2018年已經(jīng)過(guò)半，業(yè)界對(duì)上半年深圳新出臺(tái)的城市更新政策普遍有兩種印象：一是頻繁，二是重磅。2018年上半年共出臺(tái)29個(gè)城市更新相關(guān)政策，保持一周一文的頻率。
《深圳市城市更新單元規(guī)劃容積率審查規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》、《關(guān)于城市更新促進(jìn)公共利益用地供給的暫行措施（征求意見(jiàn)稿）》等重磅文件出臺(tái)對(duì)更新市場(chǎng)釋放了重要的信號(hào)：施行多年的城市更新規(guī)則正進(jìn)行著新一輪的調(diào)整與創(chuàng)新。
對(duì)工改項(xiàng)目嚴(yán)格管控、確定“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”后各區(qū)的更新流程是2017年政策制定的重點(diǎn)。而從2018年上半年已出臺(tái)的政策來(lái)看，注重全市政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、保障公共設(shè)施空給、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)、規(guī)范集體用地準(zhǔn)入程序則是上半年政策制定的主旋律。
政策概況
2018年上半年29個(gè)城市更新相關(guān)文件中，按照法規(guī)級(jí)別可分為8個(gè)市級(jí)政策和21個(gè)區(qū)級(jí)文件；按照政策類(lèi)型可分為4個(gè)流程規(guī)范類(lèi)文件和8個(gè)管控類(lèi)文件（各區(qū)的城市更新“十三五”規(guī)劃），以及18個(gè)細(xì)則規(guī)范類(lèi)文件。
2018年上半年出臺(tái)的市級(jí)文件數(shù)量（8個(gè)）與2017年全年出臺(tái)的市級(jí)文件數(shù)量（9個(gè)）基本持平。《關(guān)于加強(qiáng)城市更新單元規(guī)劃審批管理工作的通知（征求意見(jiàn)稿）》等一系列文件的出臺(tái)，說(shuō)明在“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”實(shí)踐后，市級(jí)主管部門(mén)開(kāi)始對(duì)城市更新政策進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整。
在區(qū)級(jí)文件方面，2017年各區(qū)主要出臺(tái)城市更新實(shí)施辦法，截止2018年上半年，除南山區(qū)和光明區(qū)還在征求意見(jiàn)階段，其他區(qū)已經(jīng)基本確定城市更新流程。在各區(qū)城市更新“十三五”規(guī)劃方面，目前除南山區(qū)外，其他9區(qū)的城市更新“十三五”規(guī)劃已獲批復(fù)。在集體資產(chǎn)管理方面，南山區(qū)、龍崗區(qū)、大鵬新區(qū)分別出臺(tái)了相關(guān)政策，確定了集體資產(chǎn)參與城市更新項(xiàng)目計(jì)劃申報(bào)前的工作規(guī)程。
表:2018年上半年主要城市更新相關(guān)政策一覽表
市級(jí)政策
在2018年上半年出臺(tái)的8個(gè)市級(jí)政策中，既有基于原有政策做出調(diào)整的，又有完全創(chuàng)新的；既有問(wèn)題導(dǎo)向的，又有目標(biāo)導(dǎo)向的。除計(jì)劃審批階段，8個(gè)文件涵蓋了城市更新項(xiàng)目在用地出讓前各個(gè)階段的申報(bào)與審批規(guī)則。
《關(guān)于城市更新促進(jìn)公共利益用地供給的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）和《深圳市城市更新單元規(guī)劃容積率審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《審查規(guī)定》），這2個(gè)征求意見(jiàn)稿是2018年上半年最重磅的政策。《暫行規(guī)定》為合法用地不足的更新項(xiàng)目提供了新的出路；《審查規(guī)定》直接影響未來(lái)幾年更新項(xiàng)目的規(guī)劃容積。
1.計(jì)劃申報(bào)準(zhǔn)備階段相關(guān)政策：擴(kuò)大舊屋村認(rèn)定范圍，首創(chuàng)“外部移交用地”概念
