市人大常委會研究室
南京都市圈是我國最早跨省共建的都市圈，是長三角世界級城市群的重要組成部分，目前總面積6.6萬平方公里、常住人口3526萬人，2019年地區生產總值3.96萬億元，面積占長三角1/5、常住人口占1/7、地區生產總值占1/6。隨著長三角一體化上升為國家戰略，南京都市圈也步入加快發展的新時期。2018年12月21日，南京都市圈黨政聯席會議在南京召開，審議通過《南京都市圈一體化高質量發展行動計劃》，決定啟動《南京都市圈發展規劃》編制工作，并簽署了一系列合作框架協議。2019年5月30日，南京都市圈城市首次人大常委會主任協商聯席會議在南京召開，明確支持和保障南京都市圈共建長三角一體化高質量發展合作示范區。會后不久，各市人大常委會先后就此作出“決定”，《南京市人大常委會關于支持和保障南京都市圈共建長三角一體化高質量發展合作示范區的決定》（以下簡稱“決定”）也于2019年6月14日通過后正式實施。
根據市人大常委會工作議題安排，本次會議將聽取和審議市政府關于“決定”落實情況的報告。為此，市人大常委會研究室自4月起就協同市發改委等部門，先后赴滁州、淮安等市，對南京都市圈建設發展情況和市政府貫徹執行“決定”的情況進行專題調研，并召開座談會深入了解情況、多方聽取意見；同時，對標國內其他都市圈，學習借鑒先進經驗，深入查找存在不足，提出相關工作建議。現將調研有關情況報告如下：
一、南京都市圈建設發展情況及市政府落實“決定”情況
近年來，南京都市圈各城市認真貫徹黨中央關于實施區域協調發展的新要求，牢牢把握“打造國家級現代化都市圈”的總體目標，著力推動協同融合、協作分工，促進互聯互通、共建共享，都市圈內區域認同感不斷提高、一體化進程步伐加快、高質量發展成效明顯。南京市政府采取多種措施，積極發揮都市圈中心城市的牽頭引領和示范帶動作用，努力把“決定”的各項要求落到實處、取得實效。
（一）重視程度不斷提升，溝通交流日益頻繁。都市圈各城市不斷強化“參與者”“推動者”和“實踐者”意識，踴躍搶抓國家重大戰略疊加機遇，全面加強城市間各層面的溝通協商、各領域的交流協作，凝聚起加快都市圈高質量發展的整體合力。一是黨政統籌有力。2018年12月21日，南京都市圈黨政領導聯席會議召開，會上審議通過了《南京都市圈一體化高質量發展行動計劃》，明確了到2020年的主要目標，使南京都市圈發展進入了“建設長三角高質量發展合作示范區”的快車道。2019年，南京黨政代表團先后去訪滁州、馬鞍山、淮安等市考察交流，分別簽署了深度合作框架協議。2020年，滁州、淮安、鎮江、常州等市黨政代表團分別到訪南京考察對接，推動區域協作持續深化。二是部門聯動有效。市發改委與都市圈城市有關部門聯動開展調研，多次上門溝通，廣泛征求意見，牽頭編制《南京都市圈發展規劃》并取得階段性成果。市規劃資源局牽頭組織召開“南京都市圈城市發展聯盟城鄉規劃專業協調委員會”第七次會議，共同簽署《南京都市圈規劃合作框架協議》。市科技局邀請都市圈各城市科技部門參加2020年南京創新名城建設大會；市教育局牽頭召開都市圈教育一體化工作會議；市生態環境局推動召開2019年度都市圈環保工作聯席會議；市工信局、商務局、文旅局、市監局、民政局、交運局、水務局、衛健委也分別在簽訂框架協議的基礎上，加強與都市圈城市有關部門的對接，聯動推進重點目標任務的完成。三是人大互動有為。2019年南京市人大常委會牽頭建立“南京都市圈城市人大常委會協作機制”，并作為主辦方召開第一次常委會主任協商聯席會議，會上審議通過了《南京都市圈城市人大常委會關于共建長三角一體化高質量發展合作示范區的共同宣言》。隨后，都市圈城市人大常委會之間展開了密集互動，組織代表開展跨省聯合視察，召開秘書長工作協調會，就人大“決定”落實情況聽取審議政府專項工作報告，并及時溝通協商。南京都市圈城市人大常委會第二次協商聯席會議將于近期在滁州市召開，會議期間各城市人大常委會將交流“決定”作出一年來取得的成效，協商、通過關于落實“決定”的年度行動計劃。
