東北、內蒙古等重點國有林區
天然林資源保護工程二期實施方案

前      言

1998年黨中央、國務院做出了實施天然林資源保護工程（即天保工程一期）重大戰備決策，同年開展試點工作。2000年10月國務院批準了《長江上游、黃河上中游地區天然林資源保護工程實施方案》和《東北、內蒙古等重點國有林區天然林資源保護工程實施方案》，工程一期期限為2000-2010年。實施天保工程，是我國林業由以木材生產為主向以生態建設為主轉變的重要標志，具有里程碑意義。
根據中央決定精神，國家林業局、發展改革委、財政部和人力資源社會保障部（以下簡稱四部委）等有關部門圍繞延長天然林保護工程期限政策和實施方案聯合開展了一系列工作。一是認真總結。在17個?。▍^、市）總結天保工程一期實施情況的基礎上，全面總結了天保工程一期實施成效、經驗和問題。二是進行了評估。2004年發展改革委委托中咨公司對天保工程中期進行了評估，2005年6月評估報告得到了國務院批準。同年，財政部、國家林業局也組織有關部門和專家對天保工程有關政策實施情況進行了階段性評價。三是開展重點和專題調研。根據評估報告、“兩會”代表、有關專家學者、實施單位等提出的問題和建議，四部委就職工就業、林區改革、公益林建設、森林經營培育等問題進行了專題研究。四是充分協商，共同編制《東北、內蒙古等重點國有林區天然林資源保護工程二期實施方案》（以下簡稱實施方案）。在二期政策研究和實施方案編制過程中，四部委反復溝通，充分協商，并多次召開會議征求地方林業、發展改革、財政等部門的意見，在達成共識的基礎上，編制了實施方案。五是征求了工程省區人民政府意見。各省認為，天保工程二期設計的政策和實施方案符合實際，操作性強，對工程區加強生態保護和建設、促進經濟社會可持續發展意義重大。六是專家論證。國家林業局科技委組織中國科學院、中國工程院、中國林科院、北京林業大學、國務院研究室等單位的專家對實施方案進行了論證，專家一致認為，實施方案實事求是、科學可行，建議盡快上報實施。

第一章   天保工程一期實施的主要成效和經驗

1998年長江流域和松花江、嫩江流域特大洪災后，黨中央、國務院決定在四川、云南等12個省（區）國有林區開展天保工程試點。2000年國務院批準了國家林業局、國家計委、財政部、勞動保障部聯合上報的《東北、內蒙古重點國有林區天然林資源保護工程實施方案》，天保工程一期全面實施。工程范圍包括內蒙古、吉林、黑龍江（含大興安嶺）、海南、新疆共5個省（區）的86人國有重點森工企業、16個地方森工企業 ，以及部分地方國有林場和縣級林業局（場）；實施期限為2000-2010年；累計投入資金588億元，其中中央投入559億元，占95.1%，地方配套29億元，占4.9%。
工程實施以來進展順利，取得了豐碩成果，工程區發生了一系列深刻的變化，遠遠超出了預期效果。
一、主要成效
（一）森林資源恢復性增長，生態狀況明顯好轉
森林面積和森林蓄積持續增長，有效管護森林資源5.09億畝，森林面積凈增2421萬畝，森林覆蓋率增加4.1個百分點，森林蓄積凈增2.73億 立方米。累計調減木材產量8426萬立方米，減少森林資源消耗1.44億立方米。生態狀況明顯改善。據松花江一級支流湯旺河2008年的水文資料，泥沙含量由1997年的39.1 克/立方米降為16.1克/立方米，降低了58.8%；泥沙輸送量由1997年的25萬噸/年降為2.57萬噸/年，降低了89.7%。野生動物植物生存環境不斷改善，生物多樣性得到有效保護，國家重點保護的野生動植物數量明顯增加。
（二）職工收入明顯提高，社會保障不斷完善
天保工程緩解了林區經濟危困的局面，保障了企業正常運轉和林區職工基本生活，企業長期拖欠職工工資和離退休金等影響林區穩定的問題得到較好解決。工程投入已成為林業職工收入和社會保障的主渠道。2008年工程區林業職工人均工資8669元，是1999年3087元的2.81倍。林區就業呈現多元化，轉崗分流安置富余職工77.2萬人，其中16.4萬人參加森林管護，60.8萬職工（其中全民職工35.1萬）一次性安置，離開原企業靈活就業。林業職工積極開展林果采集、林下種養、森林旅游等多種經營，部分職工家庭實現了一人承包、全家就業。社會保障體系初步建立并不斷完善，職工基本養老和醫療保險參保率分別達99.5%和87.7%，初步實現老有所養、病有所醫。同時，在國家擴大內需政策的支持下，通過重點國有林區棚戶區改造和國有林場危舊房改造等規劃的實施，使職工住房、飲水、取暖等生活條件也有了進一步改善。

