對(duì)于地方督撫來(lái)說(shuō)，如何應(yīng)對(duì)中央的集權(quán)主張，成為維護(hù)地方利益集團(tuán)的首要任務(wù)。
地方官制改革，是對(duì)中央與地方關(guān)系的重新確認(rèn)。
1906年11月，厘定官制大臣提出了省級(jí)官制改革的兩層辦法：
第一層辦法仿立憲國(guó)官制，由督撫總理一省之政務(wù)，直接領(lǐng)導(dǎo)行政，各司員共同辦公；
第二層辦法，督撫直接管理外交、軍政，其余行政、司法設(shè)司道專管，秉承督撫意旨辦理事務(wù)，“此系照現(xiàn)行官制量為變通”。
當(dāng)時(shí)將此兩層辦法通電各省督撫會(huì)商，各地回電中，有的贊成第一層辦法，有的贊成第二層辦法，也有的認(rèn)為第一層辦法雖佳，但目前不能實(shí)行，應(yīng)從第二種辦法入手。
地方督撫的意見，主導(dǎo)著地方官制改革的趨向。
光緒三十三年（公元107年)六月，清廷頒布的地方官制改革章程確定：
“一省或數(shù)省設(shè)總督一員，總理該管地方外交軍政，統(tǒng)轄該管地方文武官吏”；“每省設(shè)巡撫一員，總理地方行政，統(tǒng)轄文武官吏”，“唯于該省外交軍政事宜，應(yīng)商承本管總督辦理，其并無(wú)總督兼轄者，既由該省巡撫自行核辦”。
各省設(shè)三司：布政司、提學(xué)司、提法司，“受本管總督節(jié)制”，此外還設(shè)勸業(yè)、巡警兩道。
在與中央的關(guān)系上，章程規(guī)定：
“總督巡撫于各部咨行籌辦事件，均在奉行之責(zé)。但督撫認(rèn)為于地方情形窒礙難行者，得咨商各部酌量變通，或奏明請(qǐng)旨辦理。“
很明顯，督撫仍有軍政權(quán)力，可對(duì)各部議決之事提出不同意見，并可越過(guò)各部，自行請(qǐng)旨取得事權(quán)，也就是可以不受各部直接命令的指揮。
這個(gè)章程的頒布說(shuō)明，晚清以來(lái)督撫在擴(kuò)大事權(quán)過(guò)程中所形成的權(quán)力，實(shí)際上已成為一種既得利益，并進(jìn)而成為一種政治壓力，迫使清政府不得不予以默認(rèn)。
然而一個(gè)最核心最重要的問(wèn)題，即重新確認(rèn)中央與地方權(quán)限問(wèn)題仍然沒(méi)有很好解決。
宣統(tǒng)二年（公元1910年）十二月，在清廷通過(guò)中央和地方官制改革一步步收督撫之權(quán)之際，湖廣“總督瑞澂致電軍機(jī)處，要求召二三疆臣參與厘訂外省官制，并令各疆臣陳述意見。
清政府立即任命東三省總督錫良、兩江總督張人駿、直隸總督陳夔龍、湖廣總督瑞澂、云貴總督李經(jīng)羲會(huì)同憲政編查館參酌外官制。
各省督撫又致電會(huì)商，聯(lián)銜電奏，請(qǐng)速設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，并就外省官制發(fā)表意見。
東三省總督錫良致電黑龍江巡撫周樹模，列舉14項(xiàng)未定議問(wèn)題，包括督撫應(yīng)否為國(guó)務(wù)大臣問(wèn)題，司法權(quán)、外交權(quán)、軍事權(quán)問(wèn)題，各司主管事務(wù)應(yīng)否直接京部問(wèn)題，各司應(yīng)否由督撫酌薦問(wèn)題，在在關(guān)系督撫權(quán)力。
湖廣總督瑞澂在給各省督撫的致電中明確提出：
“蓋形勢(shì)不備，地方行政尚推直接于中央”，“當(dāng)劃清中央與地方行政之權(quán)限，使其（督撫）負(fù)完全之責(zé)任”。
十二月，經(jīng)云貴總督李經(jīng)羲主稿、以東三省總督錫良領(lǐng)銜，十余省督撫致電憲政編查館并請(qǐng)代奏，提出“內(nèi)外統(tǒng)籌”的三級(jí)官制辦法：
