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由于在私營(yíng)部門(mén)取得了廣泛成功，政府部門(mén)和學(xué)界開(kāi)始越來(lái)越重視人工智能技術(shù)。研究表明，和其他科技創(chuàng)新一樣，人工智能為政府治理帶來(lái)巨大的歷史機(jī)遇，將推動(dòng)政府部門(mén)的治理理念、治理方式與過(guò)程以及治理結(jié)構(gòu)的深層次轉(zhuǎn)變，提升政府的治理水平與能力。在帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)，隨著人工智能而來(lái)的挑戰(zhàn)也不應(yīng)忽視，這些挑戰(zhàn)已經(jīng)覆蓋了人工智能技術(shù)本身的安全與可靠性、人工智能技術(shù)應(yīng)用過(guò)程中所產(chǎn)生的社會(huì)化影響、政府對(duì)人工智能技術(shù)的運(yùn)用及其治理等多個(gè)方面。本文在論述人工智能為政府治理帶來(lái)機(jī)遇和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)剖析，加深政府部門(mén)對(duì)人工智能的理解，推動(dòng)人工智能在政府治理中發(fā)揮更大作用。

0 前言

    

   

縱觀人類(lèi)社會(huì)發(fā)展史，科技創(chuàng)新與政府治理之間一直存在著密切關(guān)聯(lián)，同時(shí)也正是這種二元聯(lián)系，促進(jìn)了彼此的進(jìn)一步發(fā)展。一方面，作為政府治理的一種工具和手段，政府的治理需求客觀形塑了技術(shù)發(fā)展的方向與進(jìn)程，政府的相關(guān)政策也會(huì)影響到技術(shù)的實(shí)際發(fā)展；另一方面，科技創(chuàng)新會(huì)涉及政治制度、民主法治、行政體系、公共政策和權(quán)力劃分等各方面的內(nèi)容，從而引起政府治理的變遷。可以毫不夸張地說(shuō)，任何一次重大的科技創(chuàng)新，都會(huì)對(duì)世界各國(guó)的治理理念、制度設(shè)計(jì)、治理方式等產(chǎn)生全方位、多層次的廣泛影響。當(dāng)前，人工智能技術(shù)正在全世界范圍內(nèi)迅速蔓延，并對(duì)人類(lèi)社會(huì)生活產(chǎn)生了猛烈沖擊和影響。有鑒于此，在人類(lèi)社會(huì)即將進(jìn)入人工智能時(shí)代之際，有必要對(duì)人工智能可能帶給政府治理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行系統(tǒng)剖析，從而對(duì)其形成客觀全面的認(rèn)識(shí)，以期最大化人工智能的價(jià)值。

作為一門(mén)突破性的科學(xué)技術(shù)，人工智能對(duì)于社會(huì)生活各方面的影響都十分巨大，甚至是變革性的。受私營(yíng)部門(mén)影響，人工智能對(duì)于政府部門(mén)的吸引力正在變得越來(lái)越強(qiáng)烈。各國(guó)政府，尤其是美國(guó)和中國(guó)，已經(jīng)充分意識(shí)到人工智能技術(shù)所蘊(yùn)含的巨大價(jià)值與機(jī)遇，并啟動(dòng)了一系列發(fā)展人工智能技術(shù)的國(guó)家計(jì)劃。然而，作為一個(gè)相對(duì)較新的領(lǐng)域，關(guān)于政府部門(mén)運(yùn)用人工智能技術(shù)的相關(guān)研究仍然處于起步階段，政府部門(mén)還沒(méi)有對(duì)應(yīng)用人工智能進(jìn)行社會(huì)治理的潛在機(jī)遇和挑戰(zhàn)形成全面認(rèn)識(shí)。為此，本文從公共管理的學(xué)科背景出發(fā)，嘗試以一個(gè)綜合的、系統(tǒng)的視角來(lái)梳理、探討與反思人工智能技術(shù)可能給政府治理帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

1 人工智能與政府治理：從研究的不足說(shuō)起

    

   

人工智能這一概念及其相關(guān)研究?jī)?nèi)容起始于1956年的達(dá)特茅斯會(huì)議，此后經(jīng)過(guò)數(shù)次沉浮，逐漸取得技術(shù)上的突破，并在商業(yè)領(lǐng)域逐步獲得廣泛應(yīng)用。由于具有自動(dòng)、智能、高效等特點(diǎn)，人工智能在金融服務(wù)、零售、媒體、教育和旅游等領(lǐng)域取得了良好的應(yīng)用和經(jīng)濟(jì)效益。在技術(shù)發(fā)展與商業(yè)應(yīng)用的同時(shí)，學(xué)界對(duì)于人工智能的研究也開(kāi)始日益增多。以國(guó)內(nèi)為例，從2016年開(kāi)始，學(xué)界對(duì)人工智能的研究開(kāi)始大幅增多，相關(guān)研究直線上升。