（三）減輕了企業負擔，促進了森工企業改革
根據35個重點國有森工企業監測數據反映，到2008年底，企業負債下降了63.4%。各地結合實施天保工程、積極推動森工企業改革。內蒙古、吉林森工集團等單位剝離了企業辦社會職能，將企業所辦的學校、醫院等機構和人員移交地方政府管理。新疆自治區全面停止山區天然林采伐后，將天山西部林業局和阿爾泰山林業局等森工企業從采伐木材轉向保護森林資源，經費納入地方財政預算。吉林森工集團將木材加工業全部實施股份制改造，輔業全部轉為民營，實行市場化運作。內蒙古森工集團在全林區實施了輔業改制工作，實現了國有資產、國有職工身份“雙退出”。大興安嶺林業集團開展了林業局內部政企分開、事企分開、資源管理與生產經營分開改革試點。這些改革和探索，為建立天然林保護長效機制奠定了重要基礎。
（四）生態意識深入人心，社會影響不斷擴大
天保工程建設取得了集生態保護、宣傳教育、社會行動于一體的效果，有力地促進了森林資源保護和生態文明建設。新疆自治區在木材產量減產到位后再次減產8萬立方米，工程區全面停止了天然林采伐。天保工程的實施，催生了一大批以天然林保護為題材的生態文化產品，提高了人民群眾的生態文明意識。天保工程也產生了重要的國際影響，贏得了國際社會廣泛關注和高度贊譽。
通過天保工程一期的實施，工程區實現了森林資源由過度消耗向恢復性增長轉變，生態狀況由持續惡化向逐步好轉轉變，林業經濟社會發展由舉步維艱向穩步復蘇轉變。實踐證明，黨中央、國務院作出的實施天保工程的決策是完全正確的，得到了工程區各級黨委政府和廣大人民群眾的積極擁護與支持，受到了社會各界的普遍贊譽。
二、主要經驗
（一）堅持保護森林資源，嚴格執行木材產量調減
工程實施以來，各地采取有力措施，嚴格采伐管理，堅決制止超限額采伐，遏制森林資源下降趨勢，工程區木材產量按計劃減產到位，森林資源實現了面積、蓄積雙增長。林區每年開展以木材采伐總量、銷售總量和運輸總量為內容的“三總量”檢查，嚴格控制資源消耗。工程區相繼開展了以打擊違法采伐及亂砍盜伐等為重點的“天保一號行動”、“天保二號行動”等，集中處理了一大批重點案件。林業、公安、政法、監察等部門齊抓共管，加大了多部門聯合檢查和督察的力度，確保天保工程的順利實施。
（二）堅持以人為本，著力解決民生問題
各地堅持以人為本，落實政策，千方百計拓寬渠道，妥善轉崗分流安置富余職工。一是落實好天保工程安置政策，促進職工轉崗就業。有16.4萬職工分流到森林管護崗位，開展林下經營活動，做到管護與經營結合。實行一次性安置的職工，尊重個人具意愿，依法辦理相關手續，部分職工群眾通過市場開拓了新的事業。轉到其他新崗位的職工，實行競聘上崗，績效考核。二是切實解決歷史遺留問題，解除職工后顧之憂。工程區普遍解決了職工工資歷史拖欠，補發了拖欠工資；基本實現了職工社會養老保險省級統籌，醫療、失業、工傷、生育保險地方統籌。通過國有林區棚戶區改造，將改造工作和山上林場撤并工作相結合，一部分職工集中到小城鎮居住，教育、醫療條件和職工住房、欽水、取暖等生活條件也有了進一步改善。
（三）堅持從調整結構入手，不斷加快林區經濟發展
各實施單位緊緊抓住實施天保工程機遇，積極調整林區產業結構，努力實現林業經濟向林區經濟、單一國有經濟向多種所有制經濟轉變。據對35個重點國有森工企業監測，一、二、三產業的產值比例由1997年的19:69:12調整為2008年的55:27:18。第三產業的比重不斷提高，森林生態旅游成為一大亮點。大興安嶺林業集團積極開展對俄森林資源采伐，境外采伐人數達9769人次，累計生產木材239.4萬立方米。龍江森工集團森林旅游從1997的收入不足200萬元，提高到2008年的8.3億元，內蒙古大興安嶺林區生產總值的增速由2000年的7%提高到2008年的13.78 %。林下經濟得到長足發展，東北國有林區的中藥材、食用菌、山野菜產量分別達到了1.17、4.67和1.99萬噸。

（四）堅持以改革為動力，不斷提升林區發展活力
各地抓住實施天保工程機遇、積極推進改革。一是加快企業辦社會職能的剝離，實行主輔業分離改革，努力構建符合社會主義市場經濟要求、充滿生機活力的體制機制。二是加強森工企業內部改革，實現減員增效。內蒙古森工集團在推進剝離企業辦社會職能改革的同時，積極開展各級機構和勞動用工制度改革，壓縮編制，精減人員，實行效能化管理。林管局機關部門、管理人員、處級干部分別減少25%、14%和9.6%。各林業局統一核定員工總數，對事業單位和管理人員實行崗位聘用制、職務聘任制，林管局統一管理職工的招錄、招聘工作，杜絕了一邊分流，一邊進人的現象。三是推進林區布局調整，優化林區發展合力。黑江江清河林業局優化生產布局，將林場由18個撤并為7個，并通過土地置換把在森林腹地的兩個村屯和零星住戶整體搬遷，實行生態移民1270戶、3500余人，大大減輕了森林資源承載壓力和人為破壞。
（五）堅持以“四到省”為重點，不斷強化工程管理
各級政府成立了工程建設領導小組，統一研究協調工程建設的重大問題。地方各級政府都建立了工程建設目標責任制，簽訂了責任狀，從上到下建立起完善的目標、任務、資金、責任“四到省”管理體系。成立了工程建設管理機構，加強了管理隊伍建設，保證了工程順利實施。強化規章制度建設，完善各項實施辦法，如《天保工程“四到省”考核辦法》、《天保工程管理辦法》、《天保工程核查驗收辦法》、《天保工程森林管護管理辦法》、《天保工程財政資金管理規定》、《天保工程資金會計核算辦法》等。不斷強化了工程資金使用、工程核查等監督，加強森林管護考核、工程信息報送及檔案管理等工作，實現了各項工作有章可循。國家、省、縣建立了三級核查制度。國家林業局每年根據核查結果，進行評分排名考核，鼓勵先進，督促后進，對核查出的問題限期整改落實，確保工程質量。

