【審判規則】
遂拒絕交出國有土地使用權。行政機關在為實施城市規劃進行改建而收回國有土地使用權的，應當對土地使用者進行補償。而行政機關作出上述行政行為時，既未依照法定程序進行，亦未對當事人進行補償，故當事人有權拒絕交出國有土地使用權。
【關 鍵 詞】
行政 行政行為 行政裁決 國有土地 未經法定征收程序 通告 補償 撤銷
【基本案情】
2004年4月、2005年10月，山西省安業集團有限公司（以下簡稱安業公司）辦理了雙塔西街162號的《國有土地使用證》，并于2006年3月1日取得《房屋產權證》。2014年4月4日，山西省太原市人民政府（以下簡稱太原市政府）為實施改造道路建設發布并政收告〔2014〕018號《太原市人民政府為實施解放南路長治路改造道路建設涉及收回迎澤大街以南，中心街以北部分國有土地使用權的通告》（以下簡稱《通告》），并于2014年4月10日在《太原日報》、山西省太原市國土資源局網站收地專欄進行了公示。上述《通告》中涉及安業公司兩幅土地的面積分別為7.77平方米、741.73平方米，共749.5平方米。根據該《通告》內容顯示，要求涉及到的單位和住戶自即日起15日內辦理土地使用權注銷手續；逾期不交回的，將予以注銷。
安業公司不服上述《通告》，向法院提起訴訟，請求法院依法撤銷太原市政府收回其國有土地使用權的行政行為。
【爭議焦點】
行政機關未聽取行政相對人的陳述申辯，也未對涉案土地的四至范圍作出認定，至今未對行政相對人進行任何補償。在此情況下，行政機關能否以發布《通告》的形式向行政相對人征收國有土地。
【審判結果】
一審法院判決：駁回原告安業公司要求撤銷被告太原市政府并政收告〔2014〕018號行政征收決定的訴訟請求。
原告安業公司不服一審判決，提起上訴。
二審法院判決：駁回上訴，維持原判。
上訴人安業公司不服二審判決，申請再審稱：1.被申請人太原市政府未落實補償問題亦未經法定程序即直接作出收回國有土地使用權的決定程序違法；2.被申請人太原市政府直接作出收回國有土地使用權的決定，屬于濫用行政權力；3.被申請人太原市政府決定收回國有土地使用權兩年之久仍未按照道路改造項目開工建設，其收地的行為與相關法律規定的土地使用權在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回不相符。綜上，被申請人太原市政府的行政行為違法法定程序，應屬違法行政行為，原審法院判決不當，請求法院依法撤銷原判決。
被申請人太原市政府答辯稱：1.根據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條之規定，其系適格主體，可在法定權限內作出收回國有土地使用權的決定；2.發布收回土地使用權的《通告》經媒體公示，該《通告》的事實清楚、內容符合法律規定，程序合法。綜上，請求駁回再審申請人安業公司的再審請求。
再審法院判決：撤銷一審判決、二審判決；確認被申請人山西省太原市人民政府并政收告〔2014〕018號《太原市人民政府為實施解放南路長治路改造道路建設涉及收回迎澤大街以南，中心街以北部分國有土地使用權的通告》中有關收回再審申請人安業公司749.5平方米國有土地使用權的行政行為違法。
【審判規則評析】
國有土地使用權收回是指當出現某種法律事實時，原批準用地的人民政府土地行政主管部門經批準后依法收回用地單位或者個人使用的國有土地使用權。收回土地使用權的對象是土地使用者，標的物是土地使用權。人民政府可以在以下情形，依法收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。其中，在前兩種情形下，人民政法依法收回國有土地使用權的，應當對土地使用者給予適當補償。上述補償，應當在補償范圍和標準的基礎上，遵循及時補償原則和公平補償原則，依照具體的補償程序進行。此外，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，上述補償是收回國有土地使用權的前置程序，未進行補償前，人民政府不按照法定程序即作出收回國有土地使用權的決定系違法行政行為，此時土地使用者有權拒絕交出國有土地使用權。違法行政行為應當予以撤銷，但上述違法行為的撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，法院判決應確認該行政行為違法，但不撤銷行政行為。據此，土地使用者有權在補償問題，依法定程序解決后，再行搬遷，交出國有土地使用權。
當事人因不服行政機關未依法定程序，即以發出《通告》形式，作出收回國有土地使用權的決定，遂向法院提起訴訟，請求依法撤銷行政機關的違法行為。首先，行政機關作出收回國有土地使用權的決定系為實施城市規劃進行改建，其可以依法收回國有土地使用權。其次，行政機關收回國有土地使用權的，應當遵循法定程序并及時解決補償問題。行政機關在未遵循法定程序，亦未對當事人進行補償的情況下，即作出收回國有土地使用權決定，系違法的行政行為，應當予以撤銷。最后，因行政機關作出上述違法行政行為的目的是道路建設改造，屬于公共利益需要，依法撤銷該行政行為的，會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，故不撤銷該違法行政行為，但應通過法院判決確認該行政行為違法。綜上所述，當事人有權在行政機關未依照法定程序解決補償問題前，拒絕交出國有土地使用權。