盡管關(guān)于人工智能的相關(guān)研究已經(jīng)較多，但對(duì)政府部門(mén)人工智能的研究仍較為匱乏。對(duì)中國(guó)知網(wǎng)的文獻(xiàn)檢索結(jié)果表明，當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于人工智能的研究主要集中在自動(dòng)化技術(shù)、計(jì)算機(jī)軟件及計(jì)算機(jī)應(yīng)用領(lǐng)域。與此形成鮮明對(duì)比的是，在與政府治理密切相關(guān)的公共管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域，相關(guān)研究仍顯不足，同時(shí)研究?jī)?nèi)容也比較分散，尚缺少相關(guān)的系統(tǒng)性思考與梳理。值得強(qiáng)調(diào)的是，作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的調(diào)試過(guò)程，隨著人工智能技術(shù)和政府治理的不斷融合交互，其所展現(xiàn)的形態(tài)和特征將會(huì)越發(fā)復(fù)雜多樣，這也需要學(xué)者們不斷在新的視野和方法的指引下，從更加全面多樣的視角來(lái)探討人工智能與政府治理的相關(guān)議題。為此，本文從政府治理的三個(gè)方面，即理念、方式與過(guò)程、結(jié)構(gòu)，探討人工智能可能為其帶來(lái)的機(jī)遇。同時(shí)，循著人工智能技術(shù)本身、人工智能的應(yīng)用及社會(huì)化以及政府對(duì)人工智能的治理這樣一條邏輯主線，在前人研究的基礎(chǔ)上，將面臨的挑戰(zhàn)劃分為安全與隱私、倫理與法律以及組織與管理三大類(lèi)。通過(guò)對(duì)人工智能帶給政府治理的潛在機(jī)遇及挑戰(zhàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理與分析，希望能夠從學(xué)術(shù)研究角度彌補(bǔ)現(xiàn)有相關(guān)研究的不足，從而加深政府部門(mén)對(duì)于人工智能的理解，以求最大程度發(fā)揮人工智能在政府治理中的積極作用。

為了全面掌握現(xiàn)有相關(guān)研究現(xiàn)狀，本文對(duì)自2016年開(kāi)始發(fā)表的國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)進(jìn)行了系統(tǒng)檢索與分析，大體循著PRISMA文獻(xiàn)梳理方法，對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行查找與篩選。對(duì)于國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究，我們?cè)谥袊?guó)知網(wǎng)中以“人工智能”和“政府”為主題進(jìn)行文獻(xiàn)的初步檢索，并根據(jù)具體內(nèi)容進(jìn)行人工篩選，大體檢索過(guò)程和結(jié)果如表1所示（檢索時(shí)間：2021年3月13日）。通過(guò)對(duì)檢索到的文獻(xiàn)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要包括以下四個(gè)方面：①人工智能對(duì)政府治理的價(jià)值與影響；②對(duì)人工智能技術(shù)的治理；③人工智能在政府部門(mén)特定情景的應(yīng)用；④人工智能與政府治理變革路徑研究。上述研究從一定角度探討了人工智能對(duì)政府治理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并提出了很多獨(dú)到的、有價(jià)值的見(jiàn)解，這些都是本研究的重要基礎(chǔ)，但是從整體而言，目前的研究仍較為零散，尚未搭建起相應(yīng)的理論框架以進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理與探討，這也正是本文的主旨及意圖所在。

對(duì)于國(guó)外相關(guān)研究，我們選取ScienceDirect和Web of Science這兩個(gè)得到學(xué)界廣泛認(rèn)可，且重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)科學(xué)與技術(shù)的國(guó)際跨學(xué)科研究數(shù)據(jù)庫(kù)作為數(shù)據(jù)來(lái)源。在篩選方法上，我們大致重復(fù)了上面的文獻(xiàn)檢索和篩選過(guò)程，檢索結(jié)果如表2所示（檢索時(shí)間：2021年3月17日）。

為了緊跟國(guó)際最新研究進(jìn)展，我們也將數(shù)字政府領(lǐng)域最新的相關(guān)會(huì)議論文和研究報(bào)告納入了研究范疇。通過(guò)對(duì)查找到的文獻(xiàn)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)國(guó)外的相關(guān)研究在內(nèi)容和特征上既與國(guó)內(nèi)存在共通之處，同時(shí)也具有很多不同。具體體現(xiàn)在：①研究的起步時(shí)間較早，早在20世紀(jì)末就已經(jīng)有研究關(guān)注到了人工智能與政府治理相關(guān)議題。②注重人文倫理問(wèn)題，關(guān)于挑戰(zhàn)方面，國(guó)外專(zhuān)家學(xué)者將更多的關(guān)注點(diǎn)聚焦在人工智能可能帶來(lái)的倫理問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)上。③研究方法與主題更多樣，具體有三個(gè)方面的表現(xiàn)：一是除了對(duì)人工智能對(duì)政府治理的價(jià)值與意義、機(jī)遇與挑戰(zhàn)等問(wèn)題進(jìn)行定性探討之外，有不少文章采用案例研究的形式，探索人工智能在公共部門(mén)的實(shí)際應(yīng)用等問(wèn)題；二是已經(jīng)有部分文章開(kāi)始采用實(shí)驗(yàn)法、結(jié)構(gòu)方程模型等方法，對(duì)人工智能技術(shù)在政府部門(mén)應(yīng)用中的信任、用戶體驗(yàn)問(wèn)題等進(jìn)行定量研究；三是部分文章采用文獻(xiàn)計(jì)量的方式，對(duì)當(dāng)前公共管理學(xué)科下的人工智能相關(guān)研究現(xiàn)狀進(jìn)行回顧、總結(jié)與展望。總體來(lái)說(shuō)，目前國(guó)外在公共管理背景下對(duì)人工智能進(jìn)行的研究仍然處于前列，一些研究思路、方法以及結(jié)果對(duì)于我們系統(tǒng)探討人工智能技術(shù)給政府治理帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，都具有極其重要的參考借鑒價(jià)值。

2 人工智能帶來(lái)的機(jī)遇：從政府治理理念到結(jié)構(gòu)變革

    

   

一般而言,政府治理指的是政府部門(mén)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的治理,而在理論界尤其是西方國(guó)家,政府治理的內(nèi)涵則更為豐富,涵蓋了政府治理理念、治理方式與過(guò)程以及治理結(jié)構(gòu)三個(gè)方面。隨著新技術(shù)的不斷突破和在政府部門(mén)應(yīng)用程度的加深,人工智能技術(shù)將會(huì)給政府治理帶來(lái)翻天覆地的變化。