《深圳市拆除重建類(lèi)城市更新單元舊屋村范圍認(rèn)定辦法》將舊屋村的認(rèn)定范圍擴(kuò)大到全市，對(duì)是否能納入舊屋村的建（構(gòu)）筑物與設(shè)施做了詳細(xì)規(guī)定，明確了舊屋村范圍邊界劃定原則，調(diào)整了舊屋村認(rèn)定工作主體和工作程序。
《關(guān)于城市更新促進(jìn)公共利益用地供給的暫行規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》是上半年最具創(chuàng)新性的政策，通過(guò)將公共利益用地與“外部移交用地”相結(jié)合，既能加強(qiáng)城市更新的公共利益用地供給，又能一定程度上解決擬更新項(xiàng)目合法用地比例不足的問(wèn)題。“鼎鴻微看點(diǎn)”在《剛剛，市規(guī)劃國(guó)土委發(fā)布重磅新規(guī)，城市更新有了新玩法》一文中做了詳細(xì)的政策解讀。
2.土地、建筑物信息核查相關(guān)文件：權(quán)屬認(rèn)定程序簡(jiǎn)化，歷史用地處置不與規(guī)劃審批交互
《深圳市拆除重建類(lèi)城市更新土地、建筑物信息核查及歷史用地處置規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）中主要包含土地、建筑物確權(quán)與歷史用地處置兩方面內(nèi)容。土地、建筑物確權(quán)中簡(jiǎn)化了審批流程，一方面規(guī)定非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、舊屋村范圍等用地按照現(xiàn)行政策辦理，另一方面針對(duì)符合歷史遺留違法建筑處理、房地產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題相關(guān)政策及國(guó)有已出讓土地上的無(wú)報(bào)建手續(xù)的建筑物，《規(guī)定》進(jìn)一步做好與相關(guān)政策和程序的銜接，明確了可簡(jiǎn)化的具體手續(xù)。
關(guān)于歷史用地處置與更新單元規(guī)劃的流程關(guān)系中，二者不存在交互關(guān)系，各自獨(dú)立處理。《規(guī)定》按照2013年5月17日為界限分為2種情況，將歷史用地按照不同流程處置。
△圖:歷史用地處置流程
3.規(guī)劃審批階段相關(guān)政策：提高配套設(shè)施和保障房配比要求，保障住房供給
《深圳市拆除重建類(lèi)城市更新單元規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》將原有圖紙做了部分精簡(jiǎn)，并將各專項(xiàng)研究與各類(lèi)政策銜接，提高配套設(shè)施要求，含有住宅的城市更新項(xiàng)目需配建幼（托）兒園和老年人日間照料中心。具體政策解讀詳戳《劃重點(diǎn)：新版拆除重建類(lèi)城市更新單元規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》。
《深圳市城市更新單元規(guī)劃容積率審查規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》在2015版《容積率審查指引》基礎(chǔ)上做了重大修改，其中在基礎(chǔ)容積中固化了混合用地中各類(lèi)建筑面積比例，同時(shí)確定了獎(jiǎng)勵(lì)容積與轉(zhuǎn)移容積優(yōu)先轉(zhuǎn)入居住功能的原則，通過(guò)一系列政策傾斜保障住房供應(yīng)。具體政策內(nèi)容請(qǐng)戳《重磅！市規(guī)劃國(guó)土委發(fā)布城市更新容積率審查新規(guī)，影響眾多項(xiàng)目》,最新容積率計(jì)算方式請(qǐng)戳《干貨：深圳市城市容積率測(cè)算詳細(xì)流程》。
《市規(guī)土委關(guān)于施行<深圳市城市更新項(xiàng)目保障性住房配建規(guī)定>附圖（修訂）的通知》大幅提升保障房配建比例及新增配建范圍。較修訂前，一、二、三類(lèi)地區(qū)共增加了297.85平方公里。按“十三五”期間拆除重建區(qū)域進(jìn)行估算，“十三五”期間通過(guò)城市更新可配建保障性住房約740萬(wàn)平方米，較修訂前增加了90萬(wàn)平方米，約1.8萬(wàn)套。
△圖:深圳市城市更新項(xiàng)目保障性住房配建比例一、二、三類(lèi)地區(qū)空間范圍