第二章 實施天保工程二期的必要性

東北、內蒙古重點國有林區是我國重要的商品材生產基地，是維護我國東北、華北地區農牧業穩產高產的天然屏障。在保障國家生態安全、應對氣候變化、維護國家木材安全等方面具有不可替代的作用，戰略地位極其重要。
一、戰略地位
東北、內蒙古重點國有林區是我國森工企業分布最為集中的地區，森林面積占全國森林總面積的16.03%，活立木總蓄積量占全國活立木總蓄積量的21.77%，林區地形相對平坦，人口較少，林地資源集中連片，發展林業具有得天獨厚的優勢條件。同時，這里自然條件優越，珍貴樹種多，木材材質好，是我國木材的重要產區和戰略資源儲備基地；是黑龍江水系的源頭，是松花江、嫩江、遼河等重要水系的發源地和涵養地，穩定的森林生態系統，為中下游地區提供了寶貴的工農業生活用水，大大降低了洪澇災害發生的幾率，生態地位十分重要；是我國生物多樣性的重點地區，該地區多樣的森林、草原、濕地生態系統，適生著各類野生植物近千種、野生動物300多種，在國家生態保護總體戰略中具有特殊地位；是抵御西伯利亞寒流和內蒙古高原旱風侵襲的天然屏障，大小興安嶺、張廣才嶺、長白山等山區綿綿不斷的廣袤森林，使來自東南方的暖濕氣流在此蝸旋，具有調解氣候、保持水土的重要功能，為東北平原、華北平原營造了適宜的農牧業生產環境，庇護了全國1/10以的耕地和最大的草原。
綜上所述，東北、內蒙古重點國有林區不僅是我國北方地區的重要天然屏障，也是我國主要的木材資源戰略儲備基地，對于維護流域生態平衡、國家糧食和木材資源安全，保證當地經濟社會和諧發展具有重要的戰略意義。
此外，新疆、海南國有林區也是我國重要的生態功能區。新疆國土面積占全國的1/6，森林覆蓋率僅為2.94%，天然林極其珍貴；新疆絕大部分社會經濟活動，集中在不到新疆國土面積5%的綠洲上，天然林對新疆綠洲經濟起到了十分重要的作用；新疆84%的降水集中在天山、阿爾泰山兩大山區，發源于兩大山區水系的水量占到新疆地表流量的70%以上，且流量相對穩定，成為新疆農牧業穩產豐產的重要條件。海南是我國面積最大、生物多樣性最豐富的兩大熱帶雨林之一，其物種種類極其豐富，是我國重要的物種基因庫。海南的十大河流多源于中部五指山等林區，天然林對涵養水源，防治干旱和洪澇災害，保證生產生活用水，保障經濟社會可持續發展，起著重要的作用。

二、實施天保工程二期的必要性
黨中央、國務院決定延長天保工程實施期限，組織實施好天保工程二期，十分必要，意義重大。
（一）是維護國家生態安全的必然要求
天然林是生態功能最強的生態系統。天保工程范圍內的天然林分布區，既是松花江、嫩江、黑龍江水系及其主要支流和眾多湖庫的重要源頭和水源涵養區，也是水利樞紐的綠色屏障。目前，東北、內蒙古重點國有林區70%以上為中幼林，生態功能很不穩定。森林自然生長發育是一個長期過程，北方落葉松、樟子松等主要天然樹種需80年以上，紅松林甚至長達100多年。由于幾十年來天保工程區的森林資源長期過量采伐，可采資源處于枯竭狀態。經過天保工程10多年的保護，天然林資源剛剛進入恢復性發展階段，當前森林資源質量仍然不高，中幼林比重大，大量低產低效林需要改造培育。如果工程停止下來，則將前功盡棄。實施天保工程二期，不僅可以鞏固天然林保護成果，而且可以大幅度提升森林質量和生態功能，對構建北方生態屏障，保障大江大河安瀾，確保重點水利工程生態安全，具有不可替代的重要作用。
（二）是維護國家木材安全的戰略選擇
木材是我國經濟建設不可缺少的重要原材料資源。我國已經成為世界木材生產、加工、消費和進出口大國。2009年全國木材總消費量達4.21億立方米，其中木質產品進口量達1.84億立方米，對外依存度高達43.7%。當前，全球保護森林資源的呼聲日益高漲，通過增加進口解決國內木材短缺問題難度越來越大，立足國內培育后備木材基地，已成為一項緊迫而長期的戰略任務。天保工程區特別是東北、內蒙古重點國有林區一直是我國重要的商品材供應基地。通過天保工程二期加強森林經營和資源培育，建立國家木材戰略儲備基地，最終進入越采越多、越采越好的良性循環，對于確保國家木材安全，有著十分重要的戰略意義。
（三）是我國應對氣候變化的重大舉措
胡錦濤總書記在聯合國氣候變化峰會上提出大力增加森林資源，增加森林碳匯，爭取到2020年我國森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量增加13億立方米。東北、內蒙古等重點國有林區天保工程區森林面積占我國森林總面積的16.03%，森林蓄積量占我國森林總蓄積量的21.77%。通過實施天保工程二期，可增加森林面積900萬畝，增加森林2.9億立方米，增加森林碳匯1.09億噸，這對于確保實現森林資源“雙增”目標、應對全球氣候變化，在國際上樹立負責任大國形象，贏得更多的話語權和更大的發展空間，將發揮特殊作用。
（四）是確保林區社會穩定的重要保障
林區歷史遺留問題多，經濟社會發展長期滯后，保障和發送民生的任務十分艱巨。雖然工程區林業職工工資逐年有所提高，但遠低于社會平均水平，差距越來越大。2000年林業職工平均工次5178元，是當年全國國有在崗職工工資的54.2%。2008年林業職工平均工資增長到12294元，但僅為全國平均水平的39.7%，東北、內蒙古國有林區更低，僅為全國平均的32.1%。林區職工社會保障水平比地方低40%左右。林區就業崗位嚴重不足，貧困弱勢群體較大，林區社會穩定壓力很大。國家對天保工程的投入，不僅創造了木材停伐減產后職工轉崗就業的條件，保障了職工收入，而且保障了林區教育、公檢法等社會管理、公共服務正常運行，解決了職工養老、醫療等社會保險，確保了林區社會穩定。因而，天保工程被林區廣大干部職工稱為“救林工程”、“救命工程”。

第三章 主要目標與任務

一、實施期限
由于東北、內蒙古重點國有林區森林資源長期超強度采伐，恢復和發展森林資源是一項長期任務，這一林區氣候寒冷，森林生長緩慢，所以森林恢復需要的時間比其他地區更長，應實行長期保護，分期實施，結合國民經濟社會發展規劃，天保工程二期時間為10年，即2011-2020年。
二、實施范圍
工程實施范圍不變，包括內蒙古、吉林、黑龍江（含大興安嶺），海南、新疆（含新疆兵團）共5個?。ㄗ灾螀^）境內 的84個國有重要森工企業、16個地方森工企業、3個國有林管理局、3個旗（市）、27個縣級林業局（場）（詳見表1）