人工智能在私營(yíng)部門(mén)的普及和廣泛應(yīng)用為社會(huì)公眾帶來(lái)了良好的辦事體驗(yàn),自然而然會(huì)驅(qū)使公眾對(duì)政府部門(mén)的管理和服務(wù)提出更高要求。在此背景下，政府部門(mén)有必要對(duì)自身的治理理念進(jìn)行深刻反思,并做出積極有效的回應(yīng),不斷推動(dòng)政府治理理念朝著服務(wù)型、開(kāi)放型以及合作型政府轉(zhuǎn)變。

人工智能技術(shù)有助于服務(wù)型政府建設(shè)。人工智能提供的技術(shù)支持使得政府部門(mén)有了更多的創(chuàng)新空間，從而能夠提高主動(dòng)服務(wù)的能力和意識(shí)。一方面，隨著人工智能應(yīng)用程度的加深，公共部門(mén)在常規(guī)性、重復(fù)性工作上的投入將大幅減少，使得其進(jìn)一步提升服務(wù)的主動(dòng)性與積極性、落實(shí)“以服務(wù)為中心”的要求、彰顯服務(wù)型政府的定位成為可能。另一方面，技術(shù)發(fā)展使得政府部門(mén)有了更多途徑去收集公眾的信息，通過(guò)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析與挖掘，政府部門(mén)便可以掌握到不同個(gè)體的興趣愛(ài)好、生活軌跡等個(gè)性化信息。通過(guò)進(jìn)一步分析，政府部門(mén)便能夠分辨出不同個(gè)體的辦事服務(wù)需求。在此基礎(chǔ)上，政府部門(mén)就可以為辦事群眾提供“千人千面”的公共服務(wù)，從而真正將服務(wù)型政府的要求落到實(shí)處。

人工智能技術(shù)有助于開(kāi)放型和合作型政府建設(shè)。人工智能技術(shù)的應(yīng)用會(huì)導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題更加復(fù)雜多元，迫切需要新手段、新思路進(jìn)行治理。政府在治理過(guò)程中，需要考慮將多元的思維和多樣化的手段納入思考范圍，包括共享公共人力資源的開(kāi)發(fā)與利用、共享人工智能技術(shù)的外溢成果、協(xié)作制定算法規(guī)則、共同對(duì)人工智能技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管等，從而朝著合作治理轉(zhuǎn)變。同時(shí)，隨著新技術(shù)的興起與應(yīng)用，掌握新技術(shù)的私營(yíng)企業(yè)在社會(huì)治理中扮演的角色將更加重要，政府迫切需要加強(qiáng)與這些企業(yè)的深度合作；另外，新技術(shù)的應(yīng)用也會(huì)加速推動(dòng)公民在社會(huì)治理中從傳統(tǒng)的被動(dòng)參與、間接參與轉(zhuǎn)變成為主動(dòng)參與和直接參與。總的來(lái)說(shuō)，開(kāi)放和合作型治理理念強(qiáng)調(diào)的是政府在治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的公開(kāi)透明，并在共同的價(jià)值基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)事務(wù)開(kāi)展合作治理，這意味著相關(guān)各方都將在治理過(guò)程中成為有意義的參與者。

當(dāng)前，由人工智能等新技術(shù)所帶來(lái)的社會(huì)發(fā)展大躍遷，已經(jīng)對(duì)人類(lèi)社會(huì)生活各方面產(chǎn)生了廣泛深刻的影響。具體到政府治理的方式與過(guò)程方面，這種影響可以體現(xiàn)在公共服務(wù)供給、市場(chǎng)監(jiān)管以及決策制定等多方面。

隨著政府部門(mén)尋求改善公共服務(wù)以提升公眾的滿意度，人工智能等新技術(shù)逐漸被應(yīng)用到公共服務(wù)的供給中。目前來(lái)看，人工智能等新技術(shù)已經(jīng)被應(yīng)用到從事前咨詢、到事中審批、再到事后服務(wù)優(yōu)化的全過(guò)程中。在事前咨詢方面，智能客服具備回答提問(wèn)、指導(dǎo)填寫(xiě)表格、引導(dǎo)辦事等多種功能，可以為公眾提供全天候、多渠道的服務(wù)，從而能夠從根本上解決以往辦事中存在的溝通不暢、響應(yīng)不及時(shí)、服務(wù)態(tài)度惡劣等難題。在事中的審批方面，目前已經(jīng)有地區(qū)開(kāi)始使用人工智能技術(shù)對(duì)簡(jiǎn)單事項(xiàng)進(jìn)行審批，審批全過(guò)程無(wú)人工參與，實(shí)現(xiàn)了“無(wú)人辦”；在審批后的服務(wù)優(yōu)化方面，通過(guò)對(duì)過(guò)往的辦事數(shù)量、辦理時(shí)限以及公眾評(píng)價(jià)等信息進(jìn)行挖掘與分析，人工智能技術(shù)可以為政府部門(mén)縮減辦事時(shí)限、優(yōu)化辦事流程等提供科學(xué)依據(jù)。此外，在常規(guī)工作處理方面，人工智能技術(shù)已經(jīng)完全可以勝任填寫(xiě)表單、搜索信息等簡(jiǎn)單重復(fù)性工作，從而使工作人員能有更多精力去處理那些難度和創(chuàng)造性更高的問(wèn)題。總體而言，人工智能的應(yīng)用可以有效彌補(bǔ)當(dāng)前服務(wù)供給中存在的不足，并引起公共服務(wù)領(lǐng)域的顛覆性變革，從而讓公眾享受到更優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

