由于運營時間、市場化程度以及創新意識的不同，我國的城投公司發展運作良莠不齊，一部分公司已建立多元化融資體制，步入良性循環道路，而一部分城投公司則舉債建設，入不敷出，瀕臨破產的邊緣。尤其是城市投資體制改革剛剛起步的城市中，城投公司的發展也面臨著諸多誤區和困難。對新建的城投公司而言，也面臨老城投公司曾經面臨的問題，如何借鑒外地成功經驗，理順與政府的關系，解決資金矛盾，加快投融資體制改革，盡快縮短"陣痛期"，樹立科學的發展觀,為城市基礎設施建設和發展作貢獻， 是城投公司可持續發展的當務之急。一、城投公司發展中存在的主要問題
(一)城投公司未按現代企業制度規范運行，管理模式滯后。在城投公司成立之初，有些城市政府還無法擺脫計劃經濟的管理模式，表現為：項目建設政府直接參與經濟活動，重建設、輕經營，重形象、輕管理，在財政體制上統收統支，資金高度集中。支出大包大攬，不論大小項目，都必須按計劃本子執行，即使實際情況發生變化，經費追加或調整都必須經過計劃的調整，周期較長。一方面城市建設項目過分依賴財政的投資，另一方面財政投下去的資金又沒人監管，用款單位資金投資效益較差，沒有形成可以進行資本流動的循環投資的體制，阻礙了市場體系的培育和發展。
(二)城投公司與相關主管部門職能交叉，阻滯了城投公司建立多元化運作的進程。由于計劃經濟模式直接參與城市經營活動，為調動所謂的各方積極性，多方籌措資金，往往政府仍按把城建基礎設施工程交給多個部門負責，這在短時間內保證了工程資金和進度，但從長遠看，它所帶來的資金分散、人力分散、管理分散卻不利于城投公司開展資本化運作、吸納民間資金、盤活城建存量、內外舉債等多元化融資的嘗試。有些城投公司作為資金和資產運營的主體，與財政、城建、水務、市政、房產等有關行政主管部門發生了矛盾。城建基礎設施建設部門分散，資金、人力的分散，管理職能的交叉，使城投公司必須經歷一個從小到大的緩慢的原始積累過程，而不能站在巨人的肩膀上，以龐大的資產，高起點地探索多元化融資體制，阻滯了城投公司建立多元化運作體制的進程。
(三)城投公司對原有國有資產的產權流動、資產變現運作乏力，缺乏經驗。 經過長期投入，歷史形成的城建存量資產(包括自然資本、人力資本和相關的延伸資本),在城市資產中占有相當大的比重。由于過去政府或主管部門既是投資者，又是經營者，實際上這部分國有資產沒有明確的業主，往往造成建設時熱火朝天，建成后管理薄弱、無人管理，需要大量的城建維護補貼。城投公司對這一部分已形成的國有資產行使出資人權力進行資產運行方面，尚末取得好的經驗。如何在資本市場上運用企業上市、轉讓、重組等手段來加快國有資產的產權流動，實現資產變現、融籌資金和轉嫁風險等方面的工作尚未起步。
(四)城投公司融資渠道單一，缺乏償債機制，負債率逐年增高。由政府投入的城建資產運營權沒有得到充分落實，引起城投公司融資功能不夠完善，對外融資多以銀行的長短期商業貸款等負債方式進行。一方面由于一些城建項目收益不高，引起銀行慎貸程度越來越高，另一方面城投公司資產負債率越來越高，債務償還難以保障。 有些城市的城投公司最近幾年還貸本息逐年增高，項目建設可用資金比例己降至50%以下，且缺乏很好的債務償還機制。一些城市的城投公司實際上是政府在城市建設中的“借債公司”。因此，繼續靠負債融資不但難以滿足日益增長的建設資金的需要，而且城投公司的可持續發展也受到一定的威脅。
二、解決措施及對策
（一）城投公司組建運行必須符合現代企業制度。城投公司應根據《公司法》和現化企業制度的要求，進一步完善法人治理結構、企業激勵和投資、經營管理約束機制。以資產為紐帶，與各城建企業形成母子公司關系，通過控股或參股形式參與所屬子公司和參股公司的經營，培育收益性項目，取得相應分配利益，產生城投公司的資金流入，保持公司的可持續融資能力，從而形成企業自我發展的良性循環機制。有些擬建設的經營性項目，可以由城投公司拿出部分資金，聯合對項目有興趣的其它社會資本組成項目公司，作為項目法人，對外融資和進行項目運營。項目建成后，視項目的市場發展潛力，既可以繼續經營，也可以拍賣轉讓，以取得資產的更大增值。