第一級(jí)內(nèi)閣與各部，第二級(jí)為督撫，第三級(jí)為府廳州縣。
并提出“省制略如部制”，裁道設(shè)司，以補(bǔ)助督撫，“各就其主管事務(wù)，對(duì)于督撫負(fù)責(zé)”；府廳州縣官員之進(jìn)退應(yīng)“決于督撫”：督撫應(yīng)有部分外交權(quán)；“防軍權(quán)責(zé)宜專歸督撫，新軍權(quán)責(zé)可直接中央”，但督撫“對(duì)于新軍宜仍帶兼銜，俾得節(jié)制調(diào)遣，以備變起非常，因機(jī)應(yīng)付”。并要求憲政辦法“須內(nèi)外協(xié)商，以期完善”。
充分顯示地方督撫對(duì)自身權(quán)力的維護(hù)和對(duì)清廷決策的干預(yù)。當(dāng)時(shí)有刊物評(píng)論督撫就要政聯(lián)銜電奏的舉動(dòng)說(shuō)：
“其遠(yuǎn)因則因近年中央集權(quán)事事掣督撫之肘，督撫之不慊于中央之所為非一日矣，中央地方意見既分離，而各督撫彼此因病自易于結(jié)合。”
而同時(shí)在中央，在集權(quán)派的主導(dǎo)下，開始了一系列加強(qiáng)中央集權(quán)的舉措：
光緒三十二年（公元1906年）十月上諭：
“現(xiàn)在專設(shè)陸軍部，所有各省軍隊(duì)均歸該部統(tǒng)轄。”
第二年又設(shè)軍咨處（隸陸軍部）、海軍處（由陸軍部兼管）。
軍咨處“贊助皇上通籌全國(guó)陸海各軍事宜”，凡“關(guān)涉國(guó)防一切用兵計(jì)劃”統(tǒng)由軍咨處擬案，奏請(qǐng)之后飭下陸軍部辦理，成為全國(guó)最高軍事機(jī)關(guān)。
光緒三十三年十二月，法部上折提出：
“臣部有管理全國(guó)司法上行政之責(zé)，而提法司為一省司法行政之機(jī)關(guān)，不啻為臣部之分司，即應(yīng)以臣部為總匯。現(xiàn)當(dāng)新舊遞更之會(huì)，雖不得不受節(jié)制于督撫，以謀行政之便利，然非直隸臣部，不足收法權(quán)統(tǒng)一之效。即將來(lái)法官請(qǐng)簡(jiǎn)請(qǐng)補(bǔ)各事宜，亦應(yīng)由開辦審判廳各省隨時(shí)開單咨達(dá)臣部。”
宣統(tǒng)二年，法部通咨各省，凡任用法官各項(xiàng)，統(tǒng)由法部主持。
光緒三十四年三月民政部奏：
“現(xiàn)行制度，地方官吏銓選除授之事屬于吏部，而激揚(yáng)舉劾之權(quán)，又分屬于各省督撫，臣部雖有統(tǒng)屬之名，曾無(wú)考核之實(shí)”，因此制定章程，令各省督撫將州縣事實(shí)表冊(cè)，咨送該部詳細(xì)考核，“以收統(tǒng)一內(nèi)治之功”。
光緒三十四年五月，御史趙炳麟提出統(tǒng)一財(cái)政、將一切租稅分國(guó)和地稅兩類，以國(guó)稅專備中央政府之用，以地稅劃為地方財(cái)政的意見。
十二月，度支部提出清理財(cái)政辦法，要“外債之借還宜歸臣部經(jīng)理”，“各省官銀號(hào)宜由臣部隨時(shí)稽核”，“各省關(guān)涉財(cái)政之事，宜隨時(shí)咨部以便考核”，“直省官制未改以前，各省藩司，宜由部直接考核”。
并向各省派監(jiān)理員，負(fù)責(zé)“稽察督催”各省清理財(cái)政工作。
上諭特別指出：
“清理財(cái)政為預(yù)備立憲第一要政，各省監(jiān)理官又為清理財(cái)政第一關(guān)鍵。”
所有正監(jiān)理官“著該部自丞參以下開單請(qǐng)簡(jiǎn)”，副監(jiān)理官也“由該部奏派”，宣統(tǒng)元年（公元1909年）十一月，度支部奏請(qǐng)整理鹽政。
認(rèn)為“各省鹽務(wù)，糾葛紛紜，疲弊日甚，非統(tǒng)一事權(quán)，修明法令，無(wú)以提挈大綱，維持全局”。因此設(shè)督辦鹽政大臣，“凡鹽務(wù)一切事宜，統(tǒng)歸該督辦大臣管理，以專責(zé)成”。
