主持人語
作者：《光明日報》（ 2017年02月14日 11版）
■本期主持：劉守英（中國人民大學經濟學院教授、國務院發展研究中心學術委員會原副秘書長）
■本期主題：農地三權分置與深化農村改革
黨的十八大以來，我國以農地三權分置為核心的農村深化改革頂層設計逐漸明朗化，從提出“要好好研究土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”，到“形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局”，到要求研究“完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法”，到2016年11月出臺《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，旨在“圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線，科學界定‘三權’內涵、權利邊界及相互關系，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度”。對三權分置的意義，也提到了是“我國農村改革的又一次重大創新”的高度。隨著改革方向的明確，地方推進大大加快，土地流轉大大加速，小農以外的各類經營主體大量涌現，部門和地方政府各種獎勵政策紛紛出臺，促進農地三權分置的政策與試驗加快推進。實踐證明，三權分置有利于解決目前我國農業耕地分布條塊小型化而低效的問題，有利于引入有能力的第三方從事規模化農業、綠色農業和科技農業。但實踐中也存在一些不容忽視的問題，在學界也存有爭議。為此，本期三篇文章分別從經濟學、法學以及政府管理三個方面，對相關問題分析討論，以期深化讀者對三權分置理論與實踐的認識。
善待農民地權是農地三權分置的前提
作者：劉守英《光明日報》（ 2017年02月14日 11版）
在推進農地三權分置的實踐中，從各方面的反應來看，地方推進經營權流轉、擴大規模經營、培育經營主體的熱情很高，在擴大集體組織權力和搞活經營權上勁頭很足，對于承包農戶的土地權利卻重視不足，甚至存在削弱和侵犯。筆者認為，正確對待和處理好承包農戶的土地權利，是實施農地三權分置的前提和關鍵，如果處理不好，不僅會使已經明確的改革主線跑偏，還會造成農民和鄉村的不穩，影響經濟社會轉型進程。
集體所有權是農民集體的所有權
我國農村家庭聯產承包制改革實現了集體所有制下集體所有權和農戶使用權的分離，在保持集體所有權的前提下，將農地使用權、收益權、轉讓權賦予了農戶。對于這套制度安排，一直存在一種指責，認為它導致集體權力弱化甚至虛置，影響集體經濟做強做大。這一指責背后的理論基礎，是將集體所有權等同于集體組織支配集體土地和資產的權力。事實上，我國集體所有權的來源是農民私產的組合和農民合作以后形成的資產，是一個集體內農民土地等財產的集合，集體組織只是集體內的農民集合委托使用、管理與經營集體資產的代理人。上世紀80年代的農村改革實質上是將集體所有土地回歸集體成員，確立以成員權為基礎的農民集體所有制度。這一制度安排不僅得到《農村土地承包法》的法律承認，分別在第2條和第12條得到法律明確表述，農民集體所有土地按歸屬分別由村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組發包，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。《物權法》對農民集體所有的內涵表述得更為明確，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”，并且規定，土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包、個別土地承包經營權人之間承包地的調整、土地補償費等費用的使用、分配辦法等須經本集體成員決定。