【適用法律】
《中華人民共和國物權法》第四十二條第三款 征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。
《中華人民共和國土地管理法》第五十八條 有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：
（一）為公共利益需要使用土地的；
（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；
（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；
（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；
（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。
依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。
《中華人民共和國城市房地產管理法》第六條 為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：
（一）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的。
國務院2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條 為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：
（一）國防和外交的需要；
（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；
（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；
（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；
（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；
（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
第十三條 市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。
市、縣級人民政府及房屋征收部門應當做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作。
房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。
第二十七條 實施房屋征收應當先補償、后搬遷。
作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。
任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。
【法律文書】
行政起訴狀 行政答辯狀 行政上訴狀 行政上訴答辯狀 行政申訴狀 律師代理意見書 行政一審判決書 行政二審判決書 行政再審判決書
【效力與沖突規避】
指導性案例 有效 參照適用
山西省安業集團有限公司訴山西省太原市人民政府行政裁決案
【案例信息】
【中 法 碼】行政法·行政行為概述·具體行政行為·撤銷和變更 (A0302041)
【案 號】 (2016)最高法行再80號
【案 由】 土地/行政裁決
【判決日期】 2016年07月28日
【權威公布】 《最高人民法院公報》2017年第1期(總第243期)
【檢 索 碼】 F15241+3++++++++0616B
【審理法院】 最高人民法院
【審級程序】 提審程序
【審理法官】 耿寶建 李緯華 周覓
【申請再審人】 山西省安業集團有限公司（一審原告、二審上訴人）
【被申請再審人】 山西省太原市人民政府（一審被告、二審被上訴人）
【申請再審人代理人】 王俊杰（山西慧科律師事務所）
【裁判文書原文】 (如使用請核對裁判文書原件內容)
《行政判決書》
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：山西省安業集團有限公司，住所地山西省太原市雙塔西街50號。
法定代表人：衛寶麟，該公司董事長。
委托代理人：王俊杰，山西慧科律師事務所律師。
委托代理人：潘雪林，山西省安業集團有限公司工作人員。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山西省太原市人民政府，住所地山西省太原市新建路69號。
法定代表人：耿彥波，該市市長。
委托代理人：孟學俊，山西省太原市人民政府法制辦工作人員。
委托代理人：郭家棟，山西省太原市國土資源局工作人員。