在社會(huì)監(jiān)管方面探索引入人工智能技術(shù)，有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的實(shí)時(shí)化、精準(zhǔn)化，有利于提升監(jiān)管的公平公正性，能夠有效提升政府部門(mén)的監(jiān)管能力與水平。在市場(chǎng)監(jiān)管方面，通過(guò)將工商、銀行、稅務(wù)等相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸集到企業(yè)社會(huì)信用代碼（個(gè)人則為身份證）之下，形成關(guān)于市場(chǎng)主體的多維信息視圖和“信用畫(huà)像”，方便監(jiān)管部門(mén)實(shí)時(shí)了解市場(chǎng)主體的全面信息。在社會(huì)治安方面，一方面既能通過(guò)人臉識(shí)別等技術(shù)及時(shí)找到可能危害社會(huì)安全的不穩(wěn)定因素，從而有效化解社會(huì)生活中的潛在風(fēng)險(xiǎn)；另一方面又能在對(duì)過(guò)往案例等進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上構(gòu)建起相應(yīng)的算法模型，從而及早發(fā)現(xiàn)社會(huì)治安事件的規(guī)律與特征，提升政府的預(yù)判預(yù)警能力，做到及早發(fā)現(xiàn)和及時(shí)處理，大幅提升社會(huì)治安監(jiān)管能力。

人工智能技術(shù)在政府決策制定方面，具有全面識(shí)別決策對(duì)象、降低決策成本和提升決策科學(xué)性等眾多好處；在決策對(duì)象或政策議題的識(shí)別方面，通過(guò)對(duì)政府部門(mén)積累的歷史基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集與挖掘，可以幫助決策者快速全面獲取與決策對(duì)象有關(guān)的所有信息，從而能對(duì)決策對(duì)象形成更加全面真實(shí)的了解；在決策成本方面，以往政府在制定決策的過(guò)程中需要在信息搜尋、數(shù)據(jù)分析處理、方案論證等方面進(jìn)行大量投入，而人工智能技術(shù)的引入可以實(shí)現(xiàn)對(duì)上述基礎(chǔ)常規(guī)工作的有效替代，從而大幅降低決策成本；在決策科學(xué)性方面，通過(guò)深度學(xué)習(xí)算法等的應(yīng)用，可以充分挖掘出決策對(duì)象有關(guān)的所有信息及其存在的深度關(guān)聯(lián)，從而幫助政府部門(mén)在準(zhǔn)確掌握相關(guān)信息的前提下做出決策。既有助于提高政府決策的精準(zhǔn)性和針對(duì)性，同時(shí)也能夠通過(guò)智能信息收集和預(yù)測(cè)需求，實(shí)現(xiàn)政府決策從以往的被動(dòng)回應(yīng)向主動(dòng)設(shè)定的轉(zhuǎn)變，從而使得其科學(xué)性和有效性進(jìn)一步得到提升。

人工智能時(shí)代的到來(lái)及應(yīng)用，會(huì)推動(dòng)政府的組織架構(gòu)從職能分工向整體性政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變。在強(qiáng)調(diào)社會(huì)分工的工業(yè)化時(shí)代，建立在職能分工基礎(chǔ)上的官僚制組織無(wú)疑具有突出的優(yōu)勢(shì)，而到了萬(wàn)物互聯(lián)的智能化時(shí)代，這種優(yōu)勢(shì)顯然又會(huì)掣肘社會(huì)發(fā)展，必須要求政府部門(mén)按照整體性的思維進(jìn)行重構(gòu)。在人工智能等新信息技術(shù)的聯(lián)接下，原本按照職能條塊分割的各政府部門(mén)被整合為一個(gè)有機(jī)整體。這意味著當(dāng)一個(gè)整合后的整體性政府呈現(xiàn)在我們面前時(shí)，從空間的角度來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)已經(jīng)完成了從分割到整體的變革，社會(huì)公眾與政府部門(mén)之間也開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N前后臺(tái)的關(guān)系。而在這一整體的內(nèi)部，由于人工智能等新信息技術(shù)的聯(lián)接和智能機(jī)器的應(yīng)用，部門(mén)間的邊界與壁壘被打破，信息和資源的流動(dòng)共享變得更加順暢，跨部門(mén)的協(xié)作治理變得更為便捷，政府部門(mén)的辦事效率也將進(jìn)一步得以提高。

人工智能的發(fā)展與運(yùn)用，為政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)從實(shí)體組織向虛實(shí)深度融合提供了強(qiáng)大技術(shù)支撐。隨著人工智能等新技術(shù)在政府部門(mén)的應(yīng)用程度得到加深，將為政府部門(mén)開(kāi)辟出一個(gè)新的虛擬空間，這個(gè)虛擬空間將不僅帶來(lái)政府組織存在空間的延伸，同時(shí)更有可能帶來(lái)對(duì)政府組織的整體重塑。從組織層面來(lái)說(shuō)，當(dāng)政府部門(mén)完成了虛實(shí)融合后，一個(gè)顯而易見(jiàn)的變化將是新技術(shù)在政府治理中發(fā)揮重大作用，同時(shí)會(huì)對(duì)公務(wù)員的行為方式造成沖擊，在具體的治理過(guò)程中，新技術(shù)將與人類(lèi)形成一種相依相存的關(guān)系。從結(jié)果來(lái)看，不僅會(huì)帶來(lái)政府組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府朝著虛實(shí)結(jié)合以及人機(jī)協(xié)同治理方向發(fā)展，而且也將帶來(lái)治理模式的變革，使得全天候、智能化的政府治理成為可能。

當(dāng)前在全世界范圍內(nèi)，已經(jīng)有了人工智能在政府治理中的部分嘗試，但無(wú)論從數(shù)量還是程度上，這種應(yīng)用都還處于開(kāi)始階段。因此，本文及相關(guān)研究在論述人工智能對(duì)政府治理的機(jī)遇上必然帶有一定的預(yù)判性質(zhì)，當(dāng)這種預(yù)判與人工智能技術(shù)發(fā)展的不確定性聯(lián)系到一起時(shí)，會(huì)不可避免地難以對(duì)人工智能對(duì)政府治理所帶來(lái)的所有機(jī)遇形成全貌的認(rèn)識(shí)。特別是當(dāng)前關(guān)于“強(qiáng)人工智能”甚至是“超人工智能”的探討，都使得這種機(jī)遇有了更多的可能。基于此我們認(rèn)為，關(guān)于人工智能對(duì)政府治理的機(jī)遇問(wèn)題，有待學(xué)者在技術(shù)和實(shí)踐的發(fā)展基礎(chǔ)上進(jìn)一步加以探討與驗(yàn)證，從而形成客觀全面的認(rèn)知。