而產(chǎn)鹽省份各督撫授為會(huì)辦鹽政大臣，行鹽省份督撫為兼會(huì)辦鹽政大臣銜，就近考核疏銷和緝私等。
上述措施，或軍事、或司法、或財(cái)政，無(wú)一不以收督撫之權(quán)為目的，因而很快遇到地方督撫的反對(duì)。
督撫反響最為強(qiáng)烈的是統(tǒng)一軍事問(wèn)題。
他們要求有節(jié)制新軍權(quán)。
如直隸總督陳夔龍認(rèn)為：
“督臣不能節(jié)制，平時(shí)既毫無(wú)事權(quán)，臨時(shí)必難遵約束”，要求“可否將第二、第四兩鎮(zhèn)，仍暫由督臣就近節(jié)制”，“尋常地方有事，仍由臣隨時(shí)調(diào)遣”
河南巡撫寶棻提出：
“軍事一項(xiàng)，宜勿奪其統(tǒng)屬之權(quán)以資調(diào)遣。”
兩江總督張人駿、江西巡撫馮汝骙也都竭力反對(duì)奪督撫兵權(quán)，提出：
“訓(xùn)練之權(quán)，可隸于中央，而平時(shí)之節(jié)制、臨時(shí)之調(diào)遣，似不得不假督撫以便宜。”
他們反對(duì)用人和調(diào)遣軍隊(duì)受部制約。
湖廣總督瑞澂上折認(rèn)為：
“如督撫事事受成于部臣，并節(jié)制調(diào)遣之權(quán)，亦暫歸于消滅，是部臣保住一之虛名也，而地方受無(wú)窮之實(shí)禍…竊謂督撫若無(wú)軍事實(shí)權(quán)，即將無(wú)從擔(dān)負(fù)疆圻責(zé)任。”
他不僅要求參與督練公所用人之權(quán)，而且要求與聞新軍用人之責(zé)：
“凡一省軍事重要人員，遇有應(yīng)行補(bǔ)充之缺，應(yīng)先由部臣疆臣文電相商，酌籌定妥，然后再由部臣會(huì)同督撫列銜奏明，請(qǐng)旨派用。”
他們稱：
如將督練公所改歸軍咨府直接派員管轄，“是將督撫兵權(quán)削去干凈”，因此推江督領(lǐng)銜具折奏爭(zhēng)。
各省督撫對(duì)度支部整頓鹽政章程反響也十分強(qiáng)烈。
東三省總督領(lǐng)銜各省督撫致電鹽政處，對(duì)鹽務(wù)章程中規(guī)定鹽務(wù)事件均詳請(qǐng)督辦大臣覆辦和由督辦大臣主稿會(huì)奏，各省不得動(dòng)用鹽務(wù)款項(xiàng)等項(xiàng)表示堅(jiān)決反對(duì)，稱：
“若督撫無(wú)權(quán)，恐中央亦將無(wú)所措手，時(shí)方多故，獨(dú)奈何去其手足而自危頭目呼？”
要求除大興革和特別重要事件外，其余事件，仍照前由督撫主持；督撫例得奏事；尋常例折，無(wú)妨由督撫主稿；應(yīng)請(qǐng)準(zhǔn)于鹽款內(nèi)酌量挪撥，從前外銷之款應(yīng)請(qǐng)盡數(shù)截留拔用。
清政府清理財(cái)政開始后，各省督撫紛紛電商，謀求一致對(duì)付之法。
兩廣總督張人駿稱：
“外銷之款，和盤托出，恐將來(lái)或有棘手”，所以要求“聯(lián)合數(shù)省，據(jù)實(shí)入告”，兩江總督端方則對(duì)度支部統(tǒng)計(jì)處制訂的各省收支款項(xiàng)表冊(cè)表示異議，要求“聯(lián)合東南數(shù)省，剴切入告”。
并反對(duì)將地方公益費(fèi)用納入地方行政開支。
要求“自宣統(tǒng)元年起，所有一切行政費(fèi)用，逐項(xiàng)核實(shí)，厘定收款，既須實(shí)報(bào)之款，應(yīng)準(zhǔn)實(shí)銷，整飭方新，不咎既往”。
1910年，度支部擬訂預(yù)算方案提交資政院討論。
在經(jīng)費(fèi)分配中，行政經(jīng)費(fèi)不及歲入總數(shù)三萬(wàn)萬(wàn)兩的一半，其中大部被在京各衙門占有：
