深圳的產業發展與轉型升級是不斷自主創新的過程。從80年代的“三來一補”，到2000年形成的四大支柱產業，再到2009年開始實施的戰略性新興產業規劃和2013年的未來產業規劃，短短30多年時間內，深圳的產業結構實現了從傳統工業為主導向高新技術產業為主導的轉變，實現了從小型、分散的生產經營模式向規模化、集群化生產經營模式的轉變。為了解深圳在面對土地資源匱乏條件下如何成功實現產業轉型升級，本文主要從舊工業區面臨的形勢、產業升級的策略、實現路徑、運營管理和保障措施這五個方面分析深圳舊工業區的改造與產業升級。
一、舊工業區面臨的形勢
（一）舊工業區的現狀
伴隨著新型城鎮化的發展過程和城市規模的擴張，深圳逐漸出現了大批建成年限在10年以上、建筑容積率和土地利用率明顯偏低、內部規劃不合理、基礎設施不完善、權屬情況復雜的舊工業區。根據《關于加快推進我市舊工業區升級改造的工作方案》（深府辦〔2008〕93號），在全市914個工業區中有680多個舊工業區，其中原村辦工業區占舊工業區總數的87%，且布局分散、零亂、無序，大多數容積率低、規模偏小、廠房建筑質量較差、功能不配套、開發強度低。深圳舊工業區正面臨著物質性老化、功能性衰退和結構性失衡等問題。
（二）舊工業區改造與土地資源的關系
舊工業區改造與土地資源密不可分。土地資源在不同產業之間的配置和利用在區域和結構上表現為產業布局，而產業布局在一定程度上決定并指引著工業土地的利用和規劃。隨著深圳城市化不斷推進，工業化進程不斷加快，經濟發展與產業優化的迫切需求正倒逼著土地資源的調整與土地功能的轉變。
隨著深圳建成區面積的不斷擴張，原來的城郊區域逐漸演變成城區中心，可用于建設的土地愈顯稀缺。根據《深圳市城市總體規劃（2010-2020）》，到2020年，全市建設用地規模將控制在890平方公里以內，即占深圳總面積1953平方公里的46%，逼近50%的土地利用上限。其中，深圳工業用地比例較高，占城市建設用地30%左右。“以土地換市場”的粗放式發展模式，使得原已匱乏的土地資源更加捉襟見肘，深圳工業區的發展與土地空間結構和生態環境要素之間的矛盾日漸明顯。
（三）舊工業區改造與產業升級的必要性
面對大量的舊工業區和稀缺的土地資源現狀，在產業格局調整和產業空間重構的雙重作用下，進行土地二次開發，激活存量工業用地，合理規劃產業空間布局成為了舊工業區產業發展的關鍵。2013年市政府出臺的《關于優化空間資源配置促進產業轉型升級的意見》指出，通過推進土地節約集約利用，優化空間資源配置，拓展產業發展空間，促進產業轉型升級。因此，舊工業區改造和產業升級成為工業區突破土地瓶頸的最佳選擇，倒逼深圳土地管理制度的改革。
二、產業升級的策略
《深圳市工業布局研究與規劃》提出，產業升級不僅僅是簡單的產業發展，而是以結構調整升級為主線，以高新技術為支撐，以園區整合和資源集約利用為手段，逐步建立起來的一個面向未來、創新活躍、具有持續增長動力和全球競爭力的產業體系。因此，舊工業區改造與產業升級會涉及到產業空間、土地、配套設施等各個因素，實質上是為了構建一個以“高新軟優”為特征的現代產業體系。
（一）土地集約利用策略
根據深圳城市規劃，到2020年深圳可供新增建設用地只有59平方公里，而且是零星、分散的地塊。土地空間的匱乏極大影響未來重大項目和公共設施落地，產業轉型、城市發展受到了極大制約。因此，深圳鼓勵促進土地利用向集約方式轉變，鼓勵土地的第二次開發，通過整合企業空間布局、提高土地的利用質量和利用效益，優化產業空間配置，帶動產業升級。