3 政府治理面臨的挑戰(zhàn)：從技術(shù)本身到政府管理

    

   

在文獻(xiàn)梳理的過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前關(guān)于相關(guān)挑戰(zhàn)的論述已經(jīng)較多，但是整體上國(guó)內(nèi)公共管理學(xué)界對(duì)這些挑戰(zhàn)的分析與反思仍顯不足，并且相應(yīng)的研究也尚未形成體系，這顯然不利于政府部門(mén)對(duì)其形成全面的認(rèn)識(shí)。為了使政府部門(mén)更容易理解相關(guān)挑戰(zhàn)，我們選擇將它們從政府治理的視角中分離出來(lái)。本文將相關(guān)挑戰(zhàn)歸納為13項(xiàng)，并在分析梳理其背后特征和邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，將其劃分為安全與隱私、倫理與法律以及組織與管理三個(gè)類(lèi)別，這三個(gè)類(lèi)別分別代表與人工智能技術(shù)本身、人工智能技術(shù)應(yīng)用及社會(huì)化以及政府對(duì)人工智能的治理等方面的相關(guān)挑戰(zhàn)。

人工智能的技術(shù)安全挑戰(zhàn)主要是指技術(shù)本身的安全性以及在應(yīng)用中可能給人類(lèi)帶來(lái)的安全問(wèn)題，這是人工智能技術(shù)在發(fā)展與應(yīng)用過(guò)程中的第一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并已經(jīng)引起理論界和實(shí)踐界的重點(diǎn)關(guān)注。一方面，要注重保護(hù)人工智能系統(tǒng)本身的安全性，防止其被惡意篡改或攻擊，確保其能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，也要關(guān)注人工智能系統(tǒng)學(xué)習(xí)環(huán)境和運(yùn)行環(huán)境的安全，防止其從環(huán)境中學(xué)習(xí)負(fù)面行為或執(zhí)行災(zāi)難性動(dòng)作，從而保證人類(lèi)自身的安全。另外需要強(qiáng)調(diào)的是，系統(tǒng)的安全還表現(xiàn)在數(shù)據(jù)安全上面，在人工智能技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用過(guò)程中，不管是對(duì)于數(shù)據(jù)的收集與使用，還是對(duì)于數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)與傳輸，都面臨被攻擊的風(fēng)險(xiǎn)。總體來(lái)說(shuō)，人工智能的安全性問(wèn)題是政府在治理過(guò)程中面臨的首要挑戰(zhàn)，如不能有效處理，那么其在任何場(chǎng)景下的應(yīng)用都將沒(méi)有價(jià)值與意義。

在大數(shù)據(jù)等技術(shù)的助力下，人工智能對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)產(chǎn)生了巨大的沖擊。關(guān)于隱私保護(hù)，最重要的一點(diǎn)就在于個(gè)人的數(shù)據(jù)是在征求本人同意和遵守各自法律的情況下收集和處理的。但實(shí)際上，人工智能在社會(huì)化應(yīng)用過(guò)程中（如監(jiān)控?cái)z像頭）會(huì)發(fā)生信息的采集與整合，因此公眾的大量個(gè)人信息將會(huì)匯聚到政府或私營(yíng)部門(mén)，一旦這些信息被非法使用，就會(huì)帶來(lái)廣泛的隱私泄露問(wèn)題。另外一點(diǎn)需要警惕的是，以往公眾認(rèn)為并不屬于隱私或無(wú)關(guān)痛癢的信息，在人工智能等技術(shù)的挖掘與整合下，正在以一種我們沒(méi)有注意到的方式泄露重要的個(gè)人隱私并蠶食公眾自由。由此可以看出，人工智能對(duì)人們的隱私產(chǎn)生了巨大威脅，使隱私保護(hù)成為人工智能背景下亟待解決的一個(gè)挑戰(zhàn)，但由于涉及技術(shù)與法律等方面的難點(diǎn)，使得這一問(wèn)題截止到現(xiàn)在仍難以得到有效解決。

倫理與法律方面的挑戰(zhàn)是指人工智能技術(shù)在應(yīng)用和社會(huì)化過(guò)程中可能帶來(lái)的與倫理道德、法律監(jiān)管以及社會(huì)保障等相關(guān)的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)體現(xiàn)在人工智能制定的決策與規(guī)則是否合法、有效、公平，人工智能所遵循的價(jià)值準(zhǔn)則是否與人類(lèi)兼容，出現(xiàn)問(wèn)題后如何進(jìn)行問(wèn)責(zé)，人工智能對(duì)勞動(dòng)力的替代及財(cái)富的再分配以及對(duì)人工智能的接受與信任等方面。

人工智能在治理過(guò)程中會(huì)面臨合法性、有效性以及公平性難題。在合法性方面，人工智能與人類(lèi)并不是享有平等的地位，因此，賦予人工智能同人類(lèi)相同的權(quán)利并允許其參與到政府治理中，其合法性仍然有待商榷。在有效性方面，對(duì)于一些非常規(guī)的、重大或創(chuàng)新性事件的決策，直覺(jué)、意識(shí)等人類(lèi)所特有的特征往往扮演著更加重要的角色。因此在這類(lèi)事件上，人工智能所制定的決策與規(guī)則并不必然優(yōu)于人類(lèi)。在公平性方面，機(jī)器學(xué)習(xí)從過(guò)去的數(shù)據(jù)中識(shí)別模式，并基于這些模式做出新的決定，因此人工智能系統(tǒng)有可能鞏固或放大歷史偏見(jiàn)，從而帶來(lái)算法的公平性和歧視問(wèn)題。總體而言，合法性、有效性以及公平性作為公共治理中的基本準(zhǔn)則和社會(huì)人文學(xué)者重點(diǎn)推崇的價(jià)值追求，迫切需要政府部門(mén)從法律、倫理以及技術(shù)等多個(gè)角度采取措施加以解決。

