黨的十八屆三中全會提出的農村土地制度改革的一些重要舉措，與現有的法律法規的基本原則相一致，但一些提法與現有法律法規有沖突。過去土地制度改革的一個主要特點是，先試點，在總結經驗之后上升為法律。中央要求，今后凡屬重大改革都要于法有據。在這種背景下，必須發揮法治對土地制度改革引領和推動作用，要先立法、后改革。即便是先行先試，也要得到法律授權，按照法律程序進行，確保土地制度改革納入法治化軌道。
深化農村土地制度改革，就是要建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村土地產權制度。完善農村土地產權保護制度，使農民擁有的土地權利更加充分而有保障，增強城鄉土地權利的一致性，這是農村土地制度改革的關鍵所在。
當前，依法統籌推進農村土地制度改革，主要應集中在以下幾個方面。
一、依法穩定農村土地承包關系
一是明確土地承包關系長久不變的實現形式。一些地方早在1993年就進行了土地二輪承包，30年承包期將于2023年到期，有不少農民對30年的承包期仍然感到不踏實，對承包期長期穩定仍有顧慮。為從根本上解除農民的顧慮，黨的十八屆三中全會再次要求
“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”。中央多個1號文件要求研究“長久不變”的具體含義和實現形式。“長久不變”是中央深化農村土地制度改革的重大決策，是對現有土地承包政策的延續、完善和發展。落實“長久不變”，關鍵是明確二輪承包到期后是否設立一個承包期限，如果設立的話，到底是多少年。如果不設承包期限，土地承包經營權則逼近集體土地所有權，容易誤讀為推行土地私有。我們傾向于有期限的“長久不變”。這樣，有利于保持現有土地承包政策的穩定和延續，有利于本輪承包期屆滿后向“長久不變”平穩過渡，有利于維護物權法律制度統一。同時，也便于地方處理人地矛盾、流轉期限、征地補償安置等問題。參照現行法律關于城鎮居住用地使用權、林地承包權年限的規定，建議將“長久不變”的承包期限確定為70年，起點為二輪30年承包期到期后。《土地管理法》第十四條規定“土地承包經營期限為三十年”、《物權法》第一百二十六條規定“耕地的承包期為三十年”。因此，建議盡快修改這兩條規定。
二是明確界定農民對承包地的獲得資格。目前在一些城郊農村，因缺乏法律政策依據，各地對農村集體經濟組織成員的資格認定及享受土地和集體經濟收益分配的確認，只能按照村規民約來處理，導致后遷入農戶和農村出嫁婦女土地承包權難以落實，農村婦女等弱勢群體權益長期得不到有效維護。穩定土地承包關系，必須彌補這方面的法律空白，明確界定農民對承包地的獲得資格。建議在《農村土地承包法》等法律中增加相應條款，對農民對承包地的獲得資格作出法律規范。
三是增強農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力。根據《物權法》的規定，依法登記，則享有物權性質的權利。未依法登記的僅為合同權利，在性質上屬于債權。農村土地承包經營權確權登記頒證工作是土地制度建設的基礎性工作。只有明確和提升登記的法律效力，農民才會及時申請、變更土地權證，才會像重視結婚證一樣重視自己的土地權利證書。
二、依法規范農村承包土地流轉
當前，按照法律規定，農村承包地流轉的具體方式包括轉包、轉讓、互換、出租。近年來，土地承包經營權抵押和入股以及工商企業進入承包地流轉市場等新的流轉方式成為關注的焦點。現行法律對承包地的抵押和入股有嚴格限制。《擔保法》第三十四條、《農村土地承包法》第三十二條以及《物權法》第一百八十四條都規定，只有通過家庭承包以外方式取得的土地承包經營權才可以抵押，而通過家庭承包取得的土地承包經營權不能抵押。《農村土地承包法》第四十九條以及《物權法》第一百三十三條規定，通過家庭承包以外方式取得的土地承包經營權可以入股，但沒有做出家庭承包經營土地也可以入股的規定。按照《農村土地承包法》第四十二條和農業部發布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第三十五條第四款的規定，當前入股形式的土地流轉嚴格限定在承包土地的農戶之間。從現有的法律框架來看，由于中央政策一直不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，所以法律上對于在工商企業進入流轉市場的情況下如何保障農民的承包經營權益也沒有明確規定。落實十八屆三中全會精神，需要在法律層面解決以下問題：
