因為秦始皇做不到。
這里說的做不到，無關乎秦始皇的個人能力，而是客觀的歷史條件沒有達到，就算是把劉邦、文景二帝放到秦始皇那個位置，也一樣做不到。
更何況劉邦其實也沒有真正做到休養生息，真正實現休養生息的是文景、昭宣，為什么他們做到了，其實也無關乎文景、昭宣的能力，而是歷史條件達到了。
那么這個歷史條件是什么呢？
一，中華民族實現了真正的統一
二，皇帝實現了真正的中央集權
三，中央的權力徹底超越了地方的權力
這三個歷史條件的達成，并不是一蹴而就的，而是在漫長的時間中，互相影響，互相滲透，一步一步實現的。
而休養生息也不是在這三個歷史條件完全達成才開始的，而是幾乎同時開始，并隨著歷史條件越來越成熟，休養生息的深度與效果也越來越震撼。
整個歷史進程分為以下幾個階段。
第一階段，秦始皇滅六國，建立皇帝制度，實行郡縣制。
第二階段，秦末農民大起義，六國復辟，項羽再次實行分封制，建立了新的諸侯國。
第三階段，楚漢相爭，劉邦滅掉包括楚國在內的新興諸侯國，堅持皇帝制度，再次實現統一，但是迫于形勢，留下了異姓諸侯王這個隱患。
第三階段，劉邦徹底鏟除異姓諸侯王，中央集權大大加強，同樣迫于形勢，留下了同姓諸侯王這個隱患。
第四階段，景帝平定七國之亂，幾乎解決了諸侯王對中央的威脅。
第五階段，漢武帝實行推恩令，徹底解決了諸侯王對中央的威脅，并從政治、經濟、文化、思想上徹底實現大一統。
再結合漢朝休養生息的政策來看，漢帝國的休養生息政策，始于在第三階段，也就是劉邦統一全國，即皇帝位之時，大成于昭宣二帝時期，也就是漢武帝徹底實現大一統之后。
下面著重說說秦始皇和劉邦的兩個階段。
秦始皇沒有實現真正的統一
秦始皇其實并沒有實現真正的統一。
有人看到這里可能糊涂了，秦始皇兼并六國，統一中國，這是任何初中生都知道的歷史事實，為什么不能算是真正統一呢？
其實，秦始皇只是做到了兼并六國，他的統一戰爭與他之前戰國時期的兼并戰爭沒有本質的區別，都是站在秦國的視角，對于其他六國進行的兼并戰爭，戰爭的目的不是為了統一中國，而是為了滅掉六國，掠奪土地、人口與財富以充實秦國的實力。
因此，對于秦而言，統一只是戰爭的結果，兼并才是戰爭最初的出發點。
在滅掉六國之后，秦始皇才開始著手進行統一，基于此，他實行了一系列政策：
確立皇帝制度、三公九卿制，加強中央集權，保證皇帝在統治集團內部的絕對權威；
收六國之兵，將六國豪強遷徙到關中，對六國宗室趕盡殺絕（事實上秦始皇并沒能殺盡六國宗室），保證秦國對于其他六國的絕對優勢，防止六國復辟。
郡縣制，保證中央對地方的絕對控制權。
雖然秦始皇的這些政策，在后來被認為是他實現統一的有力佐證，但是，這些政策真正發揮效用，是在秦始皇死后的漢朝，因此才說秦始皇并沒有實現真正的統一。
這也不能怪秦始皇，受當時歷史條件的限制，秦始皇滅掉六國之后的心情，就和當前的中國，“奮六世之余烈”，最終滅掉了美國、日本、北約等國家之后的心情一樣，爽且迷茫。
秦始皇先是為自己創下的這不世之功而自豪，接著又為如何維持這種統治而絞盡腦汁。
這就導致秦始皇是作為一個開創者的角色來施行政策，既然是開創，就沒有先例可循，因此在政策的執行上要么太急，要么太緩，只能在不斷的試錯中尋找正確的施政方向。
但是秦始皇的壽命有限，天下百姓的忍耐也有限，歷史的客觀條件也并沒有給秦始皇太多試錯的機會，至于休養生息，更是遙不可及。