再審申請人山西省安業集團有限公司（以下簡稱安業公司）訴山西省太原市人民政府（以下簡稱太原市政府）收回國有土地使用權決定一案，不服山西省高級人民法院（2015）晉行終字第50號行政判決，向本院申請再審。經聽證審查后，本院于2016年5月24日作出（2015）行監字第2102號行政裁定,決定提審本案。提審后，本院依法組成由審判員耿寶建、代理審判員李緯華、代理審判員周覓參加的合議庭，對本案公開開庭進行了審理。安業公司委托代理人王俊杰、潘雪林，太原市政府委托代理人孟學俊、郭家棟到庭參加訴訟。現已審理終結。
一、二審法院查明以下主要事實：安業公司于2004年4月和2005年10月先后辦理了雙塔西街162號的《國有土地使用證》，并于2006年3月1日辦理了《房屋產權證》。太原市政府為實施解放南路長治路改造道路建設，于2014年4月4日發布并政收告〔2014〕018號《太原市人民政府為實施解放南路長治路改造道路建設涉及收回迎澤大街以南，中心街以北部分國有土地使用權的通告》（以下簡稱《通告》），并公示于2014年4月10日《太原日報》、山西省太原市國土資源局網站收地專欄。該《通告》告知各有關單位和住戶，市政府決定收回解放南路長治路道路建設所涉及87個單位776.85畝的國有土地使用權。涉及的單位和住戶自通告發布之日起15日內帶有關土地手續到太原市國土資源局辦理土地使用權注銷手續；逾期不交回的，將予以注銷。《通告》載明所涉安業公司兩幅土地的面積分別為7.77平方米、741.73平方米，共749.5平方米。安業公司對《通告》不服提起本案訴訟，請求依法撤銷太原市政府收回其國有土地使用權的行為。
一、二審法院認為：太原市政府于2014年4月4日發布《通告》，決定收回解放南路長治路道路建設所涉及87個單位776.85畝的國有土地使用權，有明確的南北界線、涉及單位和收回土地面積。收回通告區域內的國有土地，是為實現城市規劃而實施道路建設改造工程，屬于因公共利益需要使用土地。根據法律規定，經有權機關批準，人民政府可以收回國有土地使用權。《通告》發布前，相關單位辦理了用地規劃手續，并報請太原市政府批復同意，其收回程序符合法律規定。根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的規定，依法收回的國有土地，可直接辦理注銷登記。因此，《通告》中有關土地使用權注銷事項的內容并不違反法律規定。太原市政府收回安業公司依法取得的國有土地使用權，應當依照法律規定予以補償。《通告》中也明確，收回上述國有土地使用權涉及的拆遷補償事宜按照有關規定依法進行。2014年4月10日《通告》公示后，即于5月7日決定該項目暫緩實施，故未能實際開展補償工作。安業公司認為太原市政府在作出通告前必須落實補償的主張沒有事實和法律依據。據此，一審法院判決駁回安業公司要求撤銷太原市政府并政收告〔2014〕018號行政征收決定的訴訟請求。安業公司不服，提起上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。
再審申請人安業公司在向本院提出的再審申請中請求撤銷山西省高級人民法院終審判決。理由有：第一，太原市政府在補償事宜均未落實的情況下，直接作出收回土地使用權的決定屬于程序違法；第二，國有土地使用權收回的主體是人民政府的土地行政主管部門，太原市政府作為地市一級的人民政府直接作出收回國有土地使用權的決定，屬于濫用行政權力；第三，收回國有土地使用權必須符合土地利用總體規劃和城市總體規劃，同時規劃手續的辦理須經論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見，修改規劃的應當依法辦理審批程序報批。本案中，太原市政府在道路改造的規劃手續未經法定程序辦理的情況下即直接決定收回國有土地使用權，屬于程序違法；第四，《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規均規定，土地使用權在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回。太原市政府的收地行為顯然與法律規定的'特殊情況'不符，收地決定作出至今已有兩年之久，而道路改造項目并未開工建設，顯然與我國依法行政、合理行政的基本原則相違悖；第五，根據正當程序原則以及相關法律規定，國家行政機關在作出涉及公民、法人或者其他組織切身利益的決定前，應當告知相對人決定的事實、理由和依據，并聽取當事人的陳述和申辯，作出行政決定后，應當將該決定書面送達行政相對人。太原市政府自始至終沒有向安業公司送達收回國有土地使用權的書面決定，也沒有告知收回國有土地使用權決定的任何事實、理由和依據，更沒有聽取安業公司的陳述和申辯，取而代之的是僅僅在太原市國土資源局網站收地專欄以通告的形式公示了收回安業公司土地的面積共計749.5平方米（具體四至范圍不清）。綜上，太原市政府的行政行為明顯程序不當，屬于違法行政。原審法院判決駁回安業公司的訴訟請求不當，應依法予以撤銷。