本次出臺的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），秉承集體所有土地農戶承包的傳統和法律規定，堅持集體土地所有權為農民集體所有，農民集體是土地集體所有權的權利主體，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。在繼續重申《土地承包法》中農民集體對承包地發包、調整、監督、收回、征收補償等各項法定權能的同時，進一步明確承包農戶的土地承包權轉讓要經農民集體同意且只能在本集體經濟組織內進行，經營權的流轉須向農民集體書面備案。為防止少數人侵害農民權利，確保農民集體有效行使集體土地所有權，要求以集體經濟組織民主議事機制保障集體成員的知情權、決策權、監督權。
承包權是法律賦予農民的財產權
農戶取得農地的承包經營權是我國農村改革的最主要成果，是中國共產黨歷史上第二次給農民土地賦權，第一次是以耕者有其田的土地改革取得政權，第二次是以還權于農民的家庭承包制改革開啟中國改革開放的歷程。如何對待和處置農民的土地承包經營權是三權分置改革帶有方向性的問題。一種觀點認為，家庭聯產承包制改革旨在調動農民種地積極性，主要解決集體所有下的農戶土地使用權問題，三權分置改革旨在調動經營者的耕作積極性，主要解決工業化、城鎮化及人地分離下的經營權問題。從兩次改革要解決的階段性問題來看，這一觀點有一定道理，但從兩次改革的共同性質來看是相同的，就是必須保護好農民的土地權利，前次改革以還土地使用權于農民為落腳點，此次改革是以不損害農民承包權為前提。
從法律特征來看，農民土地承包經營權的取得有其特殊性，它由農民集體以發包方式賦權給本集體成員，但這個發包主體就是農民集體自身，并且法律對發包方的行為進行了各種限制，以防止農民土地使用權的殘缺，承包期限從15年到30年到“長久不變”，《物權法》對承包經營權的權利內涵予以了明確的規定，即土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。農民的土地權利通過《土地承包法》“賦予農民長期而有保障的土地使用權”而成為農民的財產權。
《意見》明確要求在實施三權分置中，要嚴格保護農戶承包權，不僅重申集體土地承包權屬于農民家庭，土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利，還強調要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。在各項權能中，除了維護法律賦予承包農戶的占有、使用權，以及通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式行使承包地流轉權之外，還增加了承包農戶有權依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施并獲得收益，以及對承包土地經營權設定抵押權、自愿有償退出承包地，體現了“不管怎么改，不能把農民利益改少了”的原則。
經營權是農民承包權派生的耕作權
將經營權從承包經營權中分置出來，單設農地經營權，被認為是實行三權分置具有標志性意義的制度安排。這一制度設置從一開始就受到法學界的質疑，原因是：現行土地承包法對土地承包經營權的流轉已有明確規定，這一權利由法律賦予了承包土地的農戶，明確承包方是土地承包經營權流轉的主體，有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式，依法以轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉土地是農戶享有的土地承包經營權的重要權利。
設置土地經營權不是否定現行法律賦予農戶土地承包經營權內含的流轉權，《意見》也明確土地經營權由農戶承包經營權派生而出，也就是說，無論怎樣設置土地經營權，都以承認和保障現行法律賦予承包農戶的流轉權為前提。但是，隨著經濟結構變革、人地關系變化及農業經營主體的成長，有必要在不損害承包者流轉權利的基礎上，對土地經營權設權與賦權。原因在于：工業化城鎮化帶來的人地分離，造成農戶土地承包權與經營權事實上的分離；農地經濟重要性下降以后，農地的財富功能下降；村外農業經營者通過流轉進村種地，傳統親戚、熟人之間的口頭合約有向正式合約轉變的需求；新型農業經營主體的成長不僅對資本抵押品需求增加，而且由于其更大額投資對產權穩定性與保護提出更高要求。不對土地經營權設權賦權，農業經營主體難以成長，農業發展方式難以轉變。