1．引導企業進園發展。土地集約利用的前提是促進工業的集中發展，除了產業要集群化發展，企業也要集群化聚集。將周邊若干小工業區整合為一定規模的工業園區，可以為現代工業發展創造更高效的環境平臺。同時，引導零散分布的工業企業逐漸向集中成片的工業園區集中，置換出的零散工業用地可以為城市居住或配套實施建設提供空間支持。
2．提升土地利用效益。市政府通過系列產業優惠政策，鼓勵現有工業企業向研發、設計、高端制造和產品展示等產業鏈兩端發展，爭取以最小的土地資源實現最大的經濟效益，促進工業生產由“低產田”向“高產田”轉變。
（二）產業結構優化策略
深圳舊工業區改造與產業升級的一個重要策略是按照“布局集中、產業集聚、用地集約”的發展要求，推進產業空間結構調整，引導優勢產業集群化發展，促進產業升級改造。
1．優勢產業的集群布局。市政府可通過分區規劃管理、區域合作協調、城市綜合體和復合型城區等空間規劃，引導新增產業項目向產業集聚區集中，促進產業集聚化、高端化發展。依托西、中、東三條城市發展軸，《深圳市城市總體規劃（2010-2020）》提出構建“一核心、九片區、五十二園”的工業布局結構。其中，工業園區將整合為三類52個，包括9個重點發展園區、20個重點培育園區和23個功能提升園區。具體產業布局結構如表1所示。
表1 “一核心、九片區”產業布局結構表
2．劣勢產業的退出機制。舊工業區的產業升級不僅僅需要發展高新技術產業，還應對資源消耗大、污染重、勞資矛盾突出的勞動密集型企業設置合理的退出機制，有序淘汰不合時宜的企業，為新興產業發展騰挪空間。
（三）配套設施完善策略
配套設施是工業區運營和發展的基礎，也是提高工業競爭力的重要保障。現代工業區的發展趨勢是從過去單一的以生產為主的工業區向以研發、設計、生產、銷售、服務等為一體的綜合性方向轉變。工業區的產業升級不僅僅需要重塑物質空間形態、完善市政設施建設，還應適度調整用地結構，增加設計、檢測、評估、中介咨詢、物流配送、市場銷售等生產性服務業比例，形成研、產、供、銷一條龍的綜合生產體系，增強產業配套服務能力。
三、產業升級的實現路徑
舊工業區以產業升級為目標，以改造為實現路徑。在符合法定圖則或其他上層規劃要求前提下，舊工業區可以通過綜合整治、拆除重建或復合式更新等多種路徑進行改造并實現舊工業區的產業升級。
（一）綜合整治
2009年以前，舊工業區的改造路徑主要以綜合整治為主。在政府引導下，綜合整治的改造方式主要以建筑物局部改造和外觀修葺為主，如道路設施美化、建筑立面整治、環境整治、建筑節能改造等。通過此種改造方式，舊工業區環境改善的目標得以部分實現，但舊工業區功能單一、配套不足的問題仍舊難以解決，很難達到產業升級的實質目的。
2012年，市規土委啟動了全市舊工業區綜合整治試點項目工作，將大鵬新區印染廠、羅湖筍崗藝展中心、寶安西鄉臣田工業區、寶安西鄉西成工業區項目列為首批舊工業區綜合整治試點項目。深圳在總結試點項目經驗的基礎上，逐步改進舊工業區綜合整治模式。
2015年前后，市規土委和市政府先后出臺了《深圳市綜合整治類舊工業區升級改造操作指引（試行）》和《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》，該等文件試圖突破僅對舊工業區外觀進行整治的簡單改造方式，通過放寬準入條件、增加開發強度、增加地價優惠以及其他政策優惠，鼓勵市場主體對舊工業區進行新型綜合整治，具體如下：
1．放寬準入條件
（1）合法用地比例。根據《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》第4條規定：“申報拆除重建類城市更新計劃的城市更新單元，拆除范圍內權屬清晰的合法土地面積占拆除范圍用地面積的比例應當不低于60%。”根據《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》第23條規定：“權屬清晰的合法土地面積占申報范圍用地面積的比例不低于50%的舊工業區，可申請列入綜合整治類城市更新單元計劃”。由此可見，市政府鼓勵申報主體通過綜合整治方式改造舊工業區，在合法用地比例方面放寬了準入條件。