(二)整合部門資源，集約管理，解決職能混淆問題。作為城市基礎設施投融資主體的城投公司，應將計劃經濟條件下各部門分散投資、分散管理的政府行為，轉變為控股公司集融資、投資、建設和經營相結合集約管理的企業行為，徹底解決城市基礎設施建設投資與經營責權不明，政企不分,職能混淆問題。城投公司在城建資金運作的方式上，應按照城建項目收益性、準收益性、非收益性等不同性質，采取不同方式。公益性、準經營性城市基礎設施項目建設資金主要由政府投資，并通過城投公司行使投資職能，不足部分由城投公司籌集運作，政府的財政城建資金及土地收益，過橋過路費可作為償還債務的保證；經營性城市基礎設施項目的建設，可由城投公司作為項目發起人，吸引多元投資，也可由其他投資方投資建設，這可使讓城投公司從繁瑣的日常管理性事務中脫離出來，像某一舊城區拆遷項目，就可委托開發公司或其他項目公司操作。
（三）創新國有資產營運機制，加大資本運作的力度。城投公司作為城建資金的運行主體、城建資產的運營主體、城建項目的運作主體，對原有城建國有資產，可以由政府收回產權，明確投資主體，授權城投公司代表政府進行經營，使得城投公司可以通過資本這個紐帶，以出資人身份直接參與經營管理或委托管理，充分運用改組、轉讓、租賃等資本運作手段，建立國有資產經營管理約束機制，提高國有資產運營效率。 通過對資本價值形態的轉化，即通過股權市場的流動、收購、兼并、重組、控股、交易、轉讓、租賃、拍賣等途徑，將潛在的資本轉化為活資本，通過資本層面的運作實現資本價值的升值。
（四）多渠道融資，建立穩定的償債機制。根據項目的屬性采取不同的籌資形式，經營性項目具有經營利潤，可以通過市場進行資源配置，其融資、建設、管理及運營可由投資方自行決策，所享受的權益也應歸投資方所有；準經營性項目有收費機制和現金流入，但附帶部分公益性，則主要采取間接融資和直接融資兩種形式，可輔之于政府貼息等優惠政策；而非經營性項目主要產生社會效益和環境效益，從理論上講，應主要依靠政府性投入解決其建設資金，但現有財力往往無法滿足投資需求，城投公司可通過資本市場、收費收入、資產變現等渠道籌措，也可適當舉債，但舉債額度與保障資金必須保持合適的比例。同時建立債務預警系統，通過償債保障率、投資充足率和資產負債率等指標來測定債務風險程度，并劃出相應的風險區間。對目前債務進行梳理和分析，確定償還的方式。城市政府可以相對集中城維稅、公用事業附加、土地出讓收入、城建專項收費和一定比例的財政撥款，一部分作為城建發展基金，用作非經營性城建設施的養護經費，另一部分用作城建非經營性項目的貸款和債務的還本付息基金，以及準經營性項目的貸款、債券貼息基金。通過財政對城建發展專項資金列收列支，定期劃撥城投公司（或城建基金管理辦公室），委托其進行運作，使城投公司獲得穩定的資金流入量。而對于經營性城建項目，在加大收費與價格市場化改革的基礎上，其建設和運營資金應通過市場化運作來解決。對于政府投資形成的非經營性城建設施，可以由授權管理的城投公司實行養護定額和質量公開招標，以提高養護的投資效益。養護經費由財政按招標后確定的標準從城建發展專項基金中足額劃撥給城投公司，并從招標節余的養護資金中提取一定比例作為委托管理單位工作經費。 通過以上多渠道融資，建立穩定的償債機制，逐步降低負債率使城投公司走上良性可持續發展之路。
注：本文發表于《上海城市發展》2004第五期（總第三十期）
《西北城建》2004第2期（總第29期）
選編入第六屆城市投融資體制改革研討會《城建投融資體制