工程區總面積62599萬畝，林業用地面積56553萬畝，其中，有林地45830萬畝（其中天然林42012萬畝），疏林地473萬畝，灌木林地2746萬畝，未成林造林地917萬畝，無林地4029萬畝，其它林地2549萬畝（詳見表2）
三、指導思想
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，把培育森林資源、保護生態環境作為轉變林區發展方式的著力點，以鞏固天保工程一期建設成果為基礎，以保護和培育天然林資源為核心 ，以保障和改善民生為宗旨，以調整完善政策為保障，加大投入力度，推進林區改革，提升發展能力，努力實現資源增長、質量提高、生態良好、民生改善、林區和諧。
四、基本原則
-------堅持因地制宜，分區施策。全理確定木材產量，加強森林資源保護，采取不同的經營措施加快后備森林資源培育。
------堅持以人為本，保障民生。著力改善林區民生，增加就業，提高收入，不斷完善社會保障。
------堅持政策引導，促進改革。工程建設與推動改革相結合，為改革創造條件，努力構建天然林保護長效機制。
-------堅持事權劃分，分級負責。中央和地方按事權分級投入，中央制定天保工程基本政策，省級人民政府負全責并組織實施。
五、主要目標和任務
（一）主要目標
通過天保工程二期實施，為建設國家木材戰略儲備基地和構筑我國北方地區生態安全屏障打好基礎。實現森林資源從恢復性增長進一步向提高森林質量轉變，繼續調減木材產量，加強森林培育經營，到2020年，森林面積增加900萬畝，森林蓄積2.9億立方米，增加森林碳匯1.09億噸；生態狀況從逐步好轉進一步向明顯改善轉變，生物多樣性明顯增加，森林生態功能明顯增強；林區經濟社會發展由穩步復蘇進一步向和諧發展轉變，提供林區就業崗位44.32萬個，基本解決職工轉崗就業問題，民生明顯改善，社會保障能力全面提升，林區社會和諧穩定。
（二）主要任務
-------進一步調減木材產量。為促進東北、內蒙古重點國有林區森林資源休養生息，進一步調減木材產量，由上一期定產后年無1094.1萬立方米在“十二五”期間分3年調減到402.5萬立方米。
-------繼續強化森林管護。管護國有林面積5.66億畝，落實管護責任制。
-------加強森林資源培育。中幼齡林撫育1.94億畝。后備資源培育4890萬畝，其中森林改造培育4200萬畝（補植補造3700萬畝，改造培育500萬畝），人工造林490萬畝，飛播造林200萬畝，不斷擴大森林面積，優化林分結構，提高森林質量。
-------保障和改善民生。通過落實政策和工程項目，增加林區就業，提高職工收入，健全職工和林區居民社會保障體系，使職工收入和社會保障接近或達到社會平均水平。

第四章 森林分類經營與木材產量調減

一、森林分類經營管理
堅持生態優先，保護和改善生態環境，根據森林主導功能不同，實行森林分類經營。
按照《國家級公益林區劃界定辦法》（林資發[2009]214號），將生態區位重要或生態狀況脆弱的林地區劃界定為國家級公益林，并按照保護等級將國家級公益林劃分為一級、二級和三級，執行相關保護和經營管理規定。國家級公益林一級嚴禁進行任何經營活動，國家級公益林二級、三級可以采取衛生伐和生態疏伐等撫育性經營措施。
將自然條件優越，立地條件好，地勢較平緩，不易造成水土流失的林地區劃界定為商品林，按照近自然林經營理念，大力培育珍貴樹種大徑級用材林，采取集約經營方式，發展速生豐產用材林等，增加木材和林產品的有效供給，實現森林資源可持續，滿足經濟建設和人民生活的需求。商品林經營依法執行采伐限額等有關管理規定。
天保工程一期的限伐區，劃入國家級公益林的，執行公益林的有關規定；未劃入國家級公益林的繼續執行限伐政策。
二、進一步調減木材產量
根據森林分類經營和資源狀況，按照保護、培育和合理利用相結合的要求，為保障森林資源可持續發展，科學確定森林資源的合理承載量。東北、內蒙古重點國有林區木材產量由上期定產后年均1094.1萬立方米在“十二五”期間分3年調減到402.5萬立方米，減少691.6萬立方米，下調63.2%。其中，2011年調減到504.7萬立方米，2012年調減到453.6萬立方米，2013年調減到402.5立方米。按區域分：

內蒙古森工集團和嶺南八局木材產量由243.2萬立方米調減到122.6萬立方米，減少120.6萬立方米，下調49.6%。其中，2011年調減到127萬立方米，2012年調減到124.8萬立方米，2013年調減到122 .6萬立方米。
吉林森工集團，延邊森工集團和營林四局木材產量由217.5萬立方米調減到134萬立方米，減少83.5萬立方米，下調38.4%。其中，2011年調減到165.7萬立方米，2012年調減到149.8萬立方米，2013年調減到134萬立方米。
黑龍江省森工集團木材產量由419萬立方米調減到89.4萬立方米，減少329.6萬立方米，下調 78.7%。其中，2011年調減到140萬立方米，2012年調減到114.7萬立方米，2013年調減到89.4萬立方米。
大興安嶺集團公司木材產量由214.4萬立方米調減到56.5萬立方米，減少157.9萬立方米，下調73.6%。其中，2011年調減到72萬立方米，2012年調減到64.3萬立方米，2013年調減到56.5萬立方米。
海南、新疆和建設兵團繼續停止天然林商品性采伐。
目前全國木材年產量7072萬立方米左右，東北、內蒙古重點國有林區木材產量為1094.1萬立方米，占全國木材產量15.5%。從2011年開始分三年調減到位后的木材產量為402.5萬立方米，調減量為691.6萬立方米，占目前全國木材產量的9.8%。同時，長江上游、黃河上中游地區集體林權制度改革后，集體林中的商品林采伐將增加部分木材產量。因此，東北、內蒙古重點國有林區木材產量的調減，對木材供需影響不大。通過加強后備資源培育和國家實施的造林補貼政策及其他工程造林項目的實施，木材供需矛盾將呈逐漸緩解的趨勢。
“十二五”期間根據國家經濟社會和森林資源狀況，適時調整木材產量。