《關(guān)于加強(qiáng)城市更新單元規(guī)劃審批管理工作的通知（征求意見(jiàn)稿）》規(guī)定各區(qū)在城市更新單元規(guī)劃審查中應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行全市統(tǒng)一的城市更新政策、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則；針對(duì)重點(diǎn)更新單元、緊鄰深南大道拆除用地8公頃以上的兩類(lèi)項(xiàng)目增加建筑面積的情況制定了詳細(xì)的審批流程。
△圖:歷史用地處置流程
4.綜合整治類(lèi)城市更新政策
《深圳市綜合整治類(lèi)舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造操作規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》中釋放了一系列利好消息：
1、多種方式增加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性建筑面積。
局部拆建：《規(guī)定》延續(xù)《暫行措施》的要求，可在拆除總用地面積的15%且不大于5000平方米后，按照深標(biāo)確定范圍內(nèi)的新建容積率。
空地加建：《暫行措施》中規(guī)定空地?cái)U(kuò)建的容積率可達(dá)到現(xiàn)狀合法容積率的兩倍，而《規(guī)定》細(xì)化了空地面積得核算標(biāo)準(zhǔn)，為總用地面積扣除2倍的現(xiàn)狀建筑基地總面積。
2、歷史用地處置后可協(xié)議出讓給繼受單位。
理清經(jīng)濟(jì)關(guān)系且按基準(zhǔn)地價(jià)的1.1倍交完地價(jià)后，在2009年12月31日之前的用地手續(xù)不完善的建成區(qū)可通過(guò)協(xié)議方式出讓給繼受單位。
3、簡(jiǎn)化待完善手續(xù)建筑物處理。
對(duì)于未出具行政處罰意見(jiàn)的待完善手續(xù)建筑物,規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，申報(bào)主體向城市更新機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)擬保留建筑，審核后交區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理。
4、銜接拆除重建類(lèi)城市更新。
更新單元按照本規(guī)則完成竣工驗(yàn)收滿10年后，方可再次申請(qǐng)納入拆除重建類(lèi)城市更新單元計(jì)劃。
區(qū)級(jí)政策
1. 各區(qū)城市更新“十三五”情況
2018年上半年福田、羅湖、鹽田、寶安、光明、坪山、龍華、大鵬8區(qū)的城市更新“十三五”規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)，再加上2017年出臺(tái)更新”十三五“規(guī)劃的龍崗區(qū)，目前僅南山區(qū)處于報(bào)批階段。詳情請(qǐng)戳《各區(qū)十三五規(guī)劃咨詢整理》。
2. 各區(qū)城市更新實(shí)施（暫行）辦法
5月8日《光明新區(qū)城市更新實(shí)施辦法（征求意見(jiàn)稿）》公布，6月20日《坪山區(qū)城市更新實(shí)施辦法》也正式出臺(tái)，目前僅南山區(qū)和光明區(qū)還在征求意見(jiàn)。同時(shí)，與《光明新區(qū)城市更新工作指引》相同，大鵬新區(qū)3月20日出臺(tái)的《大鵬新區(qū)城市更新工作操作指引（試行）》用以具體指導(dǎo)城市更新各階段的申報(bào)與審批。
表:各區(qū)城市更新實(shí)施（暫行）辦法
各區(qū)的更新實(shí)施（暫行）辦法中，在各流程上都對(duì)審批單位提出時(shí)間限制。按照規(guī)定的審批時(shí)限，各區(qū)的平均審批時(shí)間為153天，其中羅湖區(qū)最短（93天），光明新區(qū)審批時(shí)限最長(zhǎng)（220天）。
表：各區(qū)城市更新項(xiàng)目審批時(shí)限
3. 各區(qū)進(jìn)一步推動(dòng)城市更新工作若干措施的意見(jiàn)