機(jī)器與人的價(jià)值判斷的兼容性問(wèn)題與上文中討論的人類(lèi)與人工智能的差異密切相關(guān)。與人工智能系統(tǒng)相比，人類(lèi)的決策不僅受到理性原則的影響，還受到情感和意識(shí)等因素的影響，因此在某些情況下，人類(lèi)的價(jià)值取舍可能會(huì)有所不同。另外，隨著人工智能算法的進(jìn)步和學(xué)習(xí)能力的提高，人工智能系統(tǒng)可能會(huì)發(fā)展自己的價(jià)值體系，并創(chuàng)建自己的倫理道德框架，這可能與人類(lèi)的價(jià)值體系不相容。在最壞的情況下，機(jī)器的判斷將會(huì)與人類(lèi)的價(jià)值判斷相抵觸，人工智能系統(tǒng)也將轉(zhuǎn)向獨(dú)立并最終對(duì)人類(lèi)造成傷害。因此，謀求將正確的價(jià)值倫理植入人工智能，以確保其行為合乎人類(lèi)的道德體系框架就顯得十分必要。

責(zé)任劃分和承擔(dān)是在人工智能技術(shù)運(yùn)行失敗甚至導(dǎo)致不良后果的情況下政府部門(mén)將面臨的一個(gè)巨大難點(diǎn)，如果因?yàn)槭褂萌斯ぶ悄芗夹g(shù)而產(chǎn)生不良后果，那么到底是硬件或軟件設(shè)計(jì)人員、供應(yīng)商或運(yùn)營(yíng)商、使用方甚至人工智能系統(tǒng)本身應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)后果。有觀點(diǎn)認(rèn)為，人類(lèi)總是應(yīng)對(duì)與技術(shù)相關(guān)的后果負(fù)責(zé)，但是隨著人工智能系統(tǒng)在運(yùn)行過(guò)程中不斷自主學(xué)習(xí)與行動(dòng)，開(kāi)發(fā)人員或操作人員可能無(wú)法控制或預(yù)測(cè)他們隨后的行為，從而帶來(lái)所謂的“責(zé)任鴻溝”問(wèn)題。總體來(lái)說(shuō)，人工智能的社會(huì)化應(yīng)用主要是實(shí)現(xiàn)機(jī)器對(duì)人類(lèi)的代替，相應(yīng)地不可避免就會(huì)帶來(lái)責(zé)任的模糊，截止到目前，已經(jīng)有各種各樣的方法來(lái)探討解決責(zé)任和問(wèn)責(zé)挑戰(zhàn)，并尋求克服“責(zé)任鴻溝”，但卻尚未達(dá)成共識(shí)。

對(duì)勞動(dòng)力的替代以及轉(zhuǎn)型等方面的影響，是目前人工智能在社會(huì)化過(guò)程中所遭遇的最普遍的挑戰(zhàn)之一。越來(lái)越多的人開(kāi)始擔(dān)憂，人工智能的推進(jìn)和實(shí)施將導(dǎo)致失業(yè)問(wèn)題，普華永道（PwC）的一項(xiàng)研究證實(shí)了這一點(diǎn)，有超過(guò)三分之一的員工擔(dān)心自動(dòng)化帶來(lái)的潛在失業(yè)。盡管各個(gè)機(jī)構(gòu)或組織對(duì)于人工智能對(duì)現(xiàn)有工作崗位替代的預(yù)估從30%～80%不等，但是現(xiàn)有事實(shí)已經(jīng)開(kāi)始證明這種替代確實(shí)普遍存在。與失業(yè)問(wèn)題同時(shí)存在的還有勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)型問(wèn)題，雖然數(shù)據(jù)科學(xué)家、機(jī)器學(xué)習(xí)工程師等與人工智能密切相關(guān)的新崗位已經(jīng)開(kāi)始逐漸出現(xiàn)，但是不容忽視的是，越來(lái)越多的人將不得不去從事工資更低廉的工作，甚至是兼職零工。從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，由自動(dòng)化技術(shù)發(fā)展所帶來(lái)的技術(shù)性失業(yè)正以各種形式出現(xiàn)在我們身邊，“凱恩斯拐點(diǎn)”正在逐步到來(lái)。

人工智能的社會(huì)化所帶來(lái)的更深層次問(wèn)題在于社會(huì)分化，貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大。和歷史上的任何一次技術(shù)革命一樣，人工智能技術(shù)每向前推進(jìn)一步，都將帶來(lái)社會(huì)各階層利益的劃分與重構(gòu)。科技發(fā)展正在創(chuàng)造大量的新財(cái)富，但這些財(cái)富主要集中在少數(shù)愿意冒險(xiǎn)的企業(yè)家和那些擁有支持顛覆性行業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)投資技能的人身上。當(dāng)勞動(dòng)力被自動(dòng)化逐漸替代，大量的新財(cái)富將更多流向資本或技術(shù)的所有者，這會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致中產(chǎn)階級(jí)萎縮和社會(huì)貧富分化。當(dāng)民眾失去生產(chǎn)的機(jī)會(huì)，政府部門(mén)要面對(duì)且必須設(shè)法解決的根本性問(wèn)題已經(jīng)從生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榉峙洹绾畏峙渥詣?dòng)化技術(shù)所生產(chǎn)出的產(chǎn)品和財(cái)富。