第五章   加強森林資源培育

一、資源狀況評價
工程區總面積62599萬畝，其中林地面積56553萬畝，占工程區總面積的90.34%。在林地中，有林地45830萬畝（其中天然林42012萬畝，占有林地面積的91.67%），占81.04%；灌木林地2746萬畝，占4.86%；疏林地473萬畝、占0.84%；無林地4029萬畝，占7.12%。
目前，東北、內蒙古重點國有林區的森林資源主要特征：
（一）齡組結構不合理
幼中齡林比重大，成過熟林少，幼、中、近、成過熟林比例為21:48:15:16，幼中齡林占近70%，而且資源統計中的近、成過熟林，由于不合理的過量采伐利用，林分結構和林相特征已經接近中幼齡林。特別是除少量人工林、天然純林以外，大部分林分結構整體趨于相近，林相殘破，幼、中、近、成、過林相已無明顯特征，俗稱“四不像”林分十分突出。
（二）森林單位面積蓄積低
喬木林平均每公頃蓄積為99.18立方米，遠遠低于當地原始林區200-400立方米的公頃蓄積量，特別是中幼齡林平均每公頃蓄積量更低。
（三）林地生產水平低下
長白山、小興安嶺林區林木蓄積生長量僅為每年每公頃1.4-2.9立方米，比相同立地條件林分的平均水平低50-70%以上。
（四）林分中目的樹種組成較低
現有林分經過多次重復采伐作業，目的樹種特別是珍貴樹種組成比重越來越低，平均在60%以下。
（五）林分稀疏
低郁閉度林分逐年增多，多年的不合理采伐利用，導致原始天然林資源銳減，成過熟林資源瀕臨枯竭，天然珍貴樹種資源遭到嚴重破壞，采伐木胸徑逐年降低，目前喬木林平均胸徑僅為14.8厘米（其中天然林15.0厘米、人工林11.5厘米），林木株數均達不到林分結構的合理株數。
現有森林結構處于不穩定狀態，森林生態功能下降，加上現有木材產量已超出了森林資源的合理承載能力，目前急需休養生息，按照因地制宜、因林施策的原則，在保護好現有森林植被的基礎上，加快后備資源的培育。
二、強化森林資源保護
森林資源保護是各項林業事業發展的根本，保護好現有森林資源是天保工程順利實施的重要保證。
（一）加強資源保護
一是加強林政資源管理，嚴格執行森林采伐限額制度，杜絕亂砍濫伐和超限額采伐，嚴厲打擊亂砍濫伐違法犯罪行為，加大森林資源管理監督檢查力度。進一步強化林地林權管理，嚴格禁止林地逆轉和非法流失，全面貫徹落實國務院關于保護森林資源制止毀林開墾亂占林地的要求，堅決禁止毀林開墾、毀林開礦等現象發生。二是切實加強森林防火和森林病蟲害防治工作。在強化落實各級地方政府責任制的基礎上，進一步加強保護體系建設，積極開展群防群治。三是落實管護責任制，簽訂管護合同，明確森林管護承包者森林資源管護任務和責任，以林地承包經營為載體，推進森林管護與資源培育、林下資源開發健康協調發展。四是強化管護成效考核，建立健全森林資源保護監測評價指標體系，強化森林、林木、林地消長變化的監測評價和動態管理，對資源管理保護不力，資金使用問題嚴重的單位，實行投資調控，限期整改。

（二）完善管護模式
認真總結并不斷完善森林管護辦法，根據工程區森林分布特點，結合自然和社會經濟狀況，針對不同區域和地段，采取行之有效的森林管護模式，確保管護效果。
1、管護站管護模式   因地制宜建設森林資源管護站，成立專業管護隊伍，層層簽訂責任合同，全面落實目標責任。實行“管護效果信息卡”等制度，全過程監督森林管護工作。
2、專業與承包管護模式    對交通不便、人員稀少的遠山區，實行封山管護，建立精干的森林專業管護隊伍。對交通較為方便，人口稠密，林農交錯的近山區，采取劃分森林管護責任區，實行承包管護。
3、家庭生態林場管護模式   以森林承包管護為前提，結合林下資源綜合開發利用，以企業職工為主要承包者，以家庭成員為主要勞動力，在開展森林資源管護的同時，開展林下資源合理利用。
4、管護責任制模式   將管護任務落實到山頭地塊和人頭戶頭，層層簽訂管護責任書，明確管護范圍與面積、管護內容與責任、獎懲措施等。
5、其他管護模式   包括場鄉、場村、場農（戶）聯管等。
三、加強后備資源培育
森林經營和資源培育是人為促進森林資源盡快超過自然演替階段，提高森林質量的重要措施。東北、內蒙古重點國有林區由于歷史上長期過伐，森林生態功能下降，可采資源嚴重匱乏，中幼林比例較高，殘次林面積較大，且存在一定面積的宜林地。同時，林區經濟社會發展滯后，就業矛盾非常突出。為了提高林分質量，盡快恢復頂級的森林生態系統，保障國家木材安全，促進職工就業增收，按照分類經營，分區施策的原則，區分不同地區和森林類別，采取相應森林經營培育措施，宜造則造、宜撫則撫、宜改責改、宜補則補，造、撫、改、補相結合。大興安嶺林區的公益林經營以增強森林的蓄水保土、防風減災、保護生物物種多樣性、游憩娛樂等生態功能和環境功能為主，重點培育結構復雜、功能完備的生態公益林，提高森林生態與社會效益；長白山、小興安嶺和張廣才嶺林區的公益林經營以增強森林的蓄水保土、保護生物物種多樣性、游憩娛樂、國土保安等生態功能和環境功能，以及培育大徑級珍貴樹種為主，重點培育生態系統穩定、林分蓄積量高、功能完備的地帶性頂極森林群落，提高森林生態和社會效益，兼顧經濟效益。新疆國有林區是我國重要的生態功能區，還有大面積的宜林荒山荒地，適宜開展人工造林和飛播造林。
商品林經營以提高林分質量、林地利用率和林地生產力、縮短林木培育周期為主。大興安嶺林區重點培育以落葉松等為主的用材林。按照近自然林的森林經營理念，長白山、小興安嶺和張廣才嶺林區的天然林重點培育紅松闊 葉混 交林為主的大徑級用材林和培育人工速生豐產林，提高森林的經濟效益，兼顧生態與社會效益。
根據自然和經濟社會條件的差異，依據森林經營目標的不同，主要采取人工造林、中幼齡林撫育、森林改造培育三種經營措施。為合理確定各項經營措施的作業周期，在工程實施期內，中幼齡林撫育、森林改造培育和木材主伐生產的各項任務不得在同一塊上重復實施。
（一）人工造林
東北、內蒙古等重點國有林區尚有部分疏林地、宜林荒山荒地等林地，采取人工造林方式，以增加森林面積，加快森林植被恢復。人工造林要結合立地條件，按照適地適樹的原則，科學選擇造林樹種，一般采取植苗營造混交林。
（二）中幼齡林撫育
中幼齡林撫育主要針對林木株數較多，競爭激烈，已經出現自然分化現象，嚴重影響林木的生長發育林分，以及由于過伐形成的“四不像”林分和遭受病蟲危害、火災等嚴重自然災害，病腐木在5%以上的林分。
撫育主要是伐除影響目標樹生長的干擾樹，長白山、小興安嶺林區目標樹主要為紅松、云杉、冷杉、椴樹、水曲柳、胡桃楸、柞樹，大興安嶺林區主要樹種為落葉松、樟子松、白樺、冷杉等構成地帶性頂級群落的鄉土珍貴樹種。通過中幼齡林撫育，重點調整林分結構，改善林分生長環境，調整林木競爭關系，提高林木生長量。

