《中國社會科學文摘》2022年第8期P101—P102
南開大學周恩來政府管理學院，原題《國家治理的空間建構：治理單元的設定與運用》，摘自《天津社會科學》2022年2期，劉倩摘
治理單元來自空間概念，是承擔國家大小治理任務的空間載體的總稱。“空間”一詞最初是一個地理學概念。20世紀60年代，在資本、權力等要素介入空間建構的背景下，社會學、經濟學、政治學也開始研究空間問題。政治空間、社會空間、文化空間等概念應運而生。無論是城市治理、社會治理還是文化治理，都含有空間治理的成分。
國內學界在21世紀初引入了“空間治理”的概念。為進一步優化中國空間治理和空間結構，提升經濟社會發展質量，“十三五”規劃第一次在政策文件中提出空間治理和建立空間治理體系。狹義的空間治理體系主要指國土空間治理體系，原則是“立法為本，規劃先行”。廣義的空間治理體系與擴展的空間治理內涵緊密相關，其以國土空間規劃為基礎，包括政治、社會、文化多領域的空間治理，呈現為互相銜接、分級管理的整體性治理結構。
空間治理內涵的擴展和重要性的提升，迫切要求采取一種能體現不同要素治理需求的方式劃分空間。當前常見的是以“尺度”概念衡量、重構空間，如國家級新區是一種典型的尺度重構。尺度在字面上只有規模和大小的區分，沒有性質的不同，所以并不能用尺度和尺度重構解釋空間尺度變化帶來的治理性質的變化。再者，空間尺度無法解釋設在行政區范圍內的功能區，一是這類功能區被設立在市或區的管轄范圍內，沒有超出行政區的范圍，即沒有尺度上的變化；二是這類功能區僅僅得到國家或屬地政府的部分授權，不符合尺度下移的定義。
基于上述情況，國內近年來出現了“空間單元”和“治理單元”兩種說法。空間單元描述的對象是物理空間，與狹義的空間治理相聯系，常用于國土空間規劃、區域發展、生態環保等領域。治理單元關注的是在制度和體制已定的背景下，如何通過選擇治理單元提升治理績效。最先使用治理單元概念的是基層治理領域。在農村，村民小組和自然村是基本治理單元。在城市，社區是社會治理的基本單元。空間治理單元的概念不僅具有尺度概念重構空間的優勢，而且可以對具有不同性質的治理單元進行解釋。依據職能、機構、權力、財政、邊界五種結構性要素，治理單元可以區分為實體性和虛體性兩類。實體性治理單元主要包括各級行政區、城鄉社區，構建了行使政治權力和行政管理權力的空間格局和層級體系，也是經濟治理和空間治理的依據。生態環保、基礎設施建設、社會治理等事項有許多是跨行政區邊界或跨行政層級的，需要借助虛體性治理單元，如自然保護區、經濟區或功能區等。
治理單元的設置一方面要考慮治理任務的性質，另一方面也要考慮治理的規模。實體性治理單元的設立一般都經歷了漫長的過程，受歷史與現實因素共同影響，是開展治理活動的基礎；虛體性治理單元更多是在實體性治理單元的基礎上，為補齊實體性治理單元的不足，根據特定治理任務設立的。
我國一般是出于政治治理、行政管理、經濟發展、社會治理和生態環保這五個維度的需求來設立不同類型的空間治理單元。
國家往往根據政治需要，設定行政區劃來維護國家的統一和中央權威。治理的另一個政治目的是實現地方間的平等，我國的民族自治區域就是為了實現民族平等和團結而設置的。此外，改革開放之初，把作為改革試驗的經濟特區設在廣東和福建，有降低改革試驗風險的政治用意。在國家層面，香港、澳門是特別行政區，實行高度自治的“一國兩制”；在地方層面，地方政府轄區內設有經濟功能區，這些治理單元的設置都有其政治考慮。
從行政管理的需要來看，行政區劃的層級和轄區隨行政管理的需要變動，可以通過政區的合并與拆分、升級與降級、新設與撤銷等方式，提高或降低政區的權力、擴大或減少政區的管轄空間，如縣市合并、撤市（縣級市）改區、新設直轄市等。在不改變政區的情況下，可以通過改變行政單位、行政建制等方式，提高或降低政區的權力，如設副省級城市、干部“高配”等。