（二）重要機制健全完善，協同發展日益緊密。都市圈各城市緊緊圍繞“一體化”、“高質量”目標，拓寬視野、創新思路、優化路徑、積極探索，推動建立經濟社會協同發展的核心機制，努力構建協同并進的城市發展共同體。一是在規劃制定上共繪“一幅圖”。作為中心城市，南京牽頭貫徹《長三角區域一體化發展綱要》，深度融合《江蘇實施方案》和《南京實施方案》，深層對接《安徽行動計劃》，組織編制《南京都市圈發展規劃》，明確都市圈發展的總體要求、主要任務和實施步驟。該規劃報國家發改委批復后，將成為都市圈各城市協同發展的總綱。深入實施《南京都市圈綜合交通協調規劃》《南京都市圈區域空間布局協同規劃》，推動規劃藍圖得到剛性執行、變為發展現實。二是在創新驅動上下好“一盤棋”。促成長三角科創圈共建創新平臺，推動南京都市圈融入“區域協同創新共同體”，探索建設長三角科技資源共享服務平臺，參與建設“長三角科技創新戰略智庫聯盟”，加快實現都市圈各城市資源共享、優勢互補、互利共贏。放大南京建設具有全球影響力創新名城的外溢效應，引導科創資源向都市圈輻射，推動南京大學、東南大學、河海大學等高校院所與都市圈各城市開展合作，共建新型研發機構和創新創業園區。著力貫通創新鏈和人才鏈，支持各類科技公共服務平臺為都市圈企業開展人才培訓和中介服務，幫助都市圈城市做好國家高企和省科技產業園的申報工作，促進重大科技成果落地轉化。三是在社會治理上織就“一張網”。協同創新基層治理體系，持續深化警務合作，切實加強信息共享，充分發揮邊界聯防聯調的積極作用，推動網格化服務管理全域覆蓋、全面提升。協同推進環境治理保護，健全長江和運河流域環境污染以及空氣污染等聯防聯治機制；在國家公祭日等重要活動期間，各城市同步采取揚塵管控、企業限產等措施，合力確保空氣質量優良。協同做好疫情聯防聯控，建立信息通報和宣傳通氣機制，構建跨區域疫情防控網，聯合保障物資供給運輸和人員復工通勤。我市法檢系統務實推進都市圈區域司法合作，加強與都市圈城市司法機關在民事執行、公益訴訟、未成年人檢察工作等方面的協作，取得積極成效和明顯進展。
（三）重大項目加快推進，都市圈層日益拓展。都市圈各城市把握自身定位，聚焦特色產業和基礎設施項目，充分發揮區位和資源優勢，突出錯位發展，強化功能配套，推動形成“核心圈層+緊密圈層+輻射圈層”的新型都市圈結構。一是錯位互補的產業布局不斷優化。堅持以中心城市產業高端化為引領，通過建設特別合作區和跨界示范區，積極發展飛地經濟，推動產業梯度分布、合理布局。寧淮兩市啟動規劃總面積55平方公里、產業核心區4平方公里的“寧淮特別合作區”建設，按照“管委會+平臺公司”管理架構，注冊成立“江蘇省寧淮特別合作區投資發展有限公司”，目前正向省委省政府申報“省級創新試點園區”。頂山—汊河、浦口—南譙跨界一體化發展示范區自啟動以來，已有112家南京車輛配套企業順利落戶汊河，南京工業大學工程訓練中心等項目成功“牽手”南譙。落戶江寧—博望跨界一體化發展示范區的萬洋智能制造科創產業園項目，總投資達50億元，是博望建區以來引進的最大工業項目。二是廣泛互聯的交通格局逐步清晰。祿口機場T1航站樓改擴建工程加快實施，設立異地城市候機樓35個。寧淮鐵路、巢馬城際鐵路、合新高鐵、宣績高鐵等開工建設，南京經滁州至蚌埠鐵路、南京至馬鞍山鐵路、南京至滁州鐵路、南京經儀征至揚州鐵路等成功納入《長江三角洲地區交通運輸更高質量一體化發展規劃》，“一環十射三縱三橫”的鐵路客運專線系統和“一環八射一縱兩橫”普速鐵路系統基本成型。規劃以南京為核心的“八條射線”快速軌道體系中，第一條跨市域城際線寧句城際全線車站已全面動工，第一條跨省域城際線寧滁城際（滁州段）一期正加快建設，寧揚、寧馬城際項目也在有序開展前期工作。蘇皖省界合設收費站已經完成，寧合高速改擴建工程滁州段竣工，五峰山過江通道公路北接線、寧合、寧馬高速公路改擴建工程加快建設，寧鎮揚滁30分鐘快速通勤圈、1小時休閑旅游生活圈、1小時生產要素物流圈逐漸成形。三是全域共融的開放大局釋放動能。我市開展了“2019南京購·都市圈”消費促進活動，舉行“南京消費聯盟暨10億暖冬消費補貼啟動儀式”，打造都市圈可信、專業、優惠的一站式購物平臺。建立都市圈物流標準化聯盟，新增農產品標準化托盤200萬塊、帶托運輸的企業達100多家。發揮南京口岸的功能優勢，提供區域一體化通關服務，今年一季度完成進出口貨運量750萬噸、增長46%，出入境船舶2450艘次、增長78.9%，進出口集裝箱35.9萬標箱、增長5.8%，克服疫情影響實現逆勢上揚。