目前大鵬新區(qū)、寶安區(qū)、福田區(qū)的城市更新補(bǔ)充意見(jiàn)已經(jīng)出臺(tái)，對(duì)現(xiàn)階段各區(qū)的城市更新工作進(jìn)行指導(dǎo)。
4月12日深圳首個(gè)區(qū)級(jí)城市更新暫行措施《深圳市大鵬新區(qū)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，《意見(jiàn)》主要從指導(dǎo)思想和基本原則、規(guī)劃體系、推進(jìn)機(jī)制、運(yùn)作方法、安全發(fā)展、公眾參與、制度保障、廉政建設(shè)等方面進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)一步發(fā)揮城市更新在城市提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)建設(shè)等方面的主導(dǎo)作用。
寶安區(qū)在4月20日出臺(tái)的《關(guān)于加快城市更新若干措施》中提出多條創(chuàng)新舉措。1.首次明確了M0+M1的混合開(kāi)發(fā)模式，對(duì)于符合條件的工改M1項(xiàng)目可將20%開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積調(diào)整為M0功能；2.提出“產(chǎn)業(yè)棚改”的概念與模式；3.探索城市更新+土地整備聯(lián)動(dòng)模式。具體內(nèi)容請(qǐng)戳《寶安工改新階段：首次明確M0+M1混合開(kāi)發(fā)模式》。
福田區(qū)5月2日出臺(tái)的《福田區(qū)進(jìn)一步推動(dòng)福田區(qū)城市更新工作若干暫行措施的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿，正式文件7月2日出臺(tái)）》對(duì)舊住宅區(qū)改造方向明確界定，未列入計(jì)劃或已列入計(jì)劃但無(wú)進(jìn)展優(yōu)先棚改。文件還對(duì)談判促進(jìn)平臺(tái)的構(gòu)建、計(jì)劃管理與清理、誠(chéng)信體系構(gòu)建做出規(guī)定。具體內(nèi)容請(qǐng)戳《福田區(qū)城市更新補(bǔ)充意見(jiàn)出爐!》。
4. 各區(qū)其他細(xì)則類(lèi)規(guī)范政策
在集體資產(chǎn)參與城市更新計(jì)劃申報(bào)的操作流程方面，1月24日、3月22日、5月2日大鵬新區(qū)、南山區(qū)、龍崗區(qū)相關(guān)政策分別出臺(tái)。大鵬新區(qū)要求集體資產(chǎn)參與城市更新的應(yīng)先報(bào)所在社區(qū)黨委研究；申報(bào)更新單元計(jì)劃前，股份合作公司不得與第三方簽訂含實(shí)施主體、賠償金額等實(shí)質(zhì)內(nèi)容的合作協(xié)議。南山區(qū)明確了深圳聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所為交易機(jī)構(gòu)；交易方式采用公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，單一來(lái)源方式未明確列入。龍崗區(qū)政策與原有相關(guān)政策內(nèi)容基本一致，局部修改了解決歷史遺留問(wèn)題、簡(jiǎn)化民主決策程序、提升效率等方面的內(nèi)容。
1月23日，光明新區(qū)經(jīng)濟(jì)服務(wù)局發(fā)布的《光明新區(qū)關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的若干措施（征求意見(jiàn)稿）》提出了嚴(yán)厲的工業(yè)區(qū)塊線管理制度，保障產(chǎn)業(yè)用地供給。加大土地整備力度，到2020年全新區(qū)完成50萬(wàn)平方米以上產(chǎn)業(yè)用地整備。支持開(kāi)展城市更新“工改工”項(xiàng)目，對(duì)“工改工”項(xiàng)目給予最高300萬(wàn)元改造資助及最高300萬(wàn)元租金補(bǔ)貼；優(yōu)先將“工改工”項(xiàng)目列入城市更新計(jì)劃，嚴(yán)格限制城市更新中“工改商”、“工改居”項(xiàng)目。