從經濟發展的需要出發，可以設置經濟區，以適應經濟要素跨行政區劃流動的規律；也可以設置經濟功能區，以適應開發新的產業、形成新的產業集群、造就新的經濟增長點的需要。社會治理注重社會聯系、人際關系、文化遺存等因素。生態環保的需要是通過設置自然保護區、主體功能區等治理單元來滿足的。主體功能區規劃的頒布意味著各經濟區域和地方政府的發展必須在全面協調可持續的原則下，按照國土開發規劃進行。
治理單元的設立需要考慮以下幾類規模因素。
第一類是物理的和技術方面的規模因素。物理方面的規模因素包括地理面積、人口、地形等，人口稀少的地方，治理單元的面積通常比較大，人口稠密的地方，治理單元過大則會加重治理的負荷。技術方面的因素包括交通、通信的通達能力，典型的例子是“一小時交通圈”帶來的同城化效果。互聯網、人工智能等技術的發展，也有助于擴大治理的空間范圍。
第二類是與政治治理、行政管理、歷史文化、民族民俗等有關的規模因素，實體性治理單元適用于政治、行政、社會對治理規模的需要，主要通過行政區劃、確定基層基本治理單元等形式實現對全部國土的分級和分區治理，較多考慮轄區的面積和人口規模。虛體性治理單元的設定主要考慮經濟、社會、文化、環保等方面的目標對治理規模的要求。具體而言，“四大板塊”的劃分是依據國土面積規模、地理位置、經濟水平規模；主體功能區的分區是按照資源稟賦規模和國土承載能力；各種功能區的設立是為了經濟發展、環境保護、社會管理等。
在治理進程中，諸多治理單元在物理空間上呈現出彼此交互重疊的特征，遵循著自身的運行方式，發揮著各自的功能。利用恰當的治理單元管理各類公共事務，是實現空間治理現代化的重要手段。
國家空間可以看作動態的過程，而非固定的容器，權力、資本、社會、文化等都可以創造出不同的空間單元。各類空間雖然性質不同，但都在既定的國土空間上展開，這些空間單元往往彼此交叉或重疊。
實體性治理單元的主要功能是構建國家的政治地理格局，虛體性治理單元建立在實體性治理單元的布局之上，一般都會跨越原有的行政區邊界，覆蓋、復合或占據一個或多個行政區空間。此外，虛體性治理單元之間也有重疊。空間重疊從另一個角度表明了虛體性治理單元與實體性治理單元之間的聯系與區別。虛體性治理單元多數是跨行政區的，是與行政區邊界不同的一種新空間邊界。
不同的治理單元適用不同的治理方式。實體性治理單元的治理結構為科層制加轄區制，行政區的空間邊界清晰，橫向上互不包含；縱向上層級分明，上級行政區包括所屬的下級行政區；在權力關系上，表現為中央領導全國，上級領導下級，采用屬地管理與問責制相結合的管理方式。
虛體性治理單元的治理結構是半行政區劃或虛行政區劃式的，采用的是更加扁平化的“管委會”體制。經濟區或功能區的管委會只是政府的派出機構，沒有社會管理和提供基本公共服務的職能，不會設立民政、社保、治安等部門。此外，管理模式有較大的靈活性，如有的功能區以法定機構代行管理功能，管委會以企業法人登記，實行企業化管理；有的甚至采取公司制，由開發公司代行園區的管理職能。單一功能的虛體性治理單元實行類似項目管理的治理方式。
總體上看，空間研究在中國還處于初級階段，研究的本土化程度亟待提高。治理單元是建立在空間尺度建構的基礎上，對中國空間治理的一種本土化探索。實體性的和虛體性的治理單元是中國國家治理的重要空間工具，把握這兩種治理單元的不同特征有助于我們更好地理解中國特色國家治理的內涵，發揮不同類型治理單元各自的優勢，是推進國家治理能力和治理體系現代化的重要內容。