（四）重點領域先行突破，公共服務日益便捷。都市圈各城市依托中心城市的優質公共服務資源，在教育醫療、健康養老、民生社保、行政審批、文化旅游等領域加快協同，著力以更加便捷的公共服務增進群眾的實際獲得感和區域認同感。一是民生服務更加普惠。教育方面，南京市與馬鞍山、滁州市分別簽訂教育一體化合作協議，南京航空航天大學溧陽校區、河海大學金壇校區啟用，南京信息工程大學落戶安徽天長。醫療衛生方面，基本建成都市圈智慧醫療平臺和遠程醫療服務系統，實現都市圈城市醫院統一掛號服務；依托鼓樓醫院、省人民醫院、市第一醫院，建成南京市遠程會診中心、遠程影像中心、遠程心電中心、遠程臨檢中心和都市圈城市15個遠程會診分中心；多家三甲醫院通過建立緊密型醫聯體、專科聯盟等形式，推動優質醫療服務向都市圈城市延伸。養老方面，南京市放開養老戶籍限制，南京市社會力量運營的養老機構收住都市圈老年人，可享受同等運營補貼。二是政務服務更有效率。都市圈及長三角營業執照通辦扎實推進，江蘇省政府服務網“南京專窗”已經全部實現跨省通辦。出臺并落實《長三角地區深化推進國家社會信用體系建設區域合作示范區建設行動方案》，從環保領域突破，推進區域環保信用評價和聯合懲戒。積極推行“不見面審批”模式，在疫情防控關鍵時期，實現“不見面”辦理應急物資運輸車輛綠色通道通行證3344張，免檢放行車輛約1000臺次。三是文旅服務更顯特色。成立都市圈博物館聯盟、寧鎮揚公共圖書館區域合作聯盟，積極推動都市圈城市文化交流，近期成功舉辦《又綠江南——南京都市圈八城文物聯展》。加快發展全域旅游，充分發揮南京的區域交通樞紐作用，開通南京至都市圈各城市的一日游線路，推出多條以新景點、新資源為核心的“南京+都市圈城市”旅游線路；都市圈城市間互為目的地和客源地，多項產品入選長三角“七名”國際精品線路暨主題專項旅游產品，南京都市圈旅游市場更加開拓、品牌更加成熟。
二、南京都市圈建設發展中亟待破解的瓶頸問題
南京都市圈連南接北、承東啟西，地理位置特殊、城市類型豐富、產業實力雄厚、金融體系完整、科教優勢明顯、文化底蘊深厚，是國家重要的基礎產業、制造業、旅游業、金融業、科教和文化中心。自2000年7月“南京都市圈”概念首次在江蘇城市工作會議上提出以來，南京都市圈在長三角區域合作和一體化發展的大背景下迅速成長、逐步壯大。根據恒大研究院發布的《中國城市發展潛力排名：2019》，南京都市圈緊隨上海、北京、深莞惠、廣佛肇四大都市圈，在“十大最具發展潛力都市圈”中排名第五。但是對標中央實施區域協調發展戰略的新要求，對照《長三角區域一體化發展規劃綱要》的新部署，南京都市圈依然面臨發展瓶頸，不少問題亟待解決。
（一）長三角區域競爭愈發激烈，異軍突起的難度明顯提高。長三角是全國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，集中了2019年GDP前10強城市中的3個、前30強城市中的10個。按照《長三角區域一體化發展規劃綱要》，長三角區域圍繞上海規劃有南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波共5個都市圈，發展競爭的激烈程度冠于全國。從發展空間來看：南京都市圈版圖呈現“收腰狀棗核型”，南北狹長、東西收窄，更像是南京城市版圖的等比放大；形成如此局面的主要原因在于，都市圈東西方向分別受到蘇錫常、合肥兩大都市圈的擠壓。近年來，南京都市圈盡管也在謀求東進西擴，但是東向直到去年才將常州的溧陽市和金壇區收入“圈內”，可謂東進艱難；西向滁州、蕪湖、馬鞍山3市與合肥都市圈重疊，鄰近的巢湖已于2011年被撤市，蚌埠于2019年“入圈”合肥，西擴頻頻受阻。從發展能級來看：南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波5個都市圈2019年的GDP分別為3.96萬億元、3.2萬億元、2.34萬億元、3.84萬億元、1.85萬億元，南京都市圈排名第一；但也要看到，南京都市圈包括城市數量最多、覆蓋面積最大，如果看單位面積，南京都市圈單位GDP為0.61億元/平方公里，遠遠低于蘇錫常都市圈的2.19億元/平方公里。從發展潛力來看：蘇錫常都市圈近鄰上海，具有天然的區位優勢。杭州都市圈圍繞杭州打造“全國數字經濟第一城”，已經站在新一輪發展的風口。合肥都市圈雖然偏處長三角西部“邊緣”，但也坐擁本區域僅有的兩個“國家科學中心”之一，科技創新能力出眾，僅今年一季度合肥就簽約4個百億以上重大項目。寧波都市圈內，寧波舟山港連續11年貨物吞吐量位居世界首位；集自貿試驗區和國家級新區于一身的舟山，今年一季度創造了10.3%的GDP增速。面對如此激烈的競爭態勢，南京都市圈處于“不進則退、慢進也是退”的境地，必須充分發揮比較優勢、加快提升競爭能力，既要善于錯位發展、形成特色，更要敢于迎難而上、比學趕超，通過更高質量的發展實現異軍突起、跨越發展的戰略目標。