“以為地方行政經(jīng)費(fèi)不過(guò)二三千萬(wàn)”，各省“教育費(fèi)、警察費(fèi)、司法費(fèi)等項(xiàng)多或數(shù)十萬(wàn)乃至數(shù)百萬(wàn)，貧省則不過(guò)十余萬(wàn)乃至二三萬(wàn)”。
這一方案力圖通過(guò)預(yù)算縮小地方財(cái)政，以確立中央的最高支配權(quán)，因而引起各省的不滿。
各省督撫以“能定經(jīng)費(fèi)而不能與聞?lì)A(yù)算且又須執(zhí)行事務(wù)”，故紛起電爭(zhēng)。
各省督撫連電五六十起，以至“預(yù)算本有不成立之議”。
在中央采取措施收地方督撫權(quán)力的同時(shí)，地方行政機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了一定的調(diào)整與改革。
在財(cái)政方面，宣統(tǒng)元年清廷令各省設(shè)清理財(cái)政局，負(fù)責(zé)各省財(cái)政調(diào)查及擬訂本省各項(xiàng)收支章程。宣統(tǒng)二年又令各省統(tǒng)一財(cái)政機(jī)關(guān)。各省紛紛裁并原有局所，成立財(cái)政局或財(cái)政公所，由藩司直接領(lǐng)導(dǎo)，由度支部直接考核勸懲。
司法方面，宣統(tǒng)元年（公元1909年）改各省按察使為提法使，由法部奏請(qǐng)簡(jiǎn)放，既受督撫節(jié)制，又需將所辦一切報(bào)法部查核。
外交方面，宣統(tǒng)二年議定凡交涉省份設(shè)交涉司，置交涉員一員。
《各省交涉使章程》規(guī)定，交涉使為各省總督巡撫之屬官，歸督巡節(jié)制，同時(shí)又得由外務(wù)部開單預(yù)保，聽候簡(jiǎn)放，不稱職者由外務(wù)部奏請(qǐng)撤換。其所辦事件，均應(yīng)稟報(bào)該省總督、巡撫，同時(shí)又須報(bào)告外務(wù)部。
軍事方面，光緒三十年八月，練兵處奏準(zhǔn)各省新軍業(yè)經(jīng)練及一協(xié)以上者，應(yīng)于省會(huì)設(shè)督練公所，由將軍督撫督率籌辦。
宣統(tǒng)三年，軍咨府與陸軍部又電飭各省督練公所改設(shè)軍事參議官一員，歸軍咨府直接派充管轄，離督撫而獨(dú)立。
上述地方行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)際在中央與地方之間建立了兩種權(quán)力關(guān)系，一種是直接歸中央所有的權(quán)力，即通過(guò)設(shè)置直接隸屬中央的財(cái)政監(jiān)理官和軍事參議官，使其凌駕于督撫之上，從而達(dá)到收地方財(cái)政與軍事權(quán)力的目的。
另一種是中央與地方分享的權(quán)力，如司法、交涉之權(quán)，在受督撫節(jié)制的同時(shí)，又受中央主管部門監(jiān)管。清廷力圖以此實(shí)現(xiàn)對(duì)督撫的制約。
總之，清政府借預(yù)備立憲加強(qiáng)中央集權(quán)的意圖是十分明顯的。
從理論上看，這一意圖是無(wú)可非議的。
因?yàn)閺镍f片戰(zhàn)爭(zhēng)后起，中國(guó)社會(huì)已開始了向近代化的轉(zhuǎn)型。
許多后發(fā)外源型現(xiàn)代化國(guó)家的歷史證明，在這些國(guó)家中，由于缺乏現(xiàn)代化的推進(jìn)力量和基礎(chǔ)條件，加強(qiáng)中央集權(quán)是必要的。因?yàn)橹挥袊?guó)家政府的力量，才能進(jìn)行有效的社會(huì)動(dòng)員，啟動(dòng)和加快現(xiàn)代化步伐。