政府以及社會(huì)對(duì)于人工智能技術(shù)的信任或接受，與上述關(guān)于人工智能技術(shù)安全、隱私、歧視和勞動(dòng)力替代等可能直接對(duì)公民產(chǎn)生負(fù)面影響的其他挑戰(zhàn)密切相關(guān)。如果這些挑戰(zhàn)得以順利解決，公眾對(duì)于人工智能的信任程度自然能夠得到提高。如果公眾感到人工智能并沒(méi)有帶來(lái)公平公正的決定，或者威脅到他們的安全、隱私或就業(yè)，從而違背他們對(duì)于人工智能的美好期望，公眾將非常不可能接受或信任人工智能。如果人工智能帶來(lái)的失業(yè)和財(cái)富的集聚加劇了社會(huì)不平等、拉大了貧富差距，這可能會(huì)導(dǎo)致普遍的社會(huì)不滿而不是接受與信任。另外，隨著人工智能技術(shù)對(duì)人類(lèi)的理解越來(lái)越深，人類(lèi)可能會(huì)越發(fā)有心理恐慌或情緒焦慮，這或許將導(dǎo)致更深層次的不信任。

組織與管理方面的挑戰(zhàn)是指政府部門(mén)在有效運(yùn)用和管理人工智能技術(shù)時(shí)所面臨的挑戰(zhàn)。基于前人的研究，我們將政府部門(mén)在組織與管理方面的挑戰(zhàn)分為五個(gè)方面：人力資源儲(chǔ)備、治理權(quán)威、治理理念、治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、數(shù)據(jù)共享與集成。

人力資源儲(chǔ)備情況是政府部門(mén)有效運(yùn)用人工智能技術(shù)進(jìn)行社會(huì)治理的關(guān)鍵要素，然而現(xiàn)實(shí)情況卻是相關(guān)專(zhuān)家人才的缺乏，已經(jīng)成為人工智能技術(shù)實(shí)施與運(yùn)用的一大阻礙。關(guān)于這一點(diǎn)，政府部門(mén)所面對(duì)的挑戰(zhàn)顯然更為嚴(yán)峻。與私營(yíng)部門(mén)相比，政府部門(mén)在信息技術(shù)的運(yùn)用上一直都較為滯后，同時(shí)相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)化人才也更為匱乏，這種人才匱乏的現(xiàn)狀導(dǎo)致人工智能技術(shù)難以在政府治理進(jìn)程中發(fā)揮出應(yīng)有作用。

與上一個(gè)挑戰(zhàn)密切相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題在于政府的治理權(quán)威將面臨威脅。隨著應(yīng)用程度的加深，人工智能技術(shù)在政府治理中占據(jù)著越發(fā)重要的位置，誰(shuí)掌握了相關(guān)數(shù)據(jù)和算法，誰(shuí)就可能在政府治理中占據(jù)核心地位。由于人力資源儲(chǔ)備或?qū)I(yè)化水平不足，政府部門(mén)現(xiàn)有的許多相關(guān)應(yīng)用都是由掌握技術(shù)優(yōu)勢(shì)的科技巨頭研發(fā)完成，因此政府部門(mén)對(duì)這些企業(yè)的依賴(lài)正日益加深。從一定意義上來(lái)說(shuō)，政府已經(jīng)將政治考量、政策制定和公共事務(wù)處理交給了機(jī)器及其背后的大企業(yè)。從深層次來(lái)看，由于算法具有不透明性，就使得這些大企業(yè)在一定程度上扮演起“算法影子官僚”的角色。未來(lái)，這些具備“算法權(quán)力”的科技巨頭或?qū)?duì)政府的治理權(quán)威形成對(duì)抗、消解甚至支配。因此，探討如何最大限度將私營(yíng)部門(mén)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)運(yùn)用到政府治理中，同時(shí)又防止科技巨頭因過(guò)度染指公共權(quán)力而對(duì)政府的公共管理權(quán)威造成威脅，將是政府部門(mén)迫切需要化解的一大難題。

及時(shí)轉(zhuǎn)變政府部門(mén)的治理思維和理念是一個(gè)重大挑戰(zhàn)。與運(yùn)用其他技術(shù)一樣，政府在運(yùn)用人工智能的過(guò)程中常常存在“技術(shù)導(dǎo)向”和“技術(shù)依賴(lài)”兩種不良傾向。一般而言，新技術(shù)往往會(huì)具有短期的躍進(jìn)效應(yīng)和長(zhǎng)期的固化效應(yīng)。人工智能的確能夠以“躍進(jìn)”的方式提升體制效率和體制韌性，但是這種提升效應(yīng)是短期的，不僅難以持續(xù)，而且還會(huì)造成體制的長(zhǎng)期固化。所以，人工智能技術(shù)的成熟并廣泛應(yīng)用于政府治理領(lǐng)域可能會(huì)使治理主體產(chǎn)生技術(shù)依賴(lài)，將政府治理過(guò)程簡(jiǎn)化并固化為購(gòu)買(mǎi)機(jī)器設(shè)備、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、培訓(xùn)技術(shù)人員和技術(shù)手段常規(guī)化的過(guò)程，而卻忽視治理理念的與時(shí)俱進(jìn)，導(dǎo)致技術(shù)與管理之間不對(duì)等，從而使得管理者無(wú)法按預(yù)期的方式服務(wù)公眾。人工智能技術(shù)確實(shí)為政府治理帶來(lái)了變革的可能性，但是它卻不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，亟待政府部門(mén)及時(shí)轉(zhuǎn)變治理思維和理念，并在這種可能性的基礎(chǔ)上建構(gòu)起相應(yīng)的體系與制度。