在原有法律對經營權保護缺乏安排的情況下，《意見》對經營權賦權予以了比較詳細的規定。明確土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利，對經營主體依流轉合同取得的土地經營權予以平等保護；經營主體經承包農戶同意所從事的改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，可以依照流轉合同約定獲得合理補償；流轉合同到期后有權按照同等條件優先續租承包土地；經承包農戶或其委托代理人書面同意后經營主體可再流轉土地經營權；流轉土地被征收時，其地上附著物及青苗補償費按照流轉合同約定確定其歸屬；新型經營主體可依法依規開展土地經營權抵押融資。要強調的是，對經營權的設權與賦權，使農地權利體系更加完整，也使農戶土地承包經營權的流轉權更有效實現。
妥善處理好農民地權問題是關鍵
以農地三權分置為核心的農村深化改革已經開啟，這一改革對中國鄉村的現代化進程將產生深遠影響。它將使現行的集體所有制下所有權與承包經營權為基礎的農地權利體系演變為土地所有權、承包權與經營權平行的農地權利體系，促進村社集體成員與土地的分離，對經營主體土地權利的開放與保障將促進新型經營主體的進入與成長，為我國農業發展方式轉變和農業現代化提供制度基礎。
農地三權分置改革的目標能否達成取決于實施，實施的關鍵取決于能否善待第一輪農地改革分到13億多畝耕地的小農。第一輪農地改革通過賦予集體制下的農戶承包經營權，調動了幾億農民的積極性，解決了農產品供給和糧食安全問題，這一輪農地改革決不能以任何理由和任何方式為了新型經營主體的經營權而造成農戶地權的被削弱、被侵犯甚至喪失。為此，在農地三權分置的實施中，必須非常小心地對農民土地權利予以關照。
一是在認識上必須明確，只有解決好農民地權問題才能促進經營權的流轉與農業現代化。農民的承包權利安排不完整，從承包經營權派生出的經營權能的設置和賦權就沒有權利來源；沒有農民承包權的更充分保障，農民就不會輕易將經營權流轉出來，經營權的設權賦權就難以有效推進。因此，必須通過三權分置改革將農民土地承包權做得更完整，在原來已賦予農民土地使用權、收益權、流轉權的基礎上，賦予農民土地的繼承權、抵押權和更充分的轉讓權，充分尊重農民在承包權與經營權分離中的選擇權與自主權。
二是保證集體所有權是農民成員集體所有。集體所有權不是少數人支配的權利，也不是集體組織的所有權，而是村社所有成員集合的所有權。不能以壯大集體經濟的名義削弱、侵犯、剝奪農民成員的土地權利，不能以集體所有權的名義壯大集體組織對村社土地的支配權，不能以創新農業經營方式（如專業社、股份合作社、家庭農場、公司等）的名義造成農戶承包權的減少和喪失，明確集體公共部分的土地和資產也是集體成員共同財產，這些資產的歸屬和收益也必須屬于農民集體所有和共享。
三是堅持經營權由農民承包經營權派生。無論經營權如何設權賦權，它都是由承包經營權派生出來的權利，是依享有承包經營權的農戶與獲得經營權的經營主體之間的合約議定而成，這是經營權設權賦權的權利基礎。在三權分置實施中，經營權的權能設置必須以承包經營權權能為基礎；必須明確經營權流轉的收益歸承包農戶。集體所有權代理者既不能自行將已經賦予承包者的權利轉讓給新型經營主體，也不能將集體公共資源權利擅自轉讓給其他經營主體。
落實三權分置應堅持市場導向
作者：趙鯤《光明日報》（ 2017年02月14日 11版）
農村土地三權分置是繼家庭聯產承包責任制后的又一制度創新，兩者一脈相承，都是在總結農民群眾實踐的基礎上逐步轉化為全國性政策。同時，兩大制度創新產生和實施的歷史背景、時代條件不同，在落實三權分置的過程中，一定要堅持市場導向，著力健全促進其自我實施的體制機制，確保充分發揮政策創設的積極作用。
三權分置源于市場經濟環境下實踐需求的推動
上世紀七八十年代實行聯產承包責任制，同樣源于農民群眾的實踐創造，但當時處于計劃經濟時代，無論是改革前的生產隊還是改革初期的承包農戶，其農業生產經營行為都附屬于計劃種植、統購統銷的宏觀調控。因此，聯產承包責任制的變革，主要體現了短缺經濟的時代特征，其績效更多地表現為刺激產量的提高，離通過市場優化配置資源還有很大的距離。與承包制相比，三權分置孕育于社會主義市場經濟環境，其實質是典型的誘致性制度變遷。在承包地流轉形成的三權分置格局中，流出承包地的農戶可以獲得租金收入，并因其勞動力的解放而獲得非農就業收入；新型農業主體則可以通過擴大經營規模提升農業效益，在同樣的承包土地上獲得比支付租金更高的農業生產經營收入。