然而清政府在預(yù)備立憲期間加強(qiáng)中央集權(quán)的努力并沒(méi)有收到預(yù)期的效果，其原因主要是來(lái)自既得利益集團(tuán)的阻力。因?yàn)轶w制改革本身就是一場(chǎng)利益調(diào)整。
對(duì)統(tǒng)治集團(tuán)來(lái)說(shuō)，權(quán)力就是他們的利益所在。因此，他們會(huì)形成維護(hù)既得利益的自覺意識(shí)。
當(dāng)時(shí)改革所面臨的既得利益的挑戰(zhàn)，首先就是清廷中的權(quán)貴，他們所要保住的，主要是皇族的權(quán)力，尤其是載灃任攝政王后，不僅采取措施削督撫之權(quán)以集權(quán)于中央，而且更欲集權(quán)于皇族。
1909年1月，他以“現(xiàn)患足疾，步履維艱，難勝職任”為由，下令將地方督撫中最具實(shí)力的袁世凱開缺“回籍養(yǎng)疴”。
不久，載灃又代理皇帝為海陸軍大元帥，任命其弟載洵為籌辦海軍大臣，派宗室貝勒毓朗與其另一弟載濤為管理軍咨處事務(wù)大臣。
到1911年5月，更是成立皇族內(nèi)閣。
這樣做的結(jié)果，不權(quán)引起立憲派的非議，而且“朝官多不韙其議，但不敢出口耳”。
更有山東巡撫孫寶琦上折認(rèn)為“以宗支充總理及國(guó)務(wù)大臣實(shí)非立憲政體所宜有”，并說(shuō)：
“近年以來(lái)，宗支選膺各部尚書，為從前所未有，不免動(dòng)臣民之疑慮，生天下之浮議，不日貴族社會(huì)，則日假托立憲”，“請(qǐng)明諭天下，示大公無(wú)我之心”。
其次是地方利益集團(tuán)。
地方督撫在19世紀(jì)50年代以后擴(kuò)張權(quán)力的過(guò)程中，有了自己控制的軍隊(duì)和財(cái)政體系。到20世紀(jì)初，他們動(dòng)輒以聯(lián)奏或聯(lián)電的形式向中央提出要求，影響中央決策。
這說(shuō)明地方督撫已經(jīng)初步形成為一種集團(tuán)力量來(lái)向中央抗?fàn)帯?span>在當(dāng)時(shí)的情況下，由于革命運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)形勢(shì)不穩(wěn)，這一方面成為督撫要求保留既有權(quán)力的理由，另一方面也成為清廷在相當(dāng)程度上不得不依靠督撫的客觀現(xiàn)實(shí)。
正是在這種局面下，清廷不得不在一定程度上遷就地方既得利益，保留督撫的實(shí)際權(quán)力。
這一時(shí)期中央與地方關(guān)系調(diào)整成效不大的另一原因，在于清政府自身的失誤。
能否有效制止既得利益的阻撓，在于統(tǒng)治者的策略，然而最主要的仍在體制改革自身。
預(yù)備立憲雖然是從中央官制改革開始的，但這一改革在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)還僅是行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整，并沒(méi)有真正觸動(dòng)皇權(quán)。
這樣，清政府實(shí)際是在原有體制的框架內(nèi)來(lái)調(diào)整中央與地方關(guān)系的。在這個(gè)框架內(nèi)，皇帝和軍機(jī)是決策中樞，皇帝擁有最高權(quán)力；而地方督撫擁有一省之軍、政、財(cái)權(quán)，他們可以以奏折形式直接向皇帝報(bào)告，影響中央決策。
在這種局面下，清廷無(wú)法借助新的立憲機(jī)構(gòu)或力重來(lái)制約中央或地方的既得利益集團(tuán)，只能在各方既得利益的左右下調(diào)整中央與地方關(guān)系，從面使調(diào)整不僅難以取得真正的效果，而且進(jìn)一步擴(kuò)大了中央與地方的矛盾。
（正文完）
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