（2）建筑物年限。舊工業區通過拆除重建方式進行改造的，地上建筑物建成時間原則上應不少于15年。但對于符合深圳產業發展導向和法定圖則用地功能的舊工業區，通過綜合整治方式進行改造的，地上建筑物建成時間不少于10年。與拆除重建方式相比，綜合整治方式對建筑物年限的要求較短，該等政策優惠為持有建筑物建成年限較短但又迫切需要產業升級的企業提供了改造路徑。
2．鼓勵適當提高開發強度
《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》第23條指出，在滿足現有片區承載力、建筑結構安全和消防要求的前提下，舊工業區可以采用加建、空地擴建、局部拆建等改造方式進行升級改造，增加生產經營性建筑面積，適當地提高開發強度。
（1）加建，指在原有基礎上垂直加高加層，在不增加建設用地使用面積的前提下，增加宗地內建筑面積的總量，但加建規模不得對原有結構安全和消防安全產生影響；
（2）空地擴建，指建設用地原為空地，從基礎開始建造建筑物，增加宗地內建筑面積總量的同時也增加建設用地使用面積，但擴建范圍內新批準的容積率不超過綜合整治范圍內現狀合法容積率的兩倍；
（3）局部拆建，指拆除局部用地上原有建筑物，然后重新建造新的建筑物，從而導致宗地內建筑面積總量發生改變。其中，拆除范圍用地面積不能超過綜合整治用地面積的15%且不大于5000平方米，拆除范圍用地新批準容積率按《深圳市城市規劃標準與準則》執行。
3．增加地價優惠
《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》明確了舊工業區綜合整治類項目地價規則，具體如表2所示。
表2 舊工業區綜合整治類項目地價測算表
4．其他優惠
（1）改造范圍內權屬清晰的合法土地使用期限可延長，剩余期限不足30年，最高可按30年補足，但剩余期限與實際使用時間之和不超過原土地用途的法定最高期限（工業用途法定最高年期為50年）。經處置的歷史用地，協議出讓給繼受單位的，其使用年限為30年。
（2）無創新型產業用房配建要求。
（3）新建建筑面積原則上限定自用，如新建建筑面積屬工業樓宇的，按《深圳市工業樓宇轉讓管理辦法（試行）》進行轉讓，經處置的歷史用地上的原有工業樓宇首次轉讓免收增值收益。
（4）如涉及城市基礎設施、公共服務設施建設的，由市、區政府安排資金予以優先保障。同時，項目免收各種行政事業性收費，若符合有關條件的，項目還可享受相關產業資金扶持政策。
（二）拆除重建
拆除重建的改造方式適用于原建成區無保留價值且通過綜合整治或功能改變的改造方式均難以實現改造目標的項目。拆除重建的改造方式以全面拆舊建新為特點，可以徹底地落實城市規劃內容并達到提升土地集約節約利用效率、完善公共配套和基礎設施及消除安全隱患等綜合目標。
拆除重建類城市更新是深圳目前舊工業區產業升級的主要改造路徑。根據更新方向的不同，舊工業區改造可分為“工改工”、“工改商住”、“工改保”等改造類型。其中，天安數碼城通過“工改工”整體拆除重建，采用現代產業園標準，引進高科技中小企業總部、研發以及現代服務業企業，實現了工業區產業成功升級。但拆除重建并不適合所有的舊工業區改造，并非是舊工業區實現產業升級的最優途徑。究其原因，主要有以下幾點：
1．經濟成本高
