。他說(shuō)，他無(wú)法設(shè)想，一個(gè)國(guó)家沒(méi)有強(qiáng)大的政府集權(quán)會(huì)生存下去，尤其是會(huì)繁榮富強(qiáng)。但是，行政集權(quán)則未必，行政集權(quán)長(zhǎng)于保守、短于創(chuàng)新，中央層級(jí)的政府無(wú)力了解一個(gè)大國(guó)生活在每一個(gè)社會(huì)角落的生活細(xì)節(jié)，集權(quán)治理很有可能是徒勞無(wú)益地?fù)p耗精力，從而引入了行政分權(quán)的治理機(jī)制，公共行政的權(quán)限劃分采取自下而上的多中心邏輯。因此，在理解美國(guó)地方自治，進(jìn)而理解其聯(lián)邦制時(shí)，主流的觀念是依據(jù)公共行政的理念將其視為是一種行政分權(quán)，或者說(shuō)行政權(quán)力的去中央化。但是，關(guān)照當(dāng)下的美國(guó)地方自治實(shí)踐，除了彰顯事權(quán)劃分上的理性邏輯——將公共行政事務(wù)交由那些最靠近供給需求的地方性知識(shí)的組織去完成，只有產(chǎn)生了超出小的公共行政部門管轄范圍的具有行政復(fù)效性的事務(wù)才交給更高層次的政府處理，必要的領(lǐng)域，可以鼓勵(lì)不同層次政府或者是社會(huì)組織的重疊性管轄，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量，除此之外，美國(guó)的地方自治還有更深層次的政治邏輯和法治邏輯。

除了政府內(nèi)部的職權(quán)劃分，其公共行政的運(yùn)行中還有一種公民身份邏輯——在行政事務(wù)上，個(gè)人努力與社會(huì)結(jié)合，常會(huì)完成最強(qiáng)大的行政當(dāng)局所完不成的工作，這種意志的自由聯(lián)合，能夠在人民中間找到真正的強(qiáng)大力量，這種力量是愛(ài)國(guó)主義和凝聚力得以產(chǎn)生的根源。判斷一個(gè)州是采用了地方自治規(guī)則還是采用了狄龍規(guī)則，最為明顯的區(qū)別在于，是否認(rèn)可地方享有自主制定地方憲章的權(quán)力。采用狄龍規(guī)則的州認(rèn)為，地方不得自主制定地方憲章確定地方政府組織形式，而必須依照州法的一般性規(guī)定，創(chuàng)建地方政府組織。采用地方自治規(guī)則的州則認(rèn)為，在不違背州法一般性規(guī)定的前提下，地方能夠自主通過(guò)其公民起草地方憲章，選擇適合地方的政府組織形式，規(guī)定相關(guān)地方事務(wù)的治理模式。制定和通過(guò)了地方憲章的市被稱為憲章市，依據(jù)州的一般性立法所建立的地方政府被稱為一般市。即使屬于一般市，它的合并和邊界更改都需要獲得境內(nèi)多數(shù)居民的同意。在美國(guó)的地方自治中，一個(gè)最為核心的原則就是公民參與制度的落實(shí)，除了設(shè)定確實(shí)有效的選舉制度確保公民對(duì)于地方官員的選擇和制約，還確立了相關(guān)的程序和實(shí)體權(quán)利，確保地方事務(wù)管理對(duì)于公民的開(kāi)放性，使其能夠有效地參與到地方公共事務(wù)的管理中。目前美國(guó)的地方自治過(guò)程中，確保公民參與公共治理的程序主要有：地方議會(huì)會(huì)議的參與權(quán)；地方議會(huì)設(shè)立的咨詢委員會(huì)會(huì)議的參與權(quán)；相關(guān)民間社區(qū)組織的參與權(quán)。【30】