（二）中心城市首位度有所提升，但集聚輻射能力還不夠強。成熟都市圈的形成，需要有足夠強大的中心城市作為經濟引擎，帶動周邊城市的發展互動和人口流動。近年來，南京聚焦抓創新促轉型，堅持優結構穩增長，使經濟競爭力和城市首位度加快提升，但是對標發達國家的成熟都市圈和長三角區域其他都市圈，南京作為都市圈中心城市的功能作用依然發揮不夠。問題集中體現在以下三個方面：一是經濟體量占比偏低。以國外成熟發展的倫敦都市圈、紐約都市圈、東京都市圈為例，其中心城市2018年GDP占比分別為41.6%、51.7%、58.7%，成為都市圈的核心發展引擎；環視長三角5個都市圈，中心城市2019年GDP占比排序為寧波64.3%、蘇州50%、杭州46.8%、合肥40.2%、南京35.3%。可以看到，排名前四的中心城市GDP均與國外成熟發展的都市圈相當，但南京排名墊底、且差距較大。這其中，既有南京城市面積占比最小的因素，也暴露出南京經濟體量還不夠大的弱勢。尤為值得注意的是，都市圈中心城市中排名第四的合肥與南京的GDP之比，近年來已經從50%迅速縮減到接近70%，“標兵迅跑，追兵迫近”。二是輻射覆蓋范圍偏大。南京都市圈在長三角5個都市圈中覆蓋面積最大，達6.46萬平方公里，而覆蓋面積最小的蘇錫常都市圈僅為1.75萬平方公里。基于南北狹長的地域特點，中心城市南京需要輻射的最遠距離為180公里，與最近城市中心的距離也在70公里左右。如此的范圍和距離，極大削弱了中心城市向周邊城市的輻射。受此影響，宣城也產生了向東發展、靠攏杭州的意向。三是集聚能力提升偏慢。長三角區域以上海為核心，各類資源東向趨勢明顯。相關研究機構的報告也都表明，無論是創新活力還是人才吸引，上海都處于龍頭地位；抓住數字經濟發展機遇的杭州，也在多個維度上領先南京。比如華略智庫的《長三角地區26個城市創新活力排行榜》中，杭州就以55分的創新指數領先南京2分（滿分為100分）；恒大研究院的《中國城市人才吸引力排名：2020》中，杭州也以69.5分的人才吸引力指數領先于南京的53.2分（滿分為100分）。同時應當看到，即使對長三角西部城市而言，南京也非向東的唯一和必然選擇，2018年成立的“G60科創走廊”就是最直接的例證。四是交通樞紐功能偏弱。航空方面，對比浦東國際機場、虹橋國際機場以及杭州蕭山國際機場，南京祿口機場國際直飛航線偏少，與國內省會城市、重要城市、重點旅游城市的航線航班也偏少，出境旅客吞吐量占比低于全國平均水平。鐵路方面，受運價補貼和通關條件等因素制約，中歐班列發展優勢不夠明顯；隨著杭州、合肥鐵路樞紐地位的迅速提升，南京路網樞紐功能呈現弱化趨勢；目前，鐵路過江通道承載能力不足明顯，往蘇中地區及合肥、武漢方向運力亟待提升，與粵港澳大灣區、環渤海地區也缺乏高鐵直聯。公路方面，高速路網輻射不夠，往上海、杭州、馬鞍山、合肥方向高速公路通道運量飽和，與浙江北部和安徽南部的聯系有待加強，部分干線公路省際通道尚未打通。
（三）都市圈發展機制尚未成型，協同并進的格局仍需完善。作為首個跨省規劃的都市圈，南京都市圈“行政區經濟”的現象更為顯著，要素流通不暢、市場割裂、重復建設的問題更為突出。雖然近年來都市圈各市在協同發展上積極努力，逐步構建起常態化的溝通協商和交流協作機制，但囿于體制障礙，依然沒能真正形成全面協同、融合并進的發展格局。究其原因：一是決策執行缺乏約束。長三角5個都市圈中，蘇錫常和寧波都市圈的組織協調架構相對松散；杭州都市圈以設在杭州市發改委的都市圈合作發展協調會辦公室作為工作協調機構；合肥都市圈成立了省級層面的都市圈建設領導小組，并將辦公室設在省發改委。相比之下，合肥都市圈的組織協調力度最大，這也符合安徽“舉全省之力建設合肥”的發展戰略。但作為工作協調難度最大的南京都市圈，卻迄今尚未設立專門的協調機構，這也導致黨政領導聯席會議和市長聯席會議的決策往往在落實層面“懸而不決”，各城市只能按照相關行動計劃“做好自己的事”，甚至從自身利益出發“只做想做的事”。二是行政管理存在壁壘。相較于破除更為復雜繁瑣的跨省橫向體制壁壘，南京都市圈以寧鎮揚同城化為突破口，在打通省內縱向體制壁壘上進行積極探索，雖然成效明顯，但問題依然突出。比如，在宏觀調控上，市場邊界還是由行政邊界決定，“抱團”優勢未能充分顯現；此前三市共用“025”市話區號的倡議始終沒能實現，如今隨著移動互聯的發展，區號已被逐漸淡忘，“區號共用”似乎也失去了原先的意義。