拆除重建模式的成本高昂，其成本一般可高至既有建筑改造成本的3至4倍。基于“十三五”規劃期間，市政府將嚴控工業區塊線范圍內的“工改商”和“工改居”項目，而“工改工”項目的增值收益空間遠比“工改商”、“工改居”項目小，因此企業通過“工改工”進行工業區改造的積極性也被降低。
2．建筑物建成年限要求高
拆除重建類的建筑物建成年限至少為15年，而許多平均樓齡在10年左右的工業區也有強烈的改造需求，但是通過綜合整治或功能改變方式進行改造既達不到產業升級的效果，通過拆除重建方式改造又無法達到建筑物建成年限的要求，最終該類工業區無法得到有效改造。
3．合法用地比例要求高
舊工業區權屬清晰的合法土地面積占比認定較復雜，且許多舊工業區較難達到拆除重建類城市更新項目對合法用地比例不低于60%的要求。
因此，通過拆除重建的改造方式進行舊工業區產業升級無法滿足深圳舊工業區產業升級的改造需求，在時間和成本上看也不是最優的解決方案。同時，獨立開展的綜合整治和功能改變對產業升級的提升效果相對局限，這也使得探索復合式更新方式勢在必行。
（三）復合式更新
復合式更新是指以拆除重建為主、綜合整治為輔的有機更新方式，具體指根據各個舊工業區的不同基本情況，諸如建設年代、建筑質量、周邊環境、配套設施、消防安全、環境地質條件及所處地區的發展要求等，實施主體有針對性地采取拆除重建、綜合整治及加建擴建等多種方式進行的更新改造模式。
2013年市政府出臺《關于優化空間資源配置促進產業轉型升級的意見》，支持舊工業區實施綜合整治和功能改變等混合類城市更新，推動傳統產業轉型升級。2016年市政府出臺《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》，鼓勵推進舊工業區復合式更新。《深圳市城市更新“十三五”規劃（2016-2020》就舊工業區產業升級的方式提出有機更新，力爭在規劃期內完成100個舊工業區復合式更新和舊工業區綜合整治項目。采用復合式更新模式，以小于拆除重建的代價滿足舊工業區轉型升級、拓展空間、改善環境等多方面的需求，既能調合單一改造模式的劣勢，又符合當前構建節約型社會和發展循環經濟的理念。
1．適用條件
根據《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》第22條規定，開展以拆除重建為主、綜合整治為輔的復合式更新模式應具備以下條件：
（1）單一宗地的“工改工”項目；
（2）部分建筑物未滿15年但滿足舊工業區綜合整治類更新年限要求；
（3）該部分建筑物集中成片，所在區域具備獨立使用、獨立成宗的條件；
（4）建筑面積不超過宗地總建筑面積三分之一。
2．適用類型
在復合式更新中，同一城市更新單元可能涉及多種城市更新方式，申報主體需要在申報城市更新單元計劃和城市更新單元規劃時有的放矢，因地制宜，對舊工業區的產業升級進行合理布局，有機更新。
（1）對于建筑結構和質量基本可以滿足當前發展要求，但建筑外觀與環境較差、配套設施缺乏的舊工業區，政府倡導以綜合整治為主，通過廠房翻新、完善配套設施及改善園區環境等手段實現升級改造目標；
（2）對于廠房建筑較新、環境條件較好，但與城市發展的功能導向不符，或是規模較小、零星分布、土地產出效益較低的舊工業區，政府鼓勵通過建筑功能的改變及適當的改擴建來帶動產業的升級，把舊工業區改造為符合城市發展需要和城市規劃要求的功能類型，實現工業區整體效益的提升；
（3）對于建設年代較早、物質形態老化、容積率偏低、現有建筑不能滿足產業發展需求的舊工業區，政府鼓勵對沒有保留價值的部分鼓勵拆除，對有價值的部分可以結合功能改變和改擴建等手段予以保留，對拆除比例過高的項目，仍應申報納入拆除重建類城市更新單元計劃。
3．更新流程