通過(guò)對(duì)美國(guó)地方自治實(shí)踐的探索，看到了除卻傳統(tǒng)對(duì)自治的解讀——自治政府在其管轄范圍內(nèi)一種排他的統(tǒng)治權(quán)之外的更深層次的內(nèi)涵。美國(guó)地方自治中的自治，實(shí)質(zhì)上彰顯的是人民對(duì)公共統(tǒng)治權(quán)力的保有和直接行使。盡管直接民主在現(xiàn)代治理中，很大程度上是停留在古希臘城邦的童話，現(xiàn)代國(guó)家建立之后，人民多數(shù)通過(guò)授權(quán)將治理的權(quán)力授予了國(guó)家。但是，美國(guó)基于其宗教傳統(tǒng)，建國(guó)哲學(xué)及其政治實(shí)踐中對(duì)于人民自我管理能力的信任，并沒(méi)有放棄在聯(lián)邦、州和人民之間分享統(tǒng)治權(quán)的嘗試，不僅要求人民是最終的主權(quán)享有者，更要求人民直接地、真實(shí)地參與到公共權(quán)力的行使中，“自治”強(qiáng)調(diào)人民對(duì)國(guó)家權(quán)力的保有，強(qiáng)調(diào)公共行政的治理中人民的出場(chǎng)。

四、大國(guó)治理與公民身份

通過(guò)對(duì)北美移民的宗教傳統(tǒng)、建國(guó)哲學(xué)以及美國(guó)政治實(shí)踐的追溯，發(fā)現(xiàn)了在傳統(tǒng)的自治理解之外被遮蔽的政治理性和法治邏輯。地方自治的法治邏輯不僅僅意味著地方政府相對(duì)于中央政府或者其上級(jí)政府在地方自治事務(wù)范圍內(nèi)具有自主決策權(quán)，更重要的是，美國(guó)人跳出了對(duì)人類社會(huì)秩序的思考還局限于國(guó)家或者是政府為核心的傳統(tǒng)限制，開(kāi)始用其他的方式去思考，思考我們與他人的關(guān)系，思考如何依靠自身的道德勇氣和理性力量創(chuàng)造所欲的良善生活。美國(guó)人相信，民主社會(huì)中的人民，應(yīng)該而且有能力創(chuàng)造自己的社會(huì)和政治現(xiàn)實(shí)。美國(guó)地方自治是這樣一種制度，在該制度中努力促成的是在某種重要的意義上人民“統(tǒng)治”的可能性，并避免“政府”在所有領(lǐng)域完全有效統(tǒng)治的假想。在這種關(guān)系格局中，公民能夠被依賴管理他們自己的事務(wù)，通過(guò)自愿結(jié)社構(gòu)建社會(huì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，治理，成為一個(gè)與公民身份緊密相關(guān)的概念。當(dāng)個(gè)人對(duì)人類社會(huì)秩序的思考還完全局限于對(duì)“國(guó)家”或“政府”的依賴，就無(wú)法發(fā)掘這些思想，個(gè)人必須開(kāi)啟心智之門，用其他方式思考自身，思考我們與他人的關(guān)系，以及個(gè)人如何能夠在他們的社會(huì)中建構(gòu)由規(guī)則治理的關(guān)系模式。對(duì)于當(dāng)下中國(guó)的行政法治建設(shè)、善治治理而言，對(duì)于“自治”概念在美國(guó)語(yǔ)境中的復(fù)歸，無(wú)論是觀念的反思還是治理中現(xiàn)實(shí)困境的直面，都有所助益。

（一）治理的邏輯——技術(shù)官僚還是民主治理

事實(shí)上，將美國(guó)地方自治的概念理解為中央與地方的行政分權(quán)，這是一種依靠技術(shù)官僚的治理邏輯，而將人民的直接出場(chǎng)納入到自治內(nèi)涵中，是民主治理的邏輯。伴隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)所帶來(lái)的技術(shù)官僚理性認(rèn)知的困境，官僚機(jī)構(gòu)臃腫所伴生的信息不暢、政令不通、靈活應(yīng)變性不強(qiáng)，權(quán)力制約等問(wèn)題，民主治理似乎再次綻放出當(dāng)年古希臘城邦的特有光芒，彌補(bǔ)了僅僅依靠技術(shù)官僚所帶來(lái)的種種治理困境。顯然，今天的治理邏輯中，僅僅秉持官僚型組織替代前官僚組織的樂(lè)觀已經(jīng)不夠，【31】面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代經(jīng)驗(yàn)與倫理并存的復(fù)雜治理問(wèn)題，如何在治理中保持技術(shù)官僚主導(dǎo)的精英治理與民主治理的張力，是追求善治過(guò)程中無(wú)法越過(guò)的政治理性和法治邏輯。