可以說，通過土地經營權流轉，流出農戶和新型經營主體都獲得了好處，政府也可以實現促進二、三產業發展，提升農業規模經營水平等政策目標。因此，這是一個市場經濟條件下各方共贏的帕累托改進。實踐中，三權分置最早在經濟發達地區出現也說明了這一點。如上世紀90年代中期，浙江一些地區就已經給新型經營主體發放流轉土地他項權證，在山東棗莊等一些農村改革試驗區也給流入方發放流轉土地使用權證。因此，如果說承包制率先在比較貧困的農村突破，是因為太窮太苦，受生活所迫、逼上梁山，主要體現社會發展規律的話，三權分置最早在經濟發達地區出現，則是因為非農就業機會增多，是市場配置資源的必然結果，主要體現了市場規律的作用。
三權分置的政策取向是發揮市場在農地資源配置中的主導作用
實行家庭聯產承包責任制，將農民集體的土地所有權與農戶的土地承包經營權兩權分離，主要是為了調動農民群眾的生產積極性，解決溫飽問題。兩權分離的實施，主要是農村集體經濟組織內部的事情，由農民群眾按照國家法律政策平均承包集體土地，更多地體現了生產資料分配的公平性。實行三權分置，是以兩權分離機制的確立為前提，其創新之處主要在于賦予經營權相對獨立的權能，并允許各類市場主體按照競爭法則配置土地經營權，以推進農地資源的優化配置，促進土地適度規模經營和現代農業發展。集體所有權與土地承包經營權的分離，主要體現在農村集體經濟組織內部的生產組織方式的變化。而三權分置中經營權的放活，則超越了傳統集體社區的邊界，只要給的流轉價格合適，無論是否本集體經濟組織成員，都可流轉到土地經營權發展農業生產。
落實三權分置要著力健全市場導向的自我實現機制
如前所述，三權分置源于市場經濟環境下的實踐需求推動，政策目標是促進農地資源的優化配置，落實三權分置也一定要堅持市場導向，著力健全相關保障制度，為其自我實施創造良好的外部環境。
第一，就流轉內容而言，經營權的權能多少應由市場主體自行決定。與農戶承包權權能由法律規定不同，經營權的權利內容應由流轉雙方協商確定。這主要是因為，不同經營主體利用流入土地從事的產業不同，對土地租期、改善農田設施、培肥地力等方面的要求各異，國家不可能通過整齊劃一的方式規定所有經營主體獲得的經營權內容。把權力交給市場，讓雙方通過簽訂流轉合同來約定，以適應農業生產實踐對土地權能需求的豐富性、多樣性。因此，政府也不宜直接頒發經營權證書，因為不可能設計一個包羅萬象的證書式樣，可以涵蓋成千上萬新型主體的各種需求。到底流轉多少權能，讓流轉雙方自己權衡，流轉的權能少，租金就可能低一些，流轉的權能多，租金就可能高一些。
第二，就流轉進程而言，承包土地經營權流轉率多高要遵循市場規律。我們搞承包制，實行兩權分離，強調的是公平，遵循的是公開、公平、公正的原則。在實施時就要求步調一致，充分保障農戶的土地承包經營權。現在實行三權分置，強調的是效率，遵循自愿、有償、協商的原則。在實施時，就要堅持因地制宜、因勢利導，體現差異性、多樣性，不能依靠行政命令要求某地在什么時候達到多高的流轉比率，更不能要求流轉率達到100%。
第三，政府的任務主要是做好制度設計和權利保護工作。強調市場機制在落實三權分置中的主導作用，并不是說政府在其中無所作為。實施三權分置需要政策法律的保障和引導。要盡快完善土地承包相關法律政策，維護好農民土地集體所有權、農戶土地承包權，在此基礎上平等保護流入方依流轉合同取得的土地經營權。同時，要通過健全土地經營權流轉市場、培育市場中介組織等方式，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢、價值評估等服務，為三權分置有序實施提供重要保障。
（作者系農業部經營管理司副司長）
推進農地三權分置的核心是經營權物權化
作者：孫憲忠 張靜《光明日報》（ 2017年02月14日 11版）
