國以民為本，民以糧為基。自古以來，保障糧食安全都是保證國家長治久安的根本之策。然而，我國以不到全球10%的耕地，承載著全球五分之一的人口。2006年，“十一五”規(guī)劃綱要中首次提出18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。自此，堅守耕地紅線開始逐步成為國家各類開發(fā)建設活動的剛性要求之一。但縱觀我國耕地紅線的提出與演化，卻并非毫無爭議且“一成不變”，新時期的耕地紅線也正在被賦予多重內(nèi)涵。
土地利用與糧食安全問題引發(fā)關注。一是由于城市化建設與農(nóng)業(yè)結構調整，耕地和糧食問題逐步顯現(xiàn)。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計，1978年至1998年間城鎮(zhèn)化率以平均每年0.62%的速度增長。然而，僅在1986年至1995年間，我國因城鄉(xiāng)建設所導致的耕地凈減少面積就超過2000萬畝。與此同時，人口眾多、耕地質量總體不高、后備耕地資源稀缺一直是我國的基本國情，如有相當比例的耕地受鹽堿、漬澇、風蝕、干旱等多種因素影響，地力不足。同時，為改善農(nóng)業(yè)環(huán)境與提高農(nóng)業(yè)收益，我國先后提出退耕還林、還草及農(nóng)業(yè)結構調整政策，部分優(yōu)質耕地被用于栽果植桑、養(yǎng)魚飼畜。
二是耕地保護政策陸續(xù)出臺，但運行效果不及預期。1997年，《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》提出實施基本農(nóng)田保護和耕地總量動態(tài)平衡制度；1999年，《中華人民共和國土地管理法》提出嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并首次以立法形式確定了土地用途管制。但上述舉措在保障耕地數(shù)量與糧食安全方面的效果未及預期目標，保障國家糧食安全仍是一項重要任務。
三是耕地紅線正式提出。2005年以后，中央對耕地管控越收越緊。2005年啟動全國第三次土地利用總體規(guī)劃修編時，采用的是第二次全國土地調查前的老數(shù)據(jù)，當時全國的耕地數(shù)據(jù)為18.3億畝，這是后來劃定18億畝耕地紅線的依據(jù)之一。2006年，國家統(tǒng)計局與原農(nóng)業(yè)部基于當時人口、糧食畝產(chǎn)與復種指數(shù)等綜合因素，計算出若確保2010年和2030年我國糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，則至少需要18億畝耕地。同年的“十一五”規(guī)劃綱要明確18億畝耕地紅線，這也是耕地紅線首次出現(xiàn)在官方文件中。此后，第十屆全國人民代表大會第五次會議提出：在土地問題上，一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線；《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》規(guī)定，全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝；2009年，原國土資源部又提出“保耕地紅線”行動，即堅持實行最嚴格的耕地保護制度，堅持耕地保護的紅線不能碰。自此，固守18億畝耕地紅線與保障糧食安全便牢牢地捆綁到了一起。
當前全球經(jīng)濟社會與環(huán)境問題交織疊加，耕地紅線守的究竟是什么？耕地紅線提出后，其內(nèi)涵經(jīng)歷了從耕地數(shù)量保護到耕地數(shù)量、質量與生態(tài)一體化保護的動態(tài)調整過程。盡管18億畝耕地紅線戰(zhàn)略意義已毋庸置疑，但自其提出以來目標與內(nèi)涵并非“一成不變”。事實上，早期理解的耕地紅線主要為“數(shù)量紅線”。然而有關調查結果顯示，我國現(xiàn)有耕地僅45%具備灌溉條件，不穩(wěn)定利用耕地高達7000多萬畝，每年因自然災害與人類活動損毀土地高達數(shù)萬畝。隨著耕地退化現(xiàn)象日益嚴重，耕地質量逐漸受到更多關注。2011年，原國土資源部將“惠民生促進科學發(fā)展，守紅線堅持數(shù)質并重”作為《保發(fā)展保紅線工程2011年行動方案》的主題；2013年，中央城鎮(zhèn)化工作會議強調耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量，也包括質量；《2014年種植業(yè)工作要點》明確提出“建立耕地質量紅線標準”；2017年，《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出，著力加強耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，牢牢守住耕地紅線。自此，耕地紅線守的不僅是耕地數(shù)量同樣也是耕地質量與生態(tài)，這一認知逐漸深入人心。
發(fā)展中大國的多重使命。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，置身全球視角，18億畝耕地紅線“今生”的內(nèi)涵可歸納為以下三個方面。
首先，全球糧食安全“拉響警報”，18億畝耕地紅線守的是“生命線”。近年來，疫情影響及全球貿(mào)易與地緣沖突問題加劇，引發(fā)了國際糧食市場的不確定性。據(jù)不完全統(tǒng)計，2021年已有印度、越南、塞爾維亞、哈薩克斯坦、埃及等國家開始限制或禁止糧食出口。與此同時，《2021年世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》報告估計，2020年全球約7.2億至8.11億人口面臨饑餓。作為世界上最大的發(fā)展中國家與人口最多的國家，我國始終為努力維護世界糧食安全貢獻積極力量。截至2021年，我國糧食已實現(xiàn)連續(xù)18年增產(chǎn)，且自2016年起已連續(xù)向亞非拉50余國提供過緊急糧食援助。耕地紅線在守牢14億多中國人民“命脈”的同時，也與世界人民的“命脈”緊密相連。
其次，全球生態(tài)環(huán)境日趨惡化，18億畝耕地紅線守的是“生態(tài)田”。21世紀以來，地球環(huán)境惡化態(tài)勢明顯。大量研究表明，耕地具有重要碳匯功能與其他生態(tài)系統(tǒng)服務功能，全球耕地有機碳儲量占陸地生態(tài)系統(tǒng)總有機碳儲量的比例達到10%以上。按照我國18億畝耕地、平均容量1.2噸/立方米計算，若土壤有機質含量提高1%，可從空氣中凈吸收306億噸二氧化碳。與此同時，我國耕地也正在為近25%的國家保護物種與20%的受威脅物種提供棲息地。可見，18億畝耕地紅線能否守好，將會深刻影響全球生態(tài)環(huán)境演化態(tài)勢。
最后，全球經(jīng)濟社會動蕩不安，18億畝耕地紅線守的是“安全線”。自古以來，發(fā)展都是人類社會永恒的主題與解決一切問題的關鍵，但都不能再走只講發(fā)展不講保護、只講利用不講修復的老路。作為我國最為嚴格的耕地保護“準繩”，18億畝耕地紅線在為中國協(xié)調發(fā)展與保護關系兜牢底線、指明方向的同時，也在向世界權衡發(fā)展與保護的關系傳遞著一種全新的“安全觀”。
總之，耕地紅線的來龍去脈，始終與我國基本國情和發(fā)展特征相適應。2022年中央一號文件發(fā)布，再次明確要牢牢守住保障國家糧食安全底線。可見，守牢18億畝耕地紅線仍然不容松懈，保障糧食安全依然任重道遠。
（作者：浙江大學土地與國家發(fā)展研究院副院長 岳文澤 浙江大學土地資源管理系 侯 麗）