一是賦予土地承包經營權抵押權。土地承包經營權作為農民最重要的財產權利，如果能夠用于抵押，可以進一步充實農民對承包土地的處分權能，將在一定程度上拓寬農村信貸供給渠道。承包的土地是農民家庭重要的財產，更適合作一般抵押物。實際上，隨著土地租金的逐年增長，全國農村土地價值可能更大。允許土地承包經營權抵押，有利于實現資金向農業農村回流，對促進農業發展和農民增收無疑會起到積極的作用。要抓緊修改《物權法》、《擔保法》關于土地承包經營權不得用于抵押的條文，明確賦予土地承包經營權抵押權。土地承包權是農民基于集體成員資格而獲取的土地權利，不因土地使用主體轉移和利用方式變化而變更。這是我國農村基本經營制度的基礎。在承包土地上設置抵押權，應以經營權為客體。農民將承包土地一定年限的經營權抵押給金融機構或其他債權人，不影響農民和集體承發包關系。農民到期不能償還抵押債務，債權人并不能取代承包方成為集體新成員。為防范農民因失去土地承包經營權而影響基本生計，應明確承包地抵押的限定條件，如規定農民只能抵押部分土地等。
二是規范土地承包經營權入股。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“允許農民以土地承包經營權入股發展農業產業化經營”。允許土地承包經營權入股突破現有法律界限，就需要修改法律規定。要明確和重申農民土地入股只能從事農業生產。鼓勵工商企業與農戶建立緊密的利益聯結機制，帶動農民共同增收。為了有效防范農民土地承包經營權入股帶來的風險，在修改法律法規時，應明確，農民只能以承包地的經營權作價入股，規定在公司倒閉時，必須保留農民的土地承包權，對基本生計沒有保障的農民，對取消土地經營權要加以合理的限制，為農戶提供救濟渠道。
三是建立健全工商企業租賃農戶承包地準入和監管制度。近些年來，工商企業租賃農村土地從事農業生產經營的現象越來越多。工商企業租賃土地經營，對農業既存在有利的一面，也可能產生不利影響。從積極的方面看，可以發揮資金、技術和管理等方面的優勢，向農業輸入現代生產要素和經營模式，改善農業生產條件，發展設施農業，提升農業現代化水平。但工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地，也引起了一些人的擔心，如加劇土地流轉“非糧化”甚至“非農化”，擠壓農民就業空間等。隨著工商資本進入農業、參與農地經營規模的擴大，迫切需要作出規范，趨利避害。工商企業租賃農民承包地，必須充分尊重農民的意愿，完全由企業與農民依法自主平等協商，不允許強行流轉，不得改變土地農業用途。要在有關法律中制定相關的規定或條款，建立工商企業租賃農戶承包耕地準入和監管制度。對工商資本租賃農戶承包地超過一定規模的需要進行資格審查。審查的重點是企業經營范圍、投資能力、技術資質、流轉用途、流轉期限、流轉價格及支付方式等。
三、依法加快推進農村集體土地征收制度改革
土地制度存在的矛盾確實很多，最大的問題就是征地范圍過寬，對農民的補償標準明顯偏低，農民利益受損嚴重。征地制度目前已難以為繼，應盡快對《土地管理法》作出修改，為改革征地制度提供支撐。