如果在行政法治中，能夠關(guān)注“人民”在治理中的出場(chǎng)，將這樣的“自下而上”的權(quán)力構(gòu)建邏輯和對(duì)“人民出場(chǎng)”的關(guān)注納入，無(wú)論是在具體的權(quán)限劃分還是具體的權(quán)力行使的法治化實(shí)踐中都有所啟發(fā)。如果在地方治理中排斥了公民的作用，必然降低了行政職業(yè)者的專業(yè)技能，弱化了立法者的政治合法性，解決這一困境的出路就是思考在何種限度內(nèi)重新復(fù)歸民主的準(zhǔn)則，在公共政策過(guò)程中確立公民積極參與的包容性準(zhǔn)則。公民參與治理將極大地促進(jìn)人們對(duì)當(dāng)代政府角色的理解，也促進(jìn)人們了解政策發(fā)展的復(fù)雜性、多樣化利益間達(dá)成共識(shí)的困難性以及公共行政管理者工作的本質(zhì)，從而促成政府與民眾之間的相互諒解。【32】

2015年《中華人民共和國(guó)立法法》的修改，賦予了除省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市均享有就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。這引來(lái)了地方立法權(quán)擴(kuò)大會(huì)導(dǎo)致地方利益泛濫的擔(dān)憂，但事實(shí)上，從公共管理的有效性角度考量，地方應(yīng)該擁有“因地制宜”和充分利用本身地方性知識(shí)進(jìn)行有效立法的權(quán)限，不能因?yàn)閾?dān)憂地方濫權(quán)就從根源上拒絕地方應(yīng)該享有的權(quán)力，因噎廢食，真正的問(wèn)題在于“如何在賦權(quán)之后有效地控制權(quán)力？”事實(shí)上，如果在其中注入對(duì)于“人民出場(chǎng)”的關(guān)注，那么就會(huì)發(fā)現(xiàn)，除了自上而下的立法審查之外，如何通過(guò)人民對(duì)于立法的有效參與從而防止地方濫用立法權(quán)是解決問(wèn)題的有效路徑之一。總之，對(duì)于權(quán)力最有效的制約和引導(dǎo)，行政法治真正要借助的力量不僅在權(quán)力內(nèi)部，也存在于民間，存在于人民當(dāng)中。

（二）大國(guó)之城的治理——公民與城市的性格

城市治理是大國(guó)治理中的重中之重。一個(gè)真正有魅力的城市，一定是有個(gè)性的城市。城市治理中的一個(gè)很重要的視角是找到這個(gè)城市的性格，正如個(gè)體只有順應(yīng)了自己的自然天性才可能有所作為，城市發(fā)展也必須找到城市性格，因地制宜，城市才可能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，散發(fā)其應(yīng)有的活力。城市的吸引力不在于高樓大廈，而在于它所展現(xiàn)出來(lái)的生活的無(wú)限可能，從而能夠安放不同個(gè)體的自由訴求。對(duì)于自由最好的詮釋和回應(yīng)就在于，通過(guò)城市的多樣性，賦予了生活于期間的個(gè)體選擇的權(quán)利，而不是在千篇一律的城市模樣中磨損自由。一個(gè)城市自身活力的發(fā)掘，一定不是單一的政府決策可以實(shí)現(xiàn)的，這種活力就來(lái)自于生活于這個(gè)城市中的人們。自治理性的注入事實(shí)上是對(duì)一個(gè)城市性格的認(rèn)可和尊重，他們對(duì)城市面貌的主動(dòng)發(fā)掘與塑造，是城市性格得以生成的根本源頭所在。在一個(gè)有活力的城市民主治理中，城里的人塑造了城市，城市成就了城里的人。

“法治統(tǒng)一”這個(gè)基于近現(xiàn)代歐洲“小國(guó)”法治經(jīng)驗(yàn)而發(fā)生的現(xiàn)代法治意識(shí)形態(tài)，不時(shí)會(huì)妨礙中國(guó)這樣的一個(gè)大國(guó)在面對(duì)地方性知識(shí)呈現(xiàn)多元性的現(xiàn)實(shí)時(shí)，立法和執(zhí)法實(shí)踐向各地實(shí)際法律需求的回應(yīng)能力。其實(shí)，每一個(gè)城市所享有的優(yōu)勢(shì)資源是不一樣的，當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)公共物品的偏好是不一樣的。因此，城市發(fā)展戰(zhàn)略和公共產(chǎn)品供給政策的差異需求偏好可以通過(guò)賦予地方公共行政治理范疇內(nèi)一定的自主權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)，更可以通過(guò)發(fā)掘地方治理中的公民身份來(lái)實(shí)現(xiàn)。

政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系論壇

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