再比如，寧鎮揚三市都在集中發展先進制造業，產業結構相似度較高，帶來重復建設、資源浪費等負面效應，但誰也不甘退讓。三是利益共享尚無路徑。避免都市圈內部競爭最有效的辦法，就是構建利益共同體。淮安正是通過共建寧淮特別合作區，獲得了承接中心城市產業轉移帶來的現實利益，對都市圈的認同感和向心力才逐漸增強。而南京都市圈內各城市之所以尚未形成強烈的“利益共同體”意識，主要還是由于缺乏相關的制度保證，部分周邊城市對能否分享未來發展利益心存疑慮，對放開當前既得利益心有不甘，甚至擔心被中心城市虹吸核心資源卻又得不到反哺和回報、“賠了夫人又折兵”，因此還處于“自力更生”、各自為戰的狀態。
三、落實“決定”需要盡快補齊的短板
“決定”通過以來，市政府及有關部門思想上重視、行動上自覺，圍繞“決定”的總體要求，結合《南京都市圈一體化高質量發展行動計劃》的任務安排，在各個領域、各個條線、各個板塊加快推進都市圈建設，取得了積極進展和明顯成效。但從國家級現代化都市圈建設樣板的維度來考量，有些環節還要持續發力，有的短板還要加快補齊，有的工作還要樹立更寬的視野和更高的追求。具體問題主要表現在以下方面：
一是新一輪規劃編制沒有完成。南京都市圈現有的總體規劃，是2002年由江蘇省建設廳牽頭主持編制的《南京都市圈規劃（2002-2020）》，這是全國第一、也是當時唯一的跨省都市圈規劃。由于發展水平和實際情況的限制，《南京都市圈規劃（2002-2020）》的規劃范圍僅覆蓋南京、鎮江、揚州、滁州、蕪湖全部以及淮安和巢湖的部分，規劃中的產業、生態、交通等內容已經遠遠落后于新時代的步伐，盡快編制出臺符合發展實際、具有指導意義的都市圈發展規劃已經迫在眉睫。國家發改委近期印發的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》，也明確提出“支持南京等都市圈編制實施發展規劃”。自2019年3月起，市發改委就牽頭啟動規劃期至2025年的《南京都市圈發展規劃》工作，并已經取得階段性成果；但是因為有些問題需要跨省協調，導致該規劃遲遲不能正式上報國家發改委批復，至今還在省級層面“打轉”，有可能導致都市圈發展進入“無規可依”的尷尬境地。
二是政策的整體協同缺乏統籌。作為帶動區域經濟高質量發展的引擎，都市圈必須起到吸引資金、吸引人才和吸引產業集聚的關鍵作用，因此政策的協同尤為重要。近年來，南京都市圈各城市貫徹黨政聯席會議的戰略部署，加強調研和溝通，努力避免“一人一把號、各吹各的調”的情形。但是對照都市圈一體化發展的目標要求，政策協同上依然缺少更高層面的統籌，有的領域甚至還存在非合作性的競爭。比如：重點產業政策方面，都市圈各城市普遍存在“以我為主”的思想，基本上都定位于技術密集型產業，對發展配套產業的積極性不高，產業協作尚未上升到更高層次。再比如：近年來，南京通過落實《支持創新產品推廣示范實施辦法》和建立《創新產品推廣示范推薦目錄》，有效加大對科創企業的扶持力度，但因為都市圈“首購首用”政策的缺失，目前這些創新產品還不能走進都市圈其他城市。
三是區域標準化合作有待提高。以國家標準為基點，推動和深化都市圈的區域標準化合作，是一體化發展的必然選擇，對于都市圈內的相關行業降低成本、提高效率、增強競爭力具有重要的現實意義。比如，近年來通過國家標準委、商務部的物流標準化建設試點，南京都市圈的物流供應鏈效率提升了40%，物流企業的裝卸效率提升了2.7倍，人工成本降低了20%，商品破損率降低了55%。目前，南京都市圈區域標準化合作步伐正在不斷加快，也取得積極成效，但由于基礎條件和發展水平參差不齊，部分領域的標準化合作水平依然偏低、推進難度也比較大。比如，備受關注的農產品和消費品安全領域，從南京市內試點企業來看，追溯體系建設現狀各不相同，省外城市的信息錄入、追溯系統等標準與南京也存在較大差異，標準化合作需要克服較大困難，相關追溯查詢平臺的建立也是步履維艱。此外，在新一代信息技術標準化建設上，都市圈內部推動的力度還不夠大，面向未來、服務產業、重點突出、統籌兼顧的標準體系也還沒有形成，支撐信息產業創新發展的能力還不夠強。