一是從保護農民利益的角度講，當務之急是改革目前的征地補償辦法。上屆政府啟動過《土地管理法》第47條（征地補償標準）的修訂，但未能完成。這個問題不宜再拖下去了，越拖農民利益受損越大，社會矛盾積累越多。當前，應按照黨的十八屆三中全會提出的“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”和“保障農民公平分享土地增值收益”的要求，堅持公平合理補償的原則，著力解決因征收補償安置標準過低，造成被征地農民生活水平下降、長遠生計無保障等問題。要改變“按土地原用途補償”的原則及“補償總和不能超過土地被征收前三年平均年產值三十倍”的補償標準，考慮供求關系以及土地的區位因素等，參照土地的市場價格，以各地區片價作為確立補償的基本依據。應授權國務院制定《農村集體土地征收補償條例》。各地已經普遍實行的“留地安置”，對被征地農民和集體從事開發經營、新辦企業等方面提供用地扶持，這是一種適應市場經濟要求的重要的補償方式，對于保障被征地農民的長遠生計，發揮了重要作用。對此，應予以推廣，并在法律上予以認可。
二是改革完善征地程序，規范和約束政府的征地行為。土地征用的審批、告知、公示、實施、補償、安置、爭議調處裁決等環節要做到公開透明，強化被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監督權。堅持程序公開透明。要依法約束濫用征地權，明確補償資金不落實的，不得批準和實施征地。要建立征地補償爭議協調裁決制度，完善司法救濟程序。
三是嚴格界定公益用地，縮小征地范圍。在城鎮化過程中，無論經營性建設用地，還是公益性建設用地，只要城市建設需要，政府都動用征地權對農村集體土地實施征收，沿著這一老路繼續走下去，農民只能被動地等著“被城鎮化”，而不能憑借土地財產權主動參與工業化、城鎮化進程。要嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步回歸到憲法規定的“國家為公共利益需要”才動用征地權這一基本原則上。參照國際經驗，可將“公共利益”界定為五種情形：（1）國防和外交的需要；（2）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施的需要；（3）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（4）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（5）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。對難以界定是否符合“公共利益”的征地，可以考慮采用聽證的方式解決。要制定征地公益目的目錄，嚴格按照目錄所列征用土地，逐步縮小征地范圍。目前涉及土地征用的《土地管理法》、《物權法》等都未就此問題作出過規定，因此，應在這些法律中對征地公益目的目錄予以明確。
四、依法規范農村集體經營性建設用地流轉
農村集體建設用地從用地性質和用地主體看，包括公益設施和公益事業用地、經營性用地及農民宅基地三種類型。《土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。可見，在現行法律框架下，農村集體建設用地不具備完全的商品屬性，其權能受到嚴格的限制。在符合規劃和用途管制的前提下，賦予集體建設用地與國有建設用地相同的權能，構建與國有建設用地使用權權利體系一致、權能內容相銜接的土地產權制度,允許集體經營性建設用地平等地進入市場，可以讓集體和農民直接分享土地增值收益，有利于充分釋放存量集體建設用地的潛力，增加城鎮化的土地供應，會達到多贏的效果。應修改《土地管理法》關于集體土地不能出讓、轉讓、出租用于非農建設等條款。在符合規劃和用途管制前提下，對于非成片開發占用集體土地建設的經營性項目，允許采用購買、租用、入股等方式，直接使用集體建設用地，而不必把土地征為國有。為了工業化和城鎮化的土地成片開發項目，因既有道路、橋梁等基礎設施，也包括學校、醫院、博物館、圖書館、公園等公益性項目，還包括工廠、商場、房地產等經營性項目，由于往往無法滿足土地征收的純公益性要求，是否采用征收方式，可考慮用聽證等方式解決。可以設置過渡期，在過渡期內，城市新增建設用地，可以征為國有，同時，也應該允許各地開展在市區里保留集體建設用地的探索和試驗。經過逐步過渡，最終條件成熟以后，征地改為僅限于“公共利益”，對符合規劃的經營性建設用地不再實施征收，農村集體土地可以直接進入一級市場，至此，建立城鄉統一的建設用地市場的改革目標基本實現。