1、撫育對象
（1）公益林
為提高防火、防病蟲害能力，促進森林健康，構建穩定的森林生態系統，充分發揮公益林生態功能，對特殊保護地區的生態公益林（國家級公益林一級）不進行任何形式的撫育活動，對重點保護地區的生態公益林（國家級公益林二級）和一般保護地區的生態公益林（國家級公益林三級以及地方公益林，下同）按照保護和發展的需要，開展有限制的撫育活動。
（2）商品林
加強商品林培育，提高森林質量，增加森林蓄積，增強林地生產力，促進林業產業發展和職工增收。撫育對象為每公頃樹高30厘米以上幼樹超過3000株，或30厘米以下幼樹超過6000株，更新頻度超過60%，幼苗、幼樹層的植被總蓋度80%以上，以及非目的樹種、殘留的上一世代林木、霸王樹影響目的樹種生長的天然幼齡林；郁閉度在0.9以上或分布不均郁閉度在0.8以上的人工幼齡林；郁閉度在0.8以上或分布不均郁閉度在0.7以上的天然幼齡林；郁閉度0.8以上的中齡林；郁閉度0.7以上，下層目標樹幼樹較多且分布均勻的中齡林；林木胸徑連年生長量明顯下降，枯立木與瀕死木數量超過林木總數30%的中齡林；遭受病蟲害、火災及風雪危害等自然災害和林內衛生狀況較差的林分。
2、撫育措施
（1）公益林
按照提高生態功能的原則，通過剪枝、除雜，以及病腐木清理為目的的衛生伐撫育。對于林間稀疏林地要進行合理補植。
（2）商品林
按照森林的生長、發育規律，可采用透光伐、生長伐、衛生伐等撫育采伐方式。透光伐（透光撫育）主要在幼齡林階段進行，對人工幼齡純林，主要伐除過密和質量低劣、無培育前途的林木。對天然幼齡林，采取清除影響目標樹生長的霸王樹、上層殘留木、老齡過熟木、多頭木、病腐木、斷稍木、樹干彎曲破損木、部分叢生木和生長過密的林木、目標樹中生長不良的林木以及部分非目的樹種，調節林分密度。生長伐主要在中齡林階段進行。對同齡純林，伐除有害樹以及過密或受害的輔助樹和主林層中生長落后的林木；混交林尤其是復層異齡混交林，伐除位于林冠上方的霸王樹和上一世代的殘留木，同時伐除易引起病蟲害的枯立木、風倒木、風折木、瀕死木等。如遭受病蟲害、風折、風倒、雪壓、森林火災等情況，需要采取衛生伐，伐除已被危害的林木。
（三）森林改造培育
東北、內蒙古重點國有林區單位面積蓄積量較低，目的樹種較少，林木密度較低且分布不均，林下更新不良，目的樹種幼苗幼樹較少，林分結構單一，林地生產力低下，林間空地和天窗分布較多，造成大面積林地浪費。
1、培育對象
森林培育對象包括林相殘敗，功能低下，并導致森林生態系統退化的林分；林分生長量較同類立地條件平均水平低30%以上的林分；林分優良種質資源枯竭，具有自然繁殖能力的優良林木個體數量在每公頃30株以下的林分；遭受嚴重病蟲害、火災等自然災害，死亡木（頻死木）比重占株數20%以上的林分；林分中目的樹種組成比重占40%以下的林分等。
2、培育措施
針對東北、內蒙古重點國有林區森林資源狀況，參照有關規定，森林改造培育主要采取補植補造和改造培育兩種措施。
（1）補植補造
按照培育目標，對現有林分中較多林間空地和天窗，郁閉度較低，單位面積蓄積量較低，目的樹種株數較少，林木分布不均，林下更新不良，幼苗幼樹較少，林分結構單一的殘次林、劣質林和低效灌木林，通過補植，盡快恢復生態功能，形成地帶性森林植被頂極群落。
根據林地目的樹種林木分布現狀，現有林木分布比較均勻的林地采用均勻補植。現有林木呈群團狀分布、林中空地及林窗較多的林地采取塊狀補植。補植后現有林木株數、現有珍貴樹種幼苗幼樹和新植苗株數之和應達到合理密度以上。補植補造樹種為：長白山、小興安嶺林區，按照紅松闊葉混 交地帶性頂極群落的目標要求，補植紅松、水曲柳、胡桃秋、柞樹和大青楊等珍貴樹種為主，大興安嶺林區補植落葉松、樟子松等目的樹種為主，補植后適時進行撫育管護。

（2）改造培育
按照不同的林分類型采取不同的改造培育方式，對復層異齡殘次林等選擇綜合改造的方式，通過采取補植、撫育、調整等方式，育林擇伐、林冠下更新等措施，提高林分質量。對于低效純林可選擇調整的改造方式，采取抽針（闊）補闊（針）、間針（闊）育闊（針）、栽針（闊）保闊（針）等方法調整林分樹種，一次性間伐強度不得超過林分蓄積的25%。具體措施是按照補植為主、伐除為輔的原則，可先清后補，也可以先補后清。伐除部分影響補植、占用林地面積和空間較大的非目的樹種，以及老齡過熟木、多頭木、病腐木、斷稍木、霸王樹、樹干彎曲破損木、散生木，為林下補植創造有利條件。補植時應根據上層保留木胸徑大小和株數、幼苗幼樹分布以及立地條件等因素確定補植樹種和密度。長白山、小興安嶺林區補植紅松、水曲柳和胡桃秋等珍貴樹種為主，大興安嶺林區補植落葉松、樟子松等目的樹種為主，補植后適時進行撫育管護。