四是寧鎮揚同城先行推進不快。2014年8月印發的《寧鎮揚同城化發展規劃》是江蘇省首個區域同城化發展規劃，其中明確提出“要構建基礎設施互聯互通、產業發展合作共贏、公共服務共建共享、跨界區域協同建設的同城化格局，到2020年要基本建成具有較強活力和競爭力的國際性大都市區”。規劃實施以來，寧鎮揚三市合作共識不斷深化，科教資源深度對接，產業發展相互協作，交通聯系愈加緊密，逐步成為南京都市圈同城化發展的先行區。但也要看到，寧鎮揚在基礎設施、創新創業、產業協同、公共服務等領域的同城化共建，推進還不夠快、探索還不夠深，能夠推廣借鑒的跨界發展成功經驗還不夠多；特別是，沒有形成突破體制障礙的跨界協調發展利益補償機制，以及突破地域界限的優質公共服務資源共享模式等，在都市圈發展中的引領示范作用發揮得不夠突出。
五是發展不平衡問題依然突出。南京都市圈地跨蘇皖兩省，城鄉二元結構明顯，發展呈現“中部東部強、南北兩頭弱”的不平衡格局。從經濟角度看，2019年寧鎮揚GDP總量達到2.39萬億，占都市圈的60%以上；南京不但是都市圈中GDP總量最高的城市，人均GDP也是最高，達到16.5萬，是人均GDP最低的宣城5.89萬的2.8倍。以人均GDP為劃分標準，10萬以上的包括南京、鎮江、揚州，8—10萬的包括蕪湖、馬鞍山，8萬元以下的包括淮安、滁州、宣城。此外，都市圈各城市城鎮化水平也存在較大差距，中心城市南京城鎮化率超過80%，而滁州和宣城還不到60%。從民生角度看，全體居民人均可支配收入，依然是南京最高達5.76萬元，最低的是滁州僅為2.4萬元。同時，中心城市南京也集聚了都市圈最優質的教育、醫療等公共服務資源，僅高等院校就占都市圈全部城市的1/2以上。如此的發展不平衡，既表明相對落后城市還有巨大的發展空間，也表明我市在牽引帶動后發城市共同進步方面依然任重道遠。
六是都市圈協同立法尚未破題。地方立法是都市圈人大及其常委會的重要職權和核心工作，對于促進經濟社會發展、保障民生福祉具有基礎性作用。2019年都市圈城市首次人大常委會主任協商聯席會議召開以來，南京市人大常委會全面貫徹《南京都市圈城市人大常委會關于共建長三角一體化高質量發展合作示范區的共同宣言》精神，認真落實協商聯席會議通過的“近期協作要點”所明確的相關任務，圍繞生態環境聯防聯治、基礎設施互聯互通等重點工作，組織都市圈城市的全國及省、市人大代表聯合開展跨區域視察調研活動，特別是注重在立法領域強化都市圈意識，努力把協作落實到具體的立法項目中。比如，2019年底通過的《南京市養老服務條例》，在總則中就明確“按照資源互補、信息互通、市場共享、協調發展的原則，開展長三角和南京都市圈區域養老協同合作，實現區域養老服務一體化高質量發展”。但是，隨著都市圈發展進程的加快，特別是特別合作區和跨界發展示范區的設立，相關地區在社會治理和經濟管理等方面，亟待各市人大常委會以跨市、跨省聯合立法的形式，及時賦權、充分賦能。對此，包括南京在內的各市人大常委會目前還處于調研論證階段，尚未形成較為成熟、可以探索的方案。
四、關于進一步落實“決定”、加快都市圈建設發展的相關建議
南京都市圈地處東部沿海經濟帶與長江黃金水道的交匯處，既面臨長三角區域一體化發展和“一帶一路”建設、長江經濟帶發展等國家戰略相互疊加的歷史機遇，同時也面對百年未有“大變局”和百年不遇“大疫情”碰撞疊加的沖擊影響。在當前和今后一個時期，都市圈各城市必須堅持新發展理念，更加敏銳地搶抓新的機遇，更加積極地應對新的挑戰，聚焦“一體化”和“高質量”兩個關鍵，加快打造國際知名的產業創新高地、長江經濟帶重要的資源配置中心、開放包容的省際都市圈典范，和綠色智慧均衡和諧的高品質生活圈，培育建設具有全球影響力的現代化都市圈。作為中心城市，建議南京充分發揮省會城市、特大城市的引領帶動作用，以牽頭修編“一系列規劃”為引領，以提升“兩個同城化片區”為示范，以健全“三項針對性機制”為抓手，以建設“四類創新型平臺”為重點，以聚力打造“五個都市圈”為目標，推動南京都市圈發展成為國家級現代化都市圈建設樣板。
（一）立足更高起點，加快編制一系列重點發展規劃。堅持規劃先行，以《長江經濟帶發展規劃綱要》《長三角區域一體化發展規劃綱要》《長三角城市群發展規劃》為依據，認真總結都市圈的發展成效和有益經驗，尊重各城市的現實情況和未來需求，在充分溝通和征求意見的基礎上，積極爭取省級層面的支持，盡快完成《南京都市圈發展規劃》報審稿，及早提交國家發改委審批通過，為新一輪發展提供有力支撐。要注重規劃的銜接和呼應，推動都市圈發展規劃與“十四五”總體規劃緊密結合，在都市圈發展規劃中體現“十四五”總體規劃的原則和目標；在“十四五”總體規劃中明確都市圈發展的重點領域和主要任務，真正把都市圈發展規劃作為落實“十四五”總體規劃的重要抓手，確保“十四五”總體規劃成為實施都市圈發展規劃的重要指引。要建立健全跨區域的統籌協調機制，加快編制相關專項規劃。產業規劃要體現協作的理念，明確中心城市的高端發展方向和周邊城市的配套發展定位；交通規劃要積極借鑒國際成熟都市圈的模式，通過網絡化、快速度、大體量的軌道交通線，形成“八爪魚”型的城市建設新格局；國土規劃要有效整合、適度超前，提高都市圈的土地開發強度，提升都市圈的人口承載能力。