復合式更新主要以拆除重建為主、綜合整治為輔。《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》第32條指出，復合式更新的拆除范圍用地面積應當大于10000平方米，并應按照拆除重建類城市更新單元計劃的要求進行申報，同時在更新單元計劃公示中一并公示初步劃定的拆除重建和綜合整治用地范圍。
如下表3所示，該城市更新單元即是通過復合式更新的方式進行城市更新。其擬拆除用地面積大于10000平方米，屬于“工改工”項目，且在城市更新單元計劃公示中一并公示了拆除重建用地范圍和空地擴建、局部拆建兩種綜合整治的用地范圍。復合式更新的城市更新單元計劃公示后，申報主體應同步編制拆除重建與綜合整治的城市更新單元規劃一并報審。城市更新單元規劃批準后，再按照拆除重建類城市更新流程開展拆除重建與綜合整治范圍的實施主體確認、被搬遷房屋拆除、土地使用權出讓、建設用地審批、工程建設等工作。
表3 海灣路8號價值工廠城市更新單元計劃
四、產業升級的運營管理
產業升級是產業從價值鏈的中低端向中高端上升的過程，不僅僅需要對建筑物進行拆除重建，還需要資本的投入、政策的支持和配套的服務。同時，產業升級是產業不同環節的相互支撐和結合，是一個可持續發展的運營過程。因此，舊工業區不僅需要合理的改造模式進行改造，還需要高效的運營管理機制去運營和管理具體的產業，實現產業的可持續性上升發展。產業運營管理機制主要涉及產業規劃、產業招商、產業運營三個方面因素。
（一）產業規劃
產業規劃是指根據當地實際狀況，在充分考慮各區域經濟發展態勢前提下，所做出的對當地產業發展的定位、產業體系、產業結構、產業鏈、空間布局等一系列科學計劃。產業規劃是順利進行產業招商和產業運營的前提，主要包含產業定位和片區統籌兩個要素。
1．產業定位
產業規劃的實質是要厘清產業的定位問題，產業定位可分為兩個基本維度，具體包括：
一是產業集合。《深圳市城市總體規劃（2010-2020）》提出構建“一核心、九片區、五十二園”的產業布局結構，試圖通過構建無人機產業園、醫療器械產業園、生物醫藥產業園等產業集合園區，形成從前期的原料采購到生產制造、到后期分銷到后期服務的縱向產業鏈結構，從而達到產業聚集效應，實現產業集合，提高產業升級效率。
二是價值鏈分拆。企業價值鏈由多個模塊組成，包含企業的財務模塊、人力資源模塊、銷售模塊、制造模塊。企業在這個過程中會基于自身規劃，定位分拆后價值鏈中的最優環節，將不擅長的模塊外包出去。如耐克公司擅長產品技術的研發和設計，不擅長產品的制造，因而將運動鞋的制造環節外包給第三方。如今產業園區有移動互聯網產業園區和跨境電子商務產業園區，這些都是典型的價值鏈分拆。由價值鏈分拆而構成的集合式產業生態，最終也就形成了產業園區的規劃定位。
2．片區統籌
市政府針對舊工業區的產業升級陸續出臺產業規劃政策，并提出片區統籌的產業規劃理念。《關于優化空間資源配置促進產業轉型升級的意見》第2條規定：“突出規劃統籌，推進空間規劃與產業規劃有機銜接，實現城市空間布局和功能結構優化。”2016年《深圳市城市更新“十三五”規劃（2016-2020》第2章第1節指出：“以加快特區一體化為目標，強化更新項目規劃引導，通過更新統籌片區、重點更新單元和重點項目帶動，促進城市空間優化。”市政府鼓勵推行片區統籌，即把多個更新單元交由一個主體進行統籌和申報。如在深圳高新區北區，南山區政府與深圳市投資控股有限公司簽署戰略合作協議，由深圳市投資控股有限公司作為片區統籌單位，負責深圳高新區北區所有的統籌協調、開發建設、運營管理等工作。選取有深厚實力和經驗的單一主體統籌片區發展，既有利于提高園區的招商質量和運營能力，又利于工業區整體改造的提質提效，是目前重點舊工業區的改造趨勢。