第六章    保障就業和改善民生

一、擴大林區就業渠道
天保工程二期進一步調減木材產量新產生的富余職工，主要通過森林管護、人工造林、中幼齡林撫育、森林改造培育和政策性社會性崗位等實現轉崗就業。工程區現有在冊全民職工59.18萬人，經測算，工程項目建設和相關政策措施可安置44.32萬人，其他人員可通過木材生產和林副產品開發得到妥善安置。具體包括：
（一）森林資源管護
森林管護面積5.66億畝，按照人均管護5700畝測算，每年可安排8.84萬職工就業。
（二）人工造林
人工造林490萬畝，按照勞動定額測算每年可安排0.83萬職工就業。
（三）中幼齡林撫育
國有中幼齡林撫育1.94億畝，每年可安排14.87萬職工就業。
（四）森林改造培育
森林改造培育4200萬畝，按勞動定額測算每年可安排4.81萬職工就業。
（五）政策性社會性崗位
工程區國有林業單位政策性社會性崗位（含消防、環衛等）職工14.97萬人，其中：教育、醫療衛生、公檢法司、政企合一機關事業單位職工10.65萬人，消防、環衛、社區管理和廣電等社會職能機構職工4.32萬人。隨著國有林區改革的推進，逐步將政策性社會性崗位人員移交給地方政府管理。
二、健全社會保障體系
繼續實施并完善社會保險補助政策，相應提高保障水平，使職工收入和社會保障接近或達到社會平均水平，為林區改革發展和社會穩定創造寬松的政策環境，確保天然林保護事業順利推進。

第七章    主要政策和資金投入

一、繼續實施森林管護補助政策
中央財政安排國有林管護費每畝每年5元。
二、完善社會保險補助政策
（一）中央財政繼續對森工企業和國有林場（以下簡稱國有林業單位）負擔的在職職工基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育等五項社會保險給予補助，并相應提高補助標準。
（二）對符合現行就業政策的國有林業單位代管的靈活就業的就業困難人員，地方人民政府按國家有關規定統籌解決這部分人員的社會保險補貼，對國有林業單位跨行政區域的由所在地、市或省級人民政府統籌解決。
三、完善政策性社會性支出補助政策
中央財政繼續對國有林業單位負擔的教育、醫療衛生、公檢法司經費及政府經費給予補助，并相應提高補助標準；為鼓勵推進改革，對將國有林業單位承擔的消防、環衛、街道等社會公益事業移交地方政府管理的省（區、市），中央財政給予補助。補助標準，參照2008年全國社會平均水平，政府經費、教育經費人年均補助30000元，醫療衛生經費人年均補助10000元，公檢法司經費按天保工程一期補助基數給予補助。
四、增加森林培育經營補助政策
中央財政對國有中幼林撫育每畝補助120元；中央基本建設投資對后備資源培育中的人工造林和森林改造培育每畝分別補助300元和200元。
根據上述任務和政策，以及國家的有關文件規定，經測算，天保工程二期（即2011-2020年）中央總投入1261.6億元，其中：中央財政1160.4億元，占92%；中央基本建設投資101.2億元，占8%。

工程期內，隨著社會平均工資水平的提高和物價變化，國家林業局將會同發展改革委、財政部、人力資源社會保障部在調查分析論證的基礎上，研究調整有關補助標準。

第八章    保障措施

一、加強組織領導，繼續實行“四到省”
天保工程區涉及面廣，地域跨度大，政策性強。天保工程二期，繼續實行省級人民政府對天保工程實施負全責，目標、任務、資金、責任“四到省”，省級以下層層落實責任制。各級政府要成立工程建設領導小組，負責工程的統一協調，明確職能，落實責任。要切實履行屬地化社會保障責任和落實再就業扶持政策，將林業職工和林區居民納入地方社會保險保障體系，加強再就業培訓，采取有效措施多渠道促進國有林業單位轉崗職工和林區就業困難人員實現再就業。
二、科學編制實施方案，加強工程管理
加大科技支撐力度，進一步提高工程建設科技含量與水平，推進工程實施和管理的科學化、規范化。各?。▍^、市，森工集團）要科學編制本地區天保工程二期實施方案，確保工程建設任務完成和目標實現。省級實施方案報國家林業局、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部備案。各縣局實施單位要在編制天保工程實施方案的基礎上制定縣局級森林資源培育方案，把各項任務落實到山頭地塊、林班小班，嚴格確定森林資源改造培育范圍，組織制定好相關指導意見。要結合工程項目建設妥善安排好職工就業，提高職工收入水平。各有關部門要加強對工程的檢查、驗收和效益監測工作，推進工程管理信息化建設，不斷提高工程管理能力。
三、推進國有林區改革，構建林區科學發展新體制
東北、內蒙古等重點國有林區政企不分、企社不分、資源管理與企業經營不分，體制機制不順等問題仍很突出。工程區要按照中發[2003]9號和中發[2010]1號文件精神，充分用好天保工程二期的相關政策，努力創造條件，積極推進國有林區改革。一是政企分開，社企分離。繼續按中央決定“把目前由企業承擔的社會管理職能逐步分離出來，轉由政府承擔”的要求，把森工企業承擔的社會管理和公共服務職能移交給地方政府負責，建立和完善以政府為主導的林區社會管理體制，為構建天然林保護長效機制奠定堅實的社會基礎。二是企事分開，資企分離。按照中央決定“建立責權利相統一，管資產和管人、管事相結合的森林資源管理體制。按照政企分開的原則，把森林資源管理職能從森工企業中剝離出來，由國有林管理機構代表國家行使，并履行出資人職責，享有所有者權益”的要求，不斷促進國有森林資源管理與企業生產經營分開，逐步建立國有林管理新體制，為構建天然林保護長效機制奠定堅實的體制基礎。三是企業重組，市場運作。按照中央決定“使企業真正成為獨立的經營主體，參與市場競爭。國有森工企業要按照專業化協作的原則，進行企業重組，妥善分流安置企業富余職工”的精神，按照社會主義市場經濟發展的要求，加快主輔分離改革，建設充滿生機活力的新機制。通過股份制改革，促進企業經營機制的轉換，按照專業化協作的原則進行企業重組，推進建立現代企業制度。采取改制、出售、兼并重組和股份制合作等多種形式，搞活森工企業集團所屬的中小企業。對一些嚴重資不抵債、產品技術水平低的企業，按法定程序實施破產。
四、加強基礎設施建設，改善林區生產生活條件
按照中央林業工作會議要求，將林區道路、供水、供電、通信等基礎設施建設納入各級政府經濟社會發展規劃和相關行業發展規劃。加快實施森林防火規劃，推進國有林區棚戶區改造和國有林場危舊房改造工程。加快實施大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃，積極發展綠色、生態和大量吸納就業的產業，加快林區產業轉型升級，促進林區職工群眾就業與增收。
五、強化森林資源管理，加大執法工作力度
要認真貫徹落實《森林法》，研究制定天然林保護法規和規章。采取有力措施，堅決制止毀林開荒及濫占林地違法行為。狠抓森林采伐限額管理，堅決杜絕超限額采伐。強化林地林權管理，嚴格禁止林地逆轉和非法流失。加強執法隊伍建設，提高執法水平。加強工程區天然林資源保護監測體系的建設，掌握發展動態，及時發現和解決工程實施中的問題，促進工程建設健康發展。