5月17日，龍崗區(qū)城市更新局發(fā)布關(guān)于《龍崗區(qū)鼓勵(lì)社會(huì)資金投資城市更新項(xiàng)目?jī)?nèi)及周邊公共設(shè)施管理規(guī)定（草案征求意見(jiàn)稿）》，以引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入龍崗區(qū)的公共設(shè)施項(xiàng)目。對(duì)于投資公共設(shè)施建設(shè)的企業(yè)給予一定的資金補(bǔ)貼，并規(guī)定政府給予投資人的補(bǔ)貼額度原則上不超過(guò)區(qū)發(fā)改部門(mén)批復(fù)的公共設(shè)施項(xiàng)目總概算的40%。
5月底出臺(tái)的《坪山區(qū)城市更新項(xiàng)目?jī)?yōu)先推進(jìn)及負(fù)面管理清單（試行）》和6月12日出臺(tái)的《坪山區(qū)城市更新項(xiàng)目正負(fù)面清單操作規(guī)則（試行）》圍繞坪山未來(lái)建設(shè)發(fā)展的方向，明確了城市更新的18項(xiàng)優(yōu)先審查要素與5項(xiàng)負(fù)面審查要素。“重大項(xiàng)目+公共利益+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”優(yōu)先審查，對(duì)于不能滿足自身學(xué)位需求項(xiàng)目暫緩?fù)七M(jìn)。
6月15日出臺(tái)的《深圳市大鵬新區(qū)重大項(xiàng)目管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》從總則、管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)、申報(bào)與確定、評(píng)價(jià)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、督查機(jī)制和附則等七個(gè)方面加快推進(jìn)新區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，明確責(zé)任分工，理順工作機(jī)制。
政策趨勢(shì)
1.更加注重全市城市更新工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高政策執(zhí)行力
“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”實(shí)現(xiàn)審批權(quán)限下沉后，為保證全市政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，加強(qiáng)審批管理、容積率審查、規(guī)劃編制等市級(jí)政策紛紛出臺(tái)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市城市更新工作，增強(qiáng)政策執(zhí)行力。
2.多種創(chuàng)新措施與政策傾斜以保障公眾利益
保障公共設(shè)施供給、落實(shí)公共利益用地一直是深圳城市更新的出發(fā)點(diǎn)與立足點(diǎn)，但一直以來(lái)城市更新項(xiàng)目對(duì)區(qū)域緊缺的大型公共設(shè)施和公共利益用地的落實(shí)缺乏動(dòng)力。2018年上半年的市級(jí)政策中，外部移交用地、容積率審查、保障房配建空間管控都向區(qū)域緊缺的公共設(shè)施和公共利益用地在核算規(guī)則上予以傾斜；龍崗和光明的級(jí)政策中也通過(guò)補(bǔ)貼的方式引導(dǎo)公共設(shè)施投資建設(shè)。未來(lái)城市更新實(shí)踐中，市場(chǎng)主體還需更多考慮如何平衡公共利益與經(jīng)濟(jì)回報(bào)的關(guān)系。
3.深圳城市更新進(jìn)入新一輪的調(diào)整和探索階段
政策是城市更新實(shí)踐的風(fēng)向標(biāo)，2017年工改項(xiàng)目一系列嚴(yán)控措施出臺(tái)后，2018年上半年“工改M1”項(xiàng)目驟增6項(xiàng)，與歷年已批“工改M1”項(xiàng)目數(shù)量持平。2018年上半年，外部移交、產(chǎn)業(yè)棚改、M0+M1的混合開(kāi)發(fā)模式等一系列概念與政策出臺(tái)后，深圳的城市更新將進(jìn)入新一輪的調(diào)整和探索階段。
在新階段，城市更新市場(chǎng)從業(yè)者應(yīng)該更加注重政策的研究，保障項(xiàng)目推進(jìn)。
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