（二）展現更高水平，加快打造兩個同城化示范片區。要緊扣“同城先行”的發展方向，重點發力東西兩翼，以實施新基建、新消費、新產業、新都市“四新”行動為抓手，推動基礎設施、科技創新、產業體系、公共服務、生態環境等領域的同質化和同等化，以更高水平建設寧鎮揚和寧馬滁兩個同城先行片區，為都市圈更深層次的一體化發展作出示范。首先，以紫東地區為中樞，深入推進寧鎮揚同城化。圍繞紫東地區“創新之城、產業之城”的定位，充分整合片區內科創資源，打造具有輻射帶動力、核心競爭力的紫東科創大走廊，導入人工智能等新一代信息技術產業，培育寧鎮揚板塊的經濟增長極和發展動力源；圍繞紫東地區“文旅之城、生態之城”定位，加快基礎設施建設，提升空間環境品質，建設“山水紫東宜居境”的核心區域，帶動仙林—寶華、湯山—句容、龍潭—下蜀、龍袍—儀征、湖熟—郭莊等跨界地區的新市鎮建設，形成區域交融、無縫對接的城市新格局。其次，以江北新區為龍頭，全面提速寧馬滁同城化。圍繞江北新區“長三角現代產業集聚區、自主創新先導區、新型城鎮化示范區”的定位，加快推動產業創新和城市建設，著力建設“芯片之城”“基因之城”和“新金融中心”，形成寧馬滁板塊經濟發展的火車頭；圍繞江北新區“長江經濟帶對外開放合作重要平臺”的定位，發揮國家級新區和自由貿易試驗區“兩區疊加”的獨特優勢，通過特別合作和跨界共建等形式，向都市圈鄰近城市和毗鄰地區充分釋放政策紅利，真正把國家級的優惠政策用足用好用到位，使江北新區成為長三角輻射帶動中西部發展的重要節點。
（三）樹立更高標準，加快完善三項針對性協同機制。要結合都市圈發展現狀，探索組建權威的跨界協調管理機構，有效加強區域的工作聯動和政策協同，構建以中心城市為核心、周邊城市協同發展的都市圈產業體系和治理格局，全面提升都市圈的整體發展競爭力。一是健全完善產業發展協同機制。著眼推動產業錯位布局，加快建立重大產業項目布局協調機制，明確各城市特色主導產業的發展方向，引導中小城市融入中心城市的產業布局。深化產業協作分工，探索都市圈聯合招商、共同開發、利益共享的產業協作機制，建立產業轉出地和承接地間的統計指標分算和財政收入分成機制。推動成立汽車、新能源、生物醫藥、智能裝備、信息技術等重點產業發展聯盟，設立產業發展基金，發揮都市圈集團優勢，吸引行業龍頭企業布局全產業鏈。二是健全完善社會治理協同機制。積極運用網格化社會管理模式，加強信息通聯共享，推動跨界地區城市管理聯動、社會治安聯勤、邊界卡口聯檢和矛盾糾紛聯調，逐步實現社會治理一網覆蓋。建立跨區域重大災害事故和傳染疫情聯防聯控機制，組建都市圈應急協調平臺，加強常態化疫情防控合作，完善應對突發事件專項預案，定期開展聯合處置演練，推動防控工作和應急處置同步協調。建立都市圈安全生產責任體系，加強跨界地區和園區的安全生產工作，有效防范和堅決遏制重特大安全生產事故及次生環境事故。三是健全完善城市立法協同機制。從南京都市圈地跨兩省的特點考慮，推動城市立法協同可以分兩步走：近期采取“按需式”的立法協同模式，即聚焦都市圈某幾個城市需要攜手解決的問題，組織相關城市立法機構開展聯合調研和立法協商，形成共識后，再進一步推動各自同步出臺相關法規。隨著都市圈發展進程的深化，遠期可以探索采取“框架式”的立法協同模式，即通過人大授權的形式，設立專門的都市圈立法機構，針對都市圈發展的共性問題一體立法。目前，都市圈協同立法的重點，應集中于生態保護、社會治理、市場環境和產業發展。