（二）產業招商
產業招商是基于產業升級的合理定位，通過引進高端產品生產技術，拓展技術鏈，營造主導產業，提升園區綜合競爭力的重要方式。深圳產業升級從最初政府開發運營招商引資，到村委自建廠房，再到土地出讓、企業自建、政府提供配套模式，直至現在的完全企業市場化運作，其內在需求迫使政府、開發商、企業三方在產業園區的開發、運營、服務上不斷激發產業招商創新模式。新一代的工業園區不僅僅是一個封閉的生產、研發場所，它更多地還蘊含了圈層社交、金融創新、產業孵化的能量，是一個開放的產業生態系統。因此，為持續運營該產業生態系統，產業招商主要需要兩個步驟，具體包括：
1．產業研究
為了避免產業招商的盲目性，產業運營者在招商之前需要對招商領域的產業流程進行前期的調研分析。產業研究的主要目的是明確產業發展的具體環節，然后通過產業招商引入產業核心環節，吸引相應的配套技術入駐，從而促進產業生態系統的形成。如在新能源汽車領域，通過產業研究發現，動力電池、電機電控和車身新材料是新能源汽車產業鏈的核心技術，產業招商就應重點關注對三個核心技術的引入，避免引入整個新能源汽車產業帶來的管理壓力和運營風險。
2．精準招商
隨著產業升級的不斷發展，深圳產業不斷向上、下游環節延伸，不斷向智能制造、高端制造等方向發展，高端化發展對招商引資的產業能級和質量方面提出更高的要求，從而決定著深圳產業園區的招商必須精準化。
精準招商貫穿產業招商的全環節，從產業定位、隊伍建設、信息摸排、宣傳推廣到招商方式、項目落地的全過程都需要精準招商。其中，產業招商團隊的隊伍建設是實現精準招商的重要保障。國務院辦公廳于2017年2月發布的《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》指出：“開發區要積極主動開展招商引資活動，創新招商引資方式，從政府主導向政府招商與市場化招商相結合轉變，加強招商引資人員培訓，提升招商引資工作專業化水平。開發區可結合產業發展方向，在政策允許和權限范圍內制定相應的招商引資優惠政策。”由此可見，產業園區未來對招商引資的形式和政策編制將擁有更多自主權利。產業園區運營者可根據園區自身發展特點，制定適宜的園區產業精準化招商策略。
（三）產業運營
工業區的產業運營要解決兩個問題，一是產業融資，二是產業盈利。
1．產業融資
產業運營需要解決的第一個問題是產業融資。隨著工業區產業升級需求的不斷改變，產業融資環境一直在突破和創新。每個產業升級項目都需要建立全生命周期投融資體系，這是“工改工”項目持續的關鍵。目前市場上出現了多元化的融資模式，包括傳統的銀行、信托、基金，也包括房地產投資信托基金（REITs）、公私合作模式（PPP）、雙創孵化專項債券等新型融資模式。
華夏幸福基業股份有限公司（以下簡稱華夏幸福）與固安縣政府共同探索的華夏幸福“園區孵化+房地產開發”模式，作為創造性典型經驗，是目前政企合作中發展最成熟、具備實質盈利能力和擴張性的PPP模式。此模式一方面可以在政府前期零投入的情況下，使園區順利實現正常開業和運作，切合地方政府的訴求。一方面，華夏幸福省去工業園區土地購置成本，前期投入資金主要集中在工業園區基建和土地整理方面，成本較低且非常固定，然后以產業園區的開發為先導，為產業園區制定精準的產業發展規劃，提供專業的產業招商服務，推動土地增值。政府與開發商結合的最大效應是短期內實現產業園區高速高效建設，給開發商和地方經濟帶來雙贏結果。
2．產業盈利
產業運營需要解決的另一個問題是產業盈利。產業運營目前的盈利來源主要有物業租售、產業發展服務、園區運營服務、產業投資、產業技術成果轉化等方式。