政府部門(mén)治理結(jié)構(gòu)的僵化在人工智能時(shí)代會(huì)表現(xiàn)得更為突出。人工智能技術(shù)具有開(kāi)放性的特征，但是這種開(kāi)放性也極有可能導(dǎo)致發(fā)展的不確定，如果缺乏有效監(jiān)管，人工智能最終很可能對(duì)人類(lèi)社會(huì)造成難以估量的傷害。由于生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)遍布在社會(huì)各個(gè)角落，對(duì)人工智能的治理就具有了跨部門(mén)的性質(zhì)，政府現(xiàn)行的單部門(mén)、事后監(jiān)管式的手段已經(jīng)難以起到治理效果。因此，政府部門(mén)一方面需要在新技術(shù)的基礎(chǔ)上加緊推動(dòng)自身從結(jié)構(gòu)到功能的重塑，促進(jìn)整體性政府的建設(shè)，另一方面也迫切需要加強(qiáng)與其他利益相關(guān)者（如學(xué)術(shù)界、工業(yè)界等）的緊密合作，并構(gòu)建起多方協(xié)作的治理機(jī)制，從而共同面對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)質(zhì)量與共享是一個(gè)老生常談的話題，也是人工智能時(shí)代政府治理不得不面對(duì)的一大艱巨挑戰(zhàn)。一方面，數(shù)據(jù)作為人工智能的“石油”，其質(zhì)量十分重要，人工智能系統(tǒng)需要不斷從高質(zhì)量的數(shù)據(jù)中進(jìn)行學(xué)習(xí)才能達(dá)到最終的智能;另一方面，數(shù)據(jù)共享也十分關(guān)鍵，但目前“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)壁壘”現(xiàn)象在政府部門(mén)十分廣泛，各部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享程度較低、互聯(lián)互通尚未實(shí)現(xiàn)。為此，為了能在政府部門(mén)成功實(shí)施人工智能，收集、聚合、存儲(chǔ)和使用無(wú)偏倚的相關(guān)數(shù)據(jù)是必要的，同時(shí)也會(huì)不可避免地成為政府部門(mén)運(yùn)用人工智能技術(shù)過(guò)程中面臨的艱巨挑戰(zhàn)。

整體而言，當(dāng)前關(guān)于人工智能技術(shù)對(duì)政府治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)已經(jīng)引起學(xué)界和實(shí)踐界的廣泛關(guān)注，并嘗試采取各種措施加以解決，但作為一項(xiàng)新科學(xué)技術(shù)，人工智能極有可能造成這些挑戰(zhàn)的多樣化以及解決措施的多元化。從挑戰(zhàn)的多樣化來(lái)看，人工智能的發(fā)展具有極其嚴(yán)重的不確定性，這也是造成當(dāng)前關(guān)于“強(qiáng)人工智能”和“奇點(diǎn)”等紛爭(zhēng)的根本原因所在。由于人工智能的發(fā)展方向存在多種可能性，也導(dǎo)致其可能帶來(lái)多樣化的挑戰(zhàn)。從解決措施的復(fù)雜化來(lái)看，作為一種新的尖端科技，人工智能不管是從形態(tài)還是功能上來(lái)說(shuō)都具有其獨(dú)特性，這就導(dǎo)致傳統(tǒng)的治理手段和方式都難以達(dá)到有效的效果，因此亟待政府部門(mén)采取新的多元化解決措施加以應(yīng)對(duì)。

4 總結(jié) 

    

   

本文對(duì)人工智能為政府治理帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理與歸納，從政府的治理理念、治理方式與過(guò)程、治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，探討了人工智能可能為政府治理帶來(lái)的機(jī)遇，以期促進(jìn)政府部門(mén)全面了解與認(rèn)知人工智能帶給政府治理的機(jī)遇與可能。關(guān)于挑戰(zhàn)方面，本文循著人工智能技術(shù)本身、技術(shù)的應(yīng)用與社會(huì)化、政府對(duì)人工智能的運(yùn)用及治理這樣一條邏輯主線，將潛在的各種挑戰(zhàn)劃分為安全與隱私、倫理與法律、組織與管理三個(gè)類(lèi)別，希望能提醒政府部門(mén)對(duì)可能出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)保持高度警惕并做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。政府部門(mén)有必要抓住這一歷史機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)從治理理念到結(jié)構(gòu)的全方位變革。而對(duì)于存在的種種挑戰(zhàn)，政府部門(mén)也應(yīng)盡早采取必要措施加以積極有效的應(yīng)對(duì)，從而盡可能最大化人工智能技術(shù)的正面價(jià)值。

目前西方國(guó)家進(jìn)行的一些探討與實(shí)踐為我們解決上述這些挑戰(zhàn)提供了一定借鑒，如在人工智能倫理治理方面，歐盟分別于2019年4月和2020年2月發(fā)布了《可信賴(lài)的人工智能倫理準(zhǔn)則》和《人工智能白皮書(shū)》兩份報(bào)告，謀求從遵循人類(lèi)價(jià)值、技術(shù)安全、可持續(xù)發(fā)展、透明與公平等倫理監(jiān)管的角度入手，消解人工智能發(fā)展中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn);英國(guó)也于2019年6月和2020年2月先后發(fā)布了《公共部門(mén)人工智能使用指南》和《人工智能與公共標(biāo)準(zhǔn)》兩份報(bào)告，分別從公平、可責(zé)性、透明度和可持續(xù)等標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，為政府部門(mén)合理、安全使用人工智能提供了包含倫理原則、法律體系以及監(jiān)管制度等在內(nèi)的路線指引和具體建議。中國(guó)在發(fā)展人工智能的進(jìn)程中也應(yīng)該采取自上而下的方式，建構(gòu)起包括以人為本、公平透明、可持續(xù)發(fā)展、尊重人的基本權(quán)利和價(jià)值等在內(nèi)的倫理道德體系，以最大限度規(guī)避人工智能技術(shù)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。