綜上，三個客觀條件，秦始皇只做到了第二條，就是實現了真正的中央集權，而“統一政策效果顯現”與“中央凌駕于地方”的良好局面并沒有真正實現，所以也就無法開始實行休養生息。
令人敬佩的是，秦始皇的很多嘗試都選對了方向，后來的漢朝繼續延續這些正確的政策；
令人遺憾的是，秦始皇并沒能看到這些政策完全發揮作用，再加上自己在繼承人的問題上犯下的大錯，最終導致秦二世而亡。
秦末混戰，實質是統一戰爭的延續
眾所周知，秦國滅亡于秦末農民大起義，但是秦末的混戰，本質上是統一戰爭的延續。
最初，反秦的主力是陳勝吳廣，和他們率領的由驪山徒組成的農民起義軍。
而在章邯殺掉陳勝、滅掉張楚政權之后，與秦王朝作戰的主力就已經從農民起義軍，轉變成了由六國貴族領導的反秦勢力。
而六國貴族中，又以項梁、項羽最為耀眼。
戲劇性的是，最初陳勝吳廣起義，喊出的口號是“王侯將相、寧有種乎”。
這個口號在農民起義軍中很有力量，也很有號召力，但是在六國貴族眼里，這句話簡直是大逆不道。
因為他們就是王侯將相的種，他們所做的事，就是為了維護王侯將相的種子，并希望這個種子生根發芽，繼續恢復當初六國的繁華。
因此，他們拋棄了“王侯將相，寧有種乎”的口號，換成了“誅暴秦”的傳統天命觀，這個口號實在是毫無新意，當年商湯滅夏、周武滅商，用的都是這個口號。
令所有人都沒想到的是，歷史選擇了劉邦，讓他化身為一把利劍，將六國的種子全部斬盡。
劉邦與他的部將，名義上屬于楚國勢力，但是他們對于楚國的歸屬感并不強，因為劉邦的出身太差、起點太低，各國反秦勢力，要么是六國宗室、要么是六國貴族，唯有劉邦是泥腿子出身。
亭長，在這些公子、上將軍的眼里，簡直是連螻蟻都不算。
因此，在秦王朝滅亡、劉項楚漢之爭的歷史階段，劉邦的角色與當初的秦始皇并沒有什么區別——同樣不被六國貴族所容，同樣要徹底消滅六國殘余勢力。
這兩個年齡相差無幾的男人，最終為了同一個事業而耗盡余生，這個事業就是實現真正的統一。
與秦始皇滅六國類似，劉邦依靠功臣集團，滅掉了楚、魏、趙、齊等諸侯國。
從上帝視角宏觀看這段歷史，可以簡單粗暴地理解為“統一（秦始皇滅六國）——分裂（六國復辟亡秦）——統一（劉邦滅楚及其它諸侯）”的一個歷史輪回，但是這個輪回是逐漸加強的。
劉邦在進行再次統一的過程中（及以后），為了回報追隨他的功臣集團，也為了平衡各方勢力，分封了七位異姓諸侯王，他們分別是楚王韓信、梁王彭越、淮南王英布、韓王信、趙王張耳、燕王臧荼、長沙王吳芮。
然后又在自己的政權穩固之后，依靠以蕭何、陳平為代表的文臣集團與新興功臣集團，對以上異姓王進行“定點爆破”，最終在去世前，徹底鏟除了異姓王。
同樣，劉邦終其一生，也只是實現了比秦始皇更深層次的統一，依然沒有實現真正的統一，異姓王雖滅，同姓王還在，而且權力更大，對中央的威脅更甚，因此也沒有真正地去休養生息。
那真正的統一是在什么時候實現的呢？歷史教科書已經給了我們答案——漢武帝大一統。
漢武帝不僅通過推恩令，徹底消除了諸侯王對中央的威脅，還分別從政治上（內外朝制度、刺史制度）、經濟上（鹽鐵官營）、文化上（罷黜百家，獨尊儒術）、思想上（天人合一思想）實現了大一統，也正是由于漢武帝實現了真正意義上的統一，他之后的漢昭帝、漢宣帝，才能輕松實現更深層次的休養生息，才能有了昭宣中興的局面。
說了這么多，其實背后的邏輯只有一條——是歷史創造英雄，而不是英雄創造歷史，歷史條件達到了，垂衣而天下治；歷史條件達不到，嘔血而不可得。