（四）追求更高效益，加快發揮四類創新型平臺作用。要整合都市圈資源，立足各城市特點，組建有利于協同發展的各類平臺載體，促進資源合理配置和利用，切實提高都市圈發展的綜合質效和實際產出。一是充分發揮系列服務平臺的作用。深化參與“長三角科創圈”建設，用好技術轉移轉化服務平臺，共建都市圈技術產權交易市場，打通科技成果在各城市轉化的“最后一公里”；用好科技資源共享服務平臺，加強都市圈的要素流動、區域融通，最大限度面向各城市開放共享創新資源，提高綜合利用效率；用好科技金融服務平臺，補齊資本市場服務科技創新的短板；用好科技創新戰略智庫平臺，為都市圈區域創新協同提供更加有力的智力支撐。二是有效發揮特別合作平臺的作用。抓住我市向省里申報“南北共建園區創新試點”的契機，結合江北新區產業發展、科技創新、體制機制等優勢和淮安盱眙空間資源、生態環境、生產要素等優勢，加快寧淮特別合作區發展模式的探索，在運作機制和管理體制等方面形成可復制、可推廣的特別合作經驗，打造都市圈中心城市帶動周邊城市協同發展的典范。三是注重發揮跨界共建平臺的作用。借鑒長三角生態綠色一體化發展示范區制度創新經驗，深化跨界一體化示范區建設，形成各具特色的發展格局。在頂山—汊河示范區，重點提升頂山的城市綜合服務功能和汊河的居住配套功能，打造江北宜居新組團；在浦口—南譙示范區，重點加強跨省域生態廊道的聯結貫通，打造滁河生態經濟帶；在江寧—博望示范區，重點完善跨區域治理體系，打造長三角省際毗鄰地區社會治理體制創新示范區。四是積極發揮融合發展平臺的作用。著眼聯結城鄉的科技創新、商貿流通和生活服務，建設農業科技合作、涉農人才培養、農村電子商務、基層公共服務等平臺，促進城鄉要素自由流動和平等交換，構筑時空融合的城鄉體系，形成保障農民與市民同等發展機會和均等享受基本公共服務權利的制度體系，率先實現城鄉融合發展。
（五）突出更高質量，加快拉開五大都市圈建設格局。堅定不移落實新發展理念，堅持不懈推動高質量發展，全面落實“六穩”“六保”任務，深化創新共建、協調共進、綠色共保、開放共贏、民生共享，構建形成國內國際雙循環相互促進的新發展格局，全面提升都市圈的現代化水平。一是著力建設創新都市圈。深入實施創新驅動發展戰略，以建設具有全球影響力的創新名城為牽引，積極建設瞄準國際科技前沿、面向國家重大戰略需求、服務區域經濟社會發展的科學研究基地和科技成果孵化轉化基地，努力推動沿G42滬寧線產業創新帶建設取得突破。充分發揮南京科學技術研究和各城市產業化優勢，圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈布局產業鏈，加快打造世界級產業集群、地標特色產業集群和標志性產業鏈，切實提升高新技術產業產值占規上工業產值比重。二是著力建設暢達都市圈。以南京為核心，構筑直通京津冀、粵港澳和成渝的“九向放射狀綜合運輸通道格局”，形成涵蓋揚泰機場、淮漣機場、蕪宣機場、滁州機場的機場集群體系，升級江河海聯動航運中心，組建“米”字型高鐵網絡，打造要素集聚程度高、區域服務能力強的國際綜合交通樞紐。增強中心城市的輻射帶動作用，加快推進北沿江高速鐵路、南沿江城際鐵路、寧淮城際鐵路等建設，讓“軌道上的都市圈”跑出“新速度”。推動寧合、寧馬、高宣等高速公路建設，加快打通“斷頭路”、擴容“瓶頸路”，通過“外環內聯”確保實現都市圈“1小時通勤”。三是著力建設綠色都市圈。深入踐行“兩山”理論，重點建設綠色長江廊道、江淮生態走廊等水生態廊道，加快構建以寧鎮山脈、蕪馬山脈為主和以老山、瑯琊山為主的江南、江北生態屏障，形成由生態廊道、綠地系統和綠道組成的綠色生態網絡，讓綠色成為都市圈發展最動人的色彩。強化生態環境共保聯治，完善跨區域生態環境監管機制，建設信息傳輸和數據共享平臺，探索聯合檢查和執法模式，協同防范和應對區域環境風險，共同推進水、大氣、固廢的治理。四是著力建設開放都市圈。加快都市圈各城市有關標準和政策的融合，實行統一的市場準入制度、統一的要素資源市場、統一的政務服務網絡、統一的社會信用體系，深入實施“一網通辦”和“最多跑一次”改革，打造穩定、公平、透明、便捷和可預期的都市圈整體營商環境。圍繞自貿區南京片區建設，支持自貿區蕪湖片區創建，更大范圍提高資源配置能力和效率，全面提升各城市經濟技術開發區和高新技術產業開發區的開放合作水平。五是著力建設幸福都市圈。統籌推進醫療衛生資源優化布局，擴大優質資源覆蓋范圍，統籌規劃建設信息共享、網絡連通公共衛生應急管理體系。加強健康服務產品共享，合力打造養老、康養小鎮，培育健康養老服務業集聚區和創新企業，建設全國知名的健康服務和養老養生基地。協同擴大優質教育資源供給，促進資源優勢互補和有序流動，推動各級各類教育高質量發展，率先實現區域教育現代化。加快信息化建設，推進社會保險關系等在都市圈內無障礙轉移流動，實現都市圈民生服務標準化和一體化。