中共中央十八屆三中全會、四中全會均提出要在我國農業經營體制中實行三權分置的經營模式，2016年印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），對“三權分置”模式做出了更為明晰的規定：“始終堅持農村土地集體所有權的根本地位”“嚴格保護農民承包權”“加快放活土地經營權”。三權分置是在我國憲法、物權法規定了農村基本財產權利制度的原則下，按照我國農業現階段發展的實際需要而進行的重要創新。實踐證明，三權分置有利于解決目前我國農業耕地分布條塊小型化而低效的問題，有利于引入有能力的第三方從事規模化農業、綠色農業和科技農業。但就如何認識或定位三權分置中的第三種權利——經營權，經濟學界和法學界都有不同看法。自三權分置模式提出以來，法學界在積極回應時就開始探索如何將這一創新性制度轉化為規范的法律概念，從而為我國農業體制的這一重大改革鋪平法律道路。目前，對于三權分置中的所有權、農民土地承包經營權問題，因為已由國家基本法律做出了確定性的概念和權利體系定位，所以爭議不大。但對中央文件所提到經營權，就其概念和權利體系中的定位問題還存在爭議，有必要對此進行探討。
法律是為經濟基礎服務的，對于農業土地經營權這樣的法律概念的創制，必須考慮到經濟發展的需求。同時，因為這個概念是新創設的，我們就必須考慮到它和現有權利體系的協調和定位問題。按照三權分置的政策設想，經營權的權利體系定位必須考慮的問題是：首先，該權利應是現有農村土地承包人之外的另一個民事主體享有的權利，當然這個經營人可以是集體經濟組織之外的民事主體，也可以是本集體經濟組織之內的其他成員；其次，該權利應受到法定或約定的期限限制；最后，權利的內容僅限于農業型的耕作，而不能從事非農經營，更不能將農耕土地作為建設用地使用。
《意見》明確提出，這種新建立的經營權應滿足可轉讓、可抵押的要求。而要達到這一要求，就必須將這一權利物權化。
首先，只有將經營權由立法確定為物權之后，該權利才可以順利轉讓、抵押。目前，法學界有些同仁認為，這種以農耕土地為標的物的經營權，在進行轉讓和抵押時，依據我國《合同法》確定的租賃關系就可以滿足其要求，這種理解是不妥的。按照我國《物權法》確定的原理，可以抵押的經營權只能是物權而不能是合同債權。因為，合同債權僅僅只能夠在合同當事人之間發生拘束效果，不能針對第三人發生效果，因此，僅依據《合同法》上的租賃關系來處理這種經營權，顯然沒有辦法滿足可轉讓可抵押的要求。
其次，將經營權物權化，可以滿足經營人長期穩定的投資利益回報，從經濟意義上看更有利于投資人。我國《合同法》第214條規定，租賃期限不得超過20年。超過20年，超過部分無效。現代化農業尤其是綠色農業、科技農業常常需要很長的投資回報期，如果將經營權物權化，就會使得經營權期限超過《合同法》關于租賃關系最長20年的期限。這對于經營人十分必要。
再次，將經營權物權化，這種權利就可以納入不動產登記，通過登記，可以解決轉讓和抵押必須依靠不動產登記才能進行的根本問題。
最后，將經營權物權化，經營權人可以獨立起訴、應訴。而租賃關系中承租人并不享有獨立訴權。這個法權對經營權人的保護無疑是非常必要的。
從我國農村經濟體制改革的現實看，將經營權物權化符合部分地區農民身份固化、“確權確股不確地”的實際需要。在設計關于農村的法權制度時，不可忽視的一個現實是部分地區農民身份逐漸固化，有些地區甚至已開始實行“確權確股不確地”的承包方式。在北京、上海、江蘇、廣東、河北均有試點的“確權確股不確地”的土地承包方式，指只登記農戶承包地面積而不確定地塊具體位置，農戶憑借確權到戶的土地承包面積（股份）分享土地收益。這種承包方式下，農村集體經濟組織通過招標、拍賣、公開協商等方式，將農戶分散的土地統一交給規模經營主體（包括本集體中的農民、農戶和非農身份的經營者）使用，避免了一家一戶單獨簽約的繁瑣程序。此外，現實改革中也出現了土地承包經營權有償退出的改革實驗。《意見》中明確提出“積極開展土地承包權有償退出試點，總結形成可推廣、可復制的做法和經營”。經營權的物權化，對于這個改革也能發揮積極的促進作用。
現在需要解決的問題即經營權的名稱問題。中央文件使用的是經營權這一概念，將原來農民的承包經營權改為承包權，試圖為經營權留出余地。這種做法將改革開放數十年來立法的規定做出了十分重大的修改，但這一修改不但和憲法、物權法規定的農民權利不一致，和數十年來的政策文件不一致，而且還會給農民造成一種迷惑，讓他們覺得自己原來享有的權利被壓縮了。尤其是三權分置現在并不是全面推開的經營模式，只是部分地區推廣的模式，如果把農民的承包經營權全部改為承包權，也很有可能給那些沒有推行這種模式的農村農民造成混亂。考慮到這些情況，建議按照中央特別強調穩定土地承包經營關系的要求，將這種新創設的權利定義為“耕作權”或者“耕作經營權”為妥。
（作者單位：中國社會科學院法學所）
