《 農(nóng)民日?qǐng)?bào) 》（ 2014年08月23日 03 版）
劉慶斌
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，一直成為社會(huì)各方面爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。近年來(lái)，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化特別是與農(nóng)村大量勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工就業(yè)相適應(yīng)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐明顯加快。截至2013年底，全國(guó)農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%。總體上是平穩(wěn)健康的，但也存在一些值得重視和注意的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為一些地方以吸引項(xiàng)目投資、建設(shè)重點(diǎn)工程為名，無(wú)視農(nóng)民意愿與權(quán)利，依靠行政命令強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地；許多工商企業(yè)為獲取最大利益，隨意改變土地用途，加劇了土地“非農(nóng)化”、“非糧化”趨勢(shì)；土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益得不到有效保障；一些地方存在盲目求大、求快傾向，超越了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度和農(nóng)民的接受程度等。所有這些，顯然都有礙于農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)，必須采取有效措施，認(rèn)真加以解決。
在新的歷史條件下，怎樣才能既促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，又最大限度地保障農(nóng)民利益，是做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)亟待研究的一個(gè)重要課題。筆者認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須準(zhǔn)確把握好以下幾個(gè)方面：
土地流轉(zhuǎn)必須保障農(nóng)民利益。土地問(wèn)題是農(nóng)民最核心的利益問(wèn)題。農(nóng)民與土地之間的關(guān)系既是農(nóng)村最重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也是最重要的政治關(guān)系。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上就是農(nóng)戶土地權(quán)利和利益的大調(diào)整。三十多年來(lái)我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)就是尊重農(nóng)民意愿，體現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求。因此，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中，任何人都不能忽視農(nóng)民的存在以及他們的利益訴求，尤其是弱勢(shì)群體的利益訴求。
一要充分尊重農(nóng)民意愿。土地流轉(zhuǎn)遵循的首要原則就是自愿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織不得以任何理由強(qiáng)行推動(dòng)流轉(zhuǎn)。凡是出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿的土地流轉(zhuǎn)行為，必須堅(jiān)決予以制止和糾正。
二要保障農(nóng)民最大利益。土地流轉(zhuǎn)的主要目的之一就是增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，必須通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、組織演練等方式，增強(qiáng)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)談判中的博弈能力，使其真正成為平等的參與主體。
三要高度重視農(nóng)民利益訴求。要注意農(nóng)村中特殊群體的特殊需求，比如有些中老年農(nóng)民，已經(jīng)習(xí)慣了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)工作模式，對(duì)他們而言，土地不僅意味著收入來(lái)源，還意味著是一種生活方式和情感牽掛。對(duì)這些群體，不能僅僅從經(jīng)濟(jì)角度考慮，必須充分尊重其意愿。
四要讓市場(chǎng)起決定性作用。土地流轉(zhuǎn)是資源優(yōu)化配置的過(guò)程，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，均應(yīng)由農(nóng)戶根據(jù)市場(chǎng)變化自主決定，任何組織和個(gè)人不能干預(yù)。總之，不管采用何種方式流轉(zhuǎn)土地，優(yōu)先保障農(nóng)民利益應(yīng)成為“鐵律”。
土地流轉(zhuǎn)必須促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、讓農(nóng)民從土地中獲得更大利益，是當(dāng)今農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最基本、也是最重要的目標(biāo)。因此，土地流轉(zhuǎn)既要把增加農(nóng)民收入作為重要目標(biāo)，也要把促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展作為重要目標(biāo)，要把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為當(dāng)前“三農(nóng)”工作的重要之基。
一是要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)政策措施，鼓勵(lì)發(fā)展和大力支持家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化。
二是土地流轉(zhuǎn)要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平和生產(chǎn)手段相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步程度相適應(yīng)，與農(nóng)民管理水平相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系相適應(yīng)。
三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織要加強(qiáng)信息溝通和服務(wù)，使那些農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)戶和耕種有困難的家庭能夠及時(shí)找到土地流轉(zhuǎn)出路，既可獲得流轉(zhuǎn)收益，又能避免耕地撂荒，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。
土地流轉(zhuǎn)必須穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。農(nóng)民可以“非農(nóng)化”，但耕地不能“非農(nóng)化”。否則就會(huì)危及18億畝的耕地紅線，給國(guó)家糧食安全帶來(lái)隱患。制止土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”傾向，必須實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。
一要設(shè)置土地流轉(zhuǎn)底線。任何經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地或者租賃耕地，都不能隨意改變用途，凡是租賃農(nóng)地的不能搞“非農(nóng)化”。
二要建立準(zhǔn)入制度。一方面要鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商企業(yè)到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，重點(diǎn)從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)；另一方面要加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶土地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，對(duì)不符合條件要求的工商企業(yè)禁止租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)地。
三要建立約束機(jī)制。比如對(duì)非農(nóng)工商企業(yè)租賃農(nóng)地的，要進(jìn)行嚴(yán)格審批；對(duì)大量承租土地的，可以要求其注冊(cè)資金至少是所流轉(zhuǎn)土地年租賃費(fèi)的三倍以上，以防止有些土地經(jīng)營(yíng)主體擅自改變土地用途，防止土地質(zhì)量遭受不可逆轉(zhuǎn)的破壞。
土地流轉(zhuǎn)必須維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。在當(dāng)下農(nóng)村，許多地方黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)干部最頭疼的就是土地糾紛，而最難化解的也是因土地糾紛引發(fā)的各種矛盾。農(nóng)村土地糾紛往往具有群體性，一旦處理不妥，就會(huì)激化矛盾，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。因此，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中，必須站在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的高度統(tǒng)籌考慮，不能顧此失彼，對(duì)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)還應(yīng)建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。
一是要把握好土地流轉(zhuǎn)的“度”。土地流轉(zhuǎn)必須與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)民的接受程度相適應(yīng)，不能片面追求快、求大，不能單純?yōu)榱俗非笸恋亟?jīng)營(yíng)規(guī)模強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，更不能人為壘大戶，人為設(shè)置進(jìn)度指標(biāo)。
二是要把土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)真正交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。
三是要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。對(duì)那些以“發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)”和“樹(shù)典型”為名在土地流轉(zhuǎn)中侵害農(nóng)民權(quán)益的行為，必須嚴(yán)肅處理。
土地是農(nóng)民的生存之本、發(fā)展之基、致富之要，土地問(wèn)題是農(nóng)民最大的民生問(wèn)題，土地制度改革是農(nóng)村各項(xiàng)改革的關(guān)鍵和核心。而土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)自然的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過(guò)程，與農(nóng)業(yè)發(fā)展要求、農(nóng)村環(huán)境變化、農(nóng)民對(duì)土地的認(rèn)識(shí)程度密切相關(guān)。各級(jí)政府在明確底線的前提下，既要堅(jiān)定方向、積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)；既要搞好引導(dǎo)、政策鼓勵(lì)，又要加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范運(yùn)行；既要促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，又要保障糧食安全、農(nóng)民利益、農(nóng)村穩(wěn)定，努力建立和完善土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)真正成為激活“三農(nóng)”工作的動(dòng)力源。
（作者單位：山東省青州市委黨校）