作為科技產業園租賃運營模式的鼻祖，深圳市硅谷動力產業園運營有限公司（以下簡稱硅谷動力）被深圳科技局評價為“科技產業園運營的一面旗幟”。自2014年以來，硅谷動力作為深圳高科技工業園區的運營商，在產業功能定位、園區升級改造、招商引資、運營策劃、物業管理和客戶服務等方面形成了完整的運營鏈條，滿足了科技企業的三大重要需求，即人才聚集、信息聚集和資本聚集，對產業集聚、產業轉型升級提供了最直接最有力的平臺支持。硅谷動力運營的工業園區能一直保持盈利狀態，最主要的因素在于其培養和鍛煉了一批專業的產業運營管理隊伍，充分保障其工業園區擁有專業的運營管理能力。
五、產業升級的保障措施
市政府為優化空間資源配置、促進產業轉型升級，出臺了“1+6”文件，包括主文件《深圳市人民政府關于優化空間資源配置促進產業轉型升級的意見》和《深圳市完善產業用地供應機制拓展產業用地空間辦法（試行）》《深圳市城市更新項目創新型產業用房配建規定》《深圳市宗地地價測算規則》《深圳市貫徹執行〈閑置土地處置辦法〉的實施意見》《深圳市工業樓宇轉讓管理辦法（試行）》《深圳市人民政府辦公廳關于加快發展產業配套住房的意見》6個配套文件。該等文件主要對閑置用地處理、產業用地供給措施、差別化地價保障和產業用房保障方面進行了具體規范，從政策制度上保障舊工業區改造與產業升級的順利進行。
（一）閑置用地處理措施
政府加強對閑置土地清理和處置力度，特別是對重點產業園區的閑置土地處置工作，能夠釋放更多土地資源，保障新興產業特別是戰略性新興產業和未來產業落地。從2006年開始，市政府在全市開展閑置土地清理工作，截止2012年，共認定閑置土地696宗，已完成處置閑置用地544宗，正在處置閑置用地152宗，剩余閑置用地面積4.2平方公里。由此可見，深圳閑置土地較大，閑置土地盤活不到位。為減少土地閑置浪費，結合《深圳市貫徹執行〈閑置土地處置辦法〉的實施意見》和國土資源部于2012年修訂后發布的《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號），深圳市開展閑置土地處置工作主要有以下三個核心：
1．提高閑置土地處置效率。《深圳市貫徹執行〈閑置土地處置辦法〉的實施意見》改變以往閑置土地處置方案按批次報市政府審批的模式，規定“除無償收回土地使用權須按程序報市政府批準外，其余情形由市級國土資源主管部門批準后實施，處置決定報市政府備案。”這一規定將大大縮短閑置土地處置周期，提高閑置土地處置工作效率。
2．細化閑置土地處置方式。根據《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）相關規定，對因政府及政府有關部門原因造成土地閑置的情況予以明確和細化，進一步細化土地閑置費的征收標準、范圍和程序等，增強了可操作性，同時對土地閑置費的追繳程序、協商有償收回土地使用權的補償標準等進行了明確。
3．強化閑置土地的預防和監管。《深圳市貫徹執行〈閑置土地處置辦法〉的實施意見》強化了閑置土地的預防和監管，規定政府需加強對已出讓土地的批后監督和管理工作，并建立覆蓋批、供、用、查全過程的動態監督管理機制。
（二）產業用地供地措施
在遵循集約節約用地策略的基礎上，《深圳市完善產業用地供應機制拓展產業用地空間辦法（試行）》就產業用地的供應主要提出了兩個要點：
1．搭建產業空間供需公開透明的服務平臺。該辦法規定市規土委每季度在產業用地供需服務平臺上公布產業用地區位、規模等，企業可利用這個平臺充分了解產業用地供應計劃，提交用地申請，改變以往需向不同部門提出申請的局面。政府可通過這一平臺收集企業空間需求，保障土地供應的公開透明，從而實現政企間的信息共享。
