土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的一種新形式。它是農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。然而在實踐中，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會形成新的巨大利益空間，致使土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了一些問題，其主要原因是沒有處理好土地流轉(zhuǎn)中市場與政府的關(guān)系。

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主旨是提高農(nóng)民收益

　　中國的經(jīng)濟(jì)體制改革從農(nóng)村開始，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革圍繞的一個主線就是土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制旨在打破計劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一性，將土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開，在保留土地集體所有的前提下，把土地的經(jīng)營權(quán)承包給農(nóng)戶。這一調(diào)整極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，一舉解決了長期困擾中國的“吃飯”問題。為了穩(wěn)定農(nóng)民對承包土地的投入熱情，在之后的改革中又不斷延長承包時間，最終確定了土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變的政策。穩(wěn)定土地承包關(guān)系形成農(nóng)民對土地的歸屬感，有利于提高農(nóng)民對土地投入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。然而，受土地規(guī)模小和農(nóng)業(yè)比較收益低的約束，僅穩(wěn)定土地承包關(guān)系無法解決農(nóng)民苦、農(nóng)村窮、農(nóng)業(yè)危險的“三農(nóng)”問題。伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，再加上農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)村土地的規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化經(jīng)營成為一個現(xiàn)實的選擇。而國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于實現(xiàn)土地資源的有效配置，也有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給。為此，進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)就成為推動土地規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化經(jīng)營的重要基礎(chǔ)。這種調(diào)整既不是改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，也不是改變土地的承包關(guān)系，而是通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化經(jīng)營。

　　土地流轉(zhuǎn)必然釋放巨大的利益空間，這勢必導(dǎo)致各方利益主體的博弈。目前，在一些地區(qū)，圍繞土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象。有數(shù)據(jù)顯示，2012年流轉(zhuǎn)入企業(yè)的土地面積同比增長34%，2013年同比增長40%，而隨著土地流轉(zhuǎn)引起的糾紛也快速增長，僅2013年全國就受理了18.8萬件。如果這種現(xiàn)象蔓延開來，進(jìn)而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益的流失，不僅不符合中央的政策，也背離了土地流轉(zhuǎn)的主旨，必須未雨綢繆扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象的擴(kuò)散。扭轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，就在于處理好土地流轉(zhuǎn)中的市場與政府的關(guān)系。

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須發(fā)揮好市場作用

　　土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。按照中央政策的規(guī)定，這種流轉(zhuǎn)需要健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。在這一政策規(guī)定中，我們可以明確地解讀出，土地流轉(zhuǎn)對于市場發(fā)揮好作用的依賴。

　　發(fā)揮好市場在土地流轉(zhuǎn)中的作用，必須做好兩項工作：一是加快落實對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記工作；二是保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體地位。

　　產(chǎn)權(quán)的明晰和嚴(yán)格保護(hù)是市場交易的基礎(chǔ)。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是土地經(jīng)營權(quán)的交易，在缺乏所有權(quán)的前提下，如何保證農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)的真正占有十分重要。目前存在的一些土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益得不到保護(hù)的現(xiàn)象，就是集體借助土地所有權(quán)對農(nóng)民經(jīng)營權(quán)的侵犯，因此對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記并頒證就很重要也很迫切。

　　經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一定會有多方主體介入，如農(nóng)村基層組織、農(nóng)民、其他經(jīng)濟(jì)組織。在這些主體中，農(nóng)民處于最弱勢地位。如果不能確立農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，保證土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民利益就會變得十分困難。體現(xiàn)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，必須使農(nóng)民在土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式怎樣選擇等方面擁有決策權(quán)。對于地方政府來說，這又是難以接受的，因為這樣會降低土地流轉(zhuǎn)的速度，而地方政府已形成了一種遇事強(qiáng)制從而有效推動的偏好，在土地流轉(zhuǎn)上也往往會動用自己的行政能力快速推進(jìn)。因此，管住政府并合理定位政府功能是實現(xiàn)土地有效流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要政府提供更好的服務(wù)

　　十八屆三中全會提出經(jīng)濟(jì)體制改革全面深化的核心是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，對更好發(fā)揮政府作用又提出更高要求。

　　農(nóng)村土地雖是集體所有，但政府在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運行中具有強(qiáng)有力的支配作用，對集體土地有著很強(qiáng)的控制權(quán)。如果政府為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營而推動土地流轉(zhuǎn)，很容易采取命令的方式，進(jìn)而造成對農(nóng)民利益的侵蝕。按照政府的邏輯，既然規(guī)模化經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營模式，那么通過政府主導(dǎo)快速推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模化，就成為一種必然的選擇。但無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律還是實踐經(jīng)驗都不支持這一邏輯。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律體現(xiàn)為農(nóng)民與土地的關(guān)系，以及農(nóng)民在生產(chǎn)中的地位。亦即使農(nóng)民在與土地的關(guān)系中具有一種歸屬感，而且也要使農(nóng)民在生產(chǎn)中成為真正的主體。因此在土地流轉(zhuǎn)上，必須保證農(nóng)民真正擁有土地的經(jīng)營權(quán)，并充分體現(xiàn)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位。這并不意味著政府放任不管，相反，政府在土地流轉(zhuǎn)中需要更多地提供指導(dǎo)和服務(wù)。