集體建設用地流轉和入市是一項重大改革，要抓緊研究出臺農村集體經營性建設用地流轉條例。從保護農民權益的角度，必須以規范流轉為重點，對集體建設用地出讓主體、流轉方式、用途、程序、交易規則、基準地價、抵押融資、收益分配等事項，進行明確規定。農村集體建設用地流轉必須經過集體經濟組織成員民主議決，防止少數人操縱，造成集體資產流失。農村集體建設用地流轉收益應當歸集體經濟組織所有，主要用于發展生產和增加集體積累、集體福利和公益事業等方面，改善農民的生產生活條件。要改革完善土地稅制，合理調節農村集體建設用地流轉收益，做到一部分土地增值收益“歸公”。目前，《土地管理法》對土地利用規劃有描述，但還沒有制定相應的條例。土地利用規劃管理越往下越弱。配合集體建設用地流轉和入市改革，要以土地利用總體規劃為依托，加快建立完善國土空間規劃體系，需要進一步強化土地利用規劃管理和用途管制，防止因為規劃和用途差異引發大量矛盾。要將深化征地制度改革與推進農村集體經營性建設用地流轉和入市改革統籌考慮，同步研究、協調推進，平衡好相關各方的利益關系，防止競相壓價，防止國家公共利益征地越來越難，確保改革平穩推進。
五、依法保障農民宅基地和房屋財產權益
宅基地制度的設立目的，在于保障本村村民“居者有其屋”的居住需要。農民宅基地具有“無償取得、自有自用、無限期使用”的屬性。法律法規明確規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。在現行法律框架下，對宅基地的賦權僅限于“占有權”和“使用權”，沒有“處置權”和“收益權”。農村宅基地制度改革的目標是，將宅基地用益物權的賦權與一般用益物權同步，即延伸到包括處置權和收益權。完全放開宅基地流轉限制，與宅基地制度的設立目的和基本特征不符，也不利于保護農民集體其他成員的利益。如果允許宅基地使用權任意流轉而不設相應限制條件，將導致大量的宅基地使用權被財力雄厚的城鎮居民獲得，勢必擠壓農民集體其他成員的用地空間，增加他們獲得宅基地的難度和成本，影響他們的合法權益。完全放開宅基地流轉限制，極可能助長土地投機。總的來看，現階段完全放開宅基地流轉的限制條件還不成熟，對放開宅基地使用權流轉采取慎重穩妥態度是一種明智選擇。應在堅持實行宅基地集體所有和“一戶一宅”的前提下，修改有關法律關于宅基地不得抵押的規定，賦予宅基地使用權抵押權，并有條件、有范圍地放開農戶流轉。在城鎮有穩定職業和住房且已落戶的進城務工人員，或全家已遷入城鎮且已享受城鎮居民待遇的人員，允許其自愿有償退出宅基地。宅基地使用權人經縣級人民政府同意，可以將建造的住房轉讓給本鄉鎮或本縣符合宅基地使用權取得條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。
目前，我國缺少一部比較完整的農村宅基地和農民房產法律。為了做到有章可循，有法可依，有必要在認真研究和總結各地宅基地管理實踐的基礎上，加快出臺一部專門的宅基地管理法。在立法模式和路徑的選擇上，比較可行的辦法是，通過修訂《土地管理法》對宅基地制度作出較目前更為全面的規定，同時授權國務院按照《土地管理法》規定的精神和原則制定《農村宅基地使用條例》，在施行一段時間后再總結經驗，制定一部《中華人民共和國農村宅基地使用法》。在農村宅基地新法規出臺后，應立即開展農民住宅普查（清查）、登記和確權，在此基礎上頒發證書。
（作者為中央財經領導小組辦公室副主任）