再審被申請人太原市政府答辯稱：根據《土地管理法》第五十八條的規定，為公共利益需要使用土地的，土地行政主管部門經有權機關批準，可以收回國有土地使用權。太原市政府作出收回國有土地使用權的決定，主體適格，系在法定權限內作出。太原市政府對收回道路改造區域內的土地使用權作出通告，并在媒體進行了公示，作出收回國有土地使用權的決定，事實清楚，程序合法。根據《土地登記辦法》的規定，依法收回的國有土地可以直接辦理注銷登記，太原市政府要求包括安業公司在內的有關單位及住戶自通告發布之日起15日內辦理土地使用權注銷手續，逾期不交回的，將予以注銷，符合法律規定。請求駁回安業公司的再審請求。
在本院對本案的聽證審查和庭審中，雙方當事人對原審判決認定的主要事實均無異議，本院予以確認。但在本案再審庭審中，再審被申請人太原市政府表示，原審判決認定'2014年4月10日《通告》公示后，即于5月7日決定并公告該項目暫緩實施'，系一、二審法院根據相關證據認定的事實，目前雖然相關報紙已經公開報道過暫緩實施該項目，但太原市政府及相關職能部門并未作出暫緩實施的書面決定。
本案審理過程中，根據本院要求，雙方當事人曾多次協商解決本案糾紛，但未達成一致意見。
本院認為：有征收必有補償，無補償則無征收。為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，國家可以依法收回國有土地使用權，也可征收國有土地上單位、個人的房屋；但必須對被征收人給予及時公平補償，而不能只征收不補償，也不能遲遲不予補償。通常，征收決定應當包括具體補償內容，因評估或者雙方協商以及其他特殊原因，征收決定未包括補償內容的，征收機關應當在征收決定生效后的合理時間內，及時通過簽訂征收補償協議或者作出征收補償決定的方式解決補償問題。征收補償應當遵循及時補償原則和公平補償原則。國家因公共利益需要使用城市市區的土地和房屋的，市、縣人民政府一般應按照《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）規定的程序和方式進行，并應根據《國有土地上房屋征收評估辦法》和《城鎮土地估價規程》等規定精神，由專業的房地產價格評估機構在實地查勘的基礎上，根據被征收不動產的區位、用途等影響被征收不動產價值的因素和當地房地產市場狀況，綜合選擇市場法、收益法、成本法、假設開發法等評估方法對被征收不動產價值進行評估，合理確定評估結果，并在此基礎上進行補償。對國有土地上房屋所有權人補償內容已經包含了國有土地使用權補償的，對同時收回的國有土地的土地使用權人不再單獨給予補償。對被征收不動產價值評估的時點，一般應當為征收決定公告之日或者征收決定送達被征收人之日。因征收人原因造成征收補償問題不合理遲延的，且被征收不動產價格明顯上漲的，被征收人有權主張以作出征收補償決定或者簽訂征收補償協議時的市場價格作為補償基準。被征收人對征收補償決定或者征收補償協議所確定的補償金額和其他內容有異議的，可以依法提起行政訴訟。征收機關依法辦理相關提存等手續并書面告知被征收人領取補償款項、使用安置房屋等內容的，被征收人無法定正當理由拒絕領取的，征收機關對訴訟期間被征收財物價格上漲而形成的損失不承擔補償責任。
本案中，因實施道路建設改造工程的需要，太原市政府與相關職能部門可以依法收回國有土地使用權，但應當遵循法定的程序和步驟并應依法及時解決補償問題。在本案中，太原市政府收回安業公司擁有使用權的749.5平方米土地時，既未聽取安業公司的陳述申辯，也未對涉案土地的四至范圍作出認定，尤其是至今尚未對安業公司進行任何補償，不符合《土地管理法》第五十八條、《中華人民共和國物權法》第四十二條第三款、《中華人民共和國城市房地產管理法》第六條以及《征補條例》第八條、第十三條、第二十七條等規定的精神，依法應予以撤銷。但考慮到相關道路建設改造工程確屬公共利益需要，因此根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項規定，對太原市政府以《通告》形式收回安業公司749.5平方米國有土地使用權的行政行為應確認違法。今后如因道路建設改造實際使用安業公司相應土地，安業公司有權主張以實際使用土地時的土地市場價值為基準進行補償；安業公司也有權要求先補償后搬遷，在未依法解決補償問題前，安業公司有權拒絕交出土地。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項、第八十九條第一款第二項及《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第七十八條之規定，判決如下：
一、撤銷山西省高級人民法院（2015）晉行終字第50號行政判決和山西省太原市中級人民法院（2014）并行初字第43號行政判決；
二、確認再審被申請人山西省太原市人民政府并政收告〔2014〕018號《太原市人民政府為實施解放南路長治路改造道路建設涉及收回迎澤大街以南，中心街以北部分國有土地使用權的通告》中有關收回山西省安業集團有限公司749.5平方米國有土地使用權的行政行為違法；
一、二審案件受理費共計100元，由再審被申請人山西省太原市人民政府負擔。
本判決為終審判決。
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