2．原農村集體經濟組織持有的合法工業用地可申請進入市場流通。該方式又被稱為“農地入市”，是深圳土地管理制度的創新。基于許多原農村集體經濟組織持有的工業用地普遍存在著低水平的發展狀況，“農地入市”模式將集體土地與市場對接起來，讓該土地上參與到更高優的產業中，促進土地利用價值，促進原農村集體經濟組織產業轉型升級。
《深圳市完善產業用地供應機制拓展產業用地空間辦法（試行）》規定，原農村集體經濟組織實際占用的符合城市規劃的產業用地，在厘清土地經濟利益關系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除后，可申請以掛牌方式公開出（轉）讓土地使用權。出（轉）讓方式所獲收益有兩種分配方式，第一種方式是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農村集體經濟組織，第二種方式是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農村集體經濟組織，并可持有不超過總建筑面積20%的物業用于產業配套。同時，為進一步調動原農村集體經濟組織的積極性，申請納入全市統一的產業用地市場的合法留用地，免收《深圳市原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地土地使用權交易若干規定》（深府〔2011〕198號）中規定的10%的公告基準地價。
（三）差別化地價保障措施
為充分發揮地價杠桿作用并對符合深圳產業發展導向的總部經濟、戰略性新興產業、現代服務業、高新技術產業、先進制造業和優勢傳統產業的研發及總部給予政策扶持，市政府出臺《深圳市宗地地價測算規則》，就差別化地價優惠、宗地地價測算兩方面給予落實。
1．實施差別化地價標準。首先，該規則新增新型產業用房、物流等新興業態用地的基準地價標準，體現對新興業態的支持政策。其次，該規則新增產業發展導向地價修正系數，實現差別化的地價政策。其中，政府對總部企業、戰略型新興產業、現代服務及高端制造業等鼓勵發展的產業，給予0.5-1.0的地價系數修正；政府對限制發展的產業，給予1.0-2.0的地價修正系數。土地地價的差別化政策將對政府鼓勵的產業給予一定的支持，同時通過這樣的手段，對產業轉型過程當中需要淘汰的產業，也設置了較高的準入門檻。
2．細化地價測算規則。該規則根據建筑類型不同對地價政策予以細分，分別規定商業、辦公、住宅和工業用地的基準地價標準，并制定了相應的建筑類型修正系數。同時，該規則新增加油站、加氣站、充電站、停車庫、創新型產業用房、現代物流、養老設施、保障性住房等用地地價標準。根據社會經濟發展趨勢和市場需求，該規則還規定了建筑類型適用地價標準及修正系數，新增地下空間、商業樓層、臨時及短期利用土地地價修正系數。
（四）產業用房保障措施
成長型的企業或者剛剛創立的中小微型企業不一定需要成片的土地來作為發展空間。從現在的企業形態來看，一棟廠房、一層廠房，甚至一個房間都可以讓一個企業成長起來，然后逐步發展壯大。據此，市政府大膽創新，突破空間資源的供給模式，推出“房地并舉”模式，旨在通過優先供房，建立以房招商、養商、穩商的新機制。企業可以先通過租賃、購買、合作等方式解決生產及配套的問題，并根據政策給予創新型企業租金補貼或優惠。
為從“供地招商”轉變為“以房招商”，產業用房一方面來自于市場，即通過《深圳市工業樓宇轉讓管理辦法（試行）》，適度放開工業樓宇在市場上的流轉，引導更多市場主體參與城市更新“工改工”項目，使城市更新“工改工”項目占更大比重。另一方面，政府推出創新型產業用房政策，培育創新性產業用房市場，主要為需要扶持的新興產業和企業提供優惠的保障性產業用房。