六、完善規章制度，實行績效考評
一是各有關部門要按照職責分工，制定相關管理辦法，依法依章辦事。二是強化工程管理，工程實施推行招投標制、監理制和報帳制，提高工程建設水平，確保工程建設質量。要建立工程實施的績效考評機制，建立和完善考評辦法，開展年度考評。建立考評結果與資金投入掛鉤的獎懲機制，考評結果差的，調減工程任務和資金。三是加強資金管理。加強審計稽查，強化資金使用監督，杜絕截留、擠占、挪用工程資金現象，提高資金使用效果。四是加強調查研究，認真總結經驗，不斷完善各項工程措施，深入推進工程建設。對在天然林保護工作中做出突出成績的單位和個人，給予表彰獎勵，激發廣大干部群眾參與工程建設的積極性。

第九章 效益分析

一、資源質量提升
森林資源量的增加和質的提升，是重點國有林區經濟社會可持續發展的重要基礎。天保工程二期通過調減木材產量、加強后備資源培育，將進一步擴大森林面積，增加森林蓄積，森林資源質量得到顯著提升，對于建立資源結構合理、林地生產力高、穩定高效的森林生態系統，構建北方主要水系、農牧業生產和氣候調節的生態屏障，建設我國木材資源戰略儲備基地，具有重要作用。
繼續調減東北、內蒙古重點國有林區木材產量，增加森林資源儲備。按照“十二五”期間木材減產后的定產水平，2011-2020年將累計減少木材產量6763萬立方米，減少森林資源消耗1.17億立方米。通過人工造林、森林改造培育、中幼齡林撫育等后備資源培育措施，促進林木生長發育，有效改善林齡、林種、樹種結構，提高林木生長量和林地產出效率，降低森林病蟲害、火災、氣候災害的危害程度，維護森林健康，增加資源儲備。經測算，天保工程二期新增森林面積900萬畝，森林蓄積量增加2.9億立方米。
二、生態效益顯著
森林是人類和許多生物賴以生存和發展的基礎，它具有豐富的生物多樣性、復雜的結構和生態過程，對改善生態環境，維持生態平衡，保護人類生存發展環境起著不可替代的作用。天保工程二期的實施，將在氣候調節、涵養水源、土壤保育、固碳釋氧、凈化空氣、防風固沙、森林游憩和維持生物多樣性等方面產生巨大的森林生態效益。
全球氣候變化是當今人類面臨的最大威脅和挑戰，全球氣候變化的發生，主要是由于空氣中二氣化碳不斷增多，形成了溫室效應導致的。應對氣候變化，最根本的措施就是要降低空氣中二氧化碳等溫室氣體含量。森林是固態的碳，是地球碳循環的重要載體，是維持空氣碳平衡的重要杠桿，是陸地上最大的“儲碳庫”和最經濟的“吸碳器”。森林固碳由于投資少、代價低、綜合效益好，已受到國際社會的廣泛關注和高度重視。工程實施將增加森林碳匯1.09億噸。
三、社會效益巨大
著力保障和改善民生是經濟發展的根本，是實現社會進步和國家長治久安的基礎。天保工程二期的實施將有效改善民生，有力促進林區社會的和諧穩定。一是有效增加職工就業。天保工程二期通過政府投資拉動就業的形式，森林管護、森林資源培育、補助政策性社會性崗位人員經費，可為東北、內蒙古等重點國有林區提供44.32萬個就業崗位，基本解決工程區職工的就業問題。二是大幅提高職工收入。天保工程二期通過提高投入標準，可提高職工工資水平。以國有林管護補助為例，由原來每年每畝補且1.75元提高到5元，管護人員的工資標準將提高2倍多。三是進一步完善社會保障體系。天保工程二期中央財政繼續對國有林業單位負擔的在職職工基本養老、基本醫療等五項社會保險給予補助，并提高補助標準，將有效提高保障水平。同時，要求地方人民政府按國家有關規定統籌解決國有林業單位代管的靈活就業的就業困難人員的社會保險補貼，將確保林區社會穩定。四是減輕企業負擔。天保工程對企業承擔的政策性社會性人員給予了適當的補助，隨著改革的逐步推進，企業承擔的社會公共服務職能和從業人員將移交地方政府管理，將大大減輕企業負擔，同時減輕對森林資源的壓力。五是有效改善人居環境，促進地方經濟發展。森林資源不僅能改善和提高人居環境，還是地方經濟發展的重要基礎。充分發揮林區的資源環境優勢，大力開展森林旅游和特色產業，是促進地方經濟發展的有效途徑。
綜上所述，天保工程二期，通過森林管護、中幼齡林撫育和森林改造培育等的實施，可有效保護現有森林資源，擴大森林面積，提高林分質量，增強森林生態功能，對于改善生態環境，增加森林資源儲備，增強森林碳匯能力，維護我國國土生態安全和木材資源安全，應對氣候變化，樹立國際新形象具有重要的現實意義。同時，通過有效增加就業、大幅提高職工群眾收入、[完善社會保障、促進國有林區改革等措施，將進一步保障和改善民生，保持林區社會穩定，對實現林區和諧具有重大的長遠意義。