劉武俊
促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)提出的全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)的重要內(nèi)容之一。在法治軌道上推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，是一個(gè)非常復(fù)雜而又精細(xì)的系統(tǒng)工程。筆者認(rèn)為，需要圍繞建設(shè)社會(huì)主義法治體系，著力從樹立與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的科學(xué)的法治觀、打造法律體系升級(jí)版、加快建設(shè)法治政府、深化司法改革維護(hù)司法公正、提高普法實(shí)效、推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，凝聚共識(shí)形成合力。
樹立科學(xué)的法治觀
在法治軌道上推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，讓法治成為促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的引擎，必須樹立與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的科學(xué)的法治觀。
科學(xué)的法治觀，要求高度重視法治在國家治理體系中的重要地位和作用。所謂國家治理體系主要是指黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的一系列制度安排和法律安排。在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程的時(shí)代背景下，國家治理能力主要是運(yùn)用法治思維和法律制度治理國家和社會(huì)各方面事務(wù)的能力。現(xiàn)代化的國家治理體系是以法治為基礎(chǔ)建構(gòu)的，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)公共權(quán)力的合理配置和依法制約，把治理納入法治軌道，按照法定權(quán)限和法定程序進(jìn)行治理。
科學(xué)的法治觀，要求始終堅(jiān)持“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”的邏輯和理念，更加自覺地運(yùn)用法治思維和法律手段解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的深層次矛盾和突出問題，正確處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，行政權(quán)力必須在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行，同時(shí)也要依法規(guī)范企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的行為。簡政放權(quán)，關(guān)鍵是要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來。
科學(xué)的法治觀，要求在全面深化改革進(jìn)程中，克服將改革與法治對(duì)立起來的錯(cuò)誤觀念，樹立“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的依法改革觀念，善于運(yùn)用法治思維和法治方式依法推進(jìn)改革。這就要求切實(shí)加強(qiáng)立法工作，確保改革事業(yè)在法治軌道上推進(jìn)，用立法及時(shí)鞏固改革的成果。
打造法律體系升級(jí)版
十八屆四中全會(huì)提出，完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系;法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程。完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，打造與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的法律體系升級(jí)版。
法治的基本涵義是“良法善治”。《決定》強(qiáng)調(diào)“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。“良法”是實(shí)現(xiàn)法治的基本條件。盡管中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但完善這一法律體系依然任重道遠(yuǎn)。立法是分配和維護(hù)社會(huì)正義的第一道防線，提高立法質(zhì)量，維護(hù)立法公正，防止部門利益法制化，是全社會(huì)對(duì)立法工作的共同期待。法律質(zhì)量的優(yōu)劣直接關(guān)系到法律的權(quán)威、尊嚴(yán)和公信力。法律質(zhì)量的優(yōu)劣，立法部門說了不算，還是要聽人民群眾的，以民眾滿意度為首要標(biāo)準(zhǔn)。法律草案公開征求民意，擴(kuò)大人民群眾有序參與立法，是提高立法質(zhì)量的重要條件。筆者建議，立法民意測(cè)評(píng)應(yīng)該制度化、常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，在國家立法和地方立法工作中廣泛推廣。
深化司法體制改革
司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，也是國家治理的重要防線。司法體制改革要勘定司法權(quán)力的邊界，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，讓審判的歸審判、行政的歸行政，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。
司法體制改革不能搞“一刀切”，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)在具體措施上積極探索實(shí)踐。各地要根據(jù)中央統(tǒng)一部署，結(jié)合不同地區(qū)、不同層級(jí)司法機(jī)關(guān)的實(shí)際情況，分類分層研究提出具體實(shí)施方案，不搞“一刀切”、齊步走。
司法人員分類管理是司法人力資源合理配置的基本要求，既要考慮司法人員的特殊職業(yè)屬性，也要符合人力資源配置的科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性。所謂分類管理，就是將司法機(jī)關(guān)工作人員分成三類:法官、檢察官;法官助理、檢察官助理等司法輔助人員;行政管理人員。不同的類別扮演不同的角色，履行不同的職責(zé)。設(shè)置法官助理、檢察官助理，可以把法官、檢察官從繁雜的事務(wù)性工作中解脫出來，真正集中精力辦案。另外，行使司法權(quán)的法官、檢察官不同于一般的行政類公務(wù)員，不能照搬一般公務(wù)員的管理模式。對(duì)法官、檢察官應(yīng)當(dāng)實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列管理，提供符合法官、檢察官職業(yè)屬性的晉升通道和職業(yè)待遇。
司法體制改革必須依法推進(jìn)。要強(qiáng)化依法改革的觀念，樹立“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的依法改革理念，善于運(yùn)用法治思維和法治方式依法推進(jìn)司法體制改革，確保司法體制改革事業(yè)在法治軌道上推進(jìn)。決不能以改革的名義拋開法律另搞一套。
司法責(zé)任制必須落實(shí)到位。《決定》明確提出建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。這一制度可以有效保障司法權(quán)力依據(jù)法定程序在不受外界不當(dāng)干預(yù)的陽光環(huán)境下順暢運(yùn)行，對(duì)于“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，要力推司法公開，實(shí)現(xiàn)陽光司法。唯有更加強(qiáng)調(diào)公開，才能排除各種不正常因素的干擾，保證復(fù)雜疑難案件真正自始至終得到公正的審理。
深入推進(jìn)依法行政
法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。各級(jí)政府都是行政執(zhí)法主體，有責(zé)任保證法律嚴(yán)格實(shí)施。
依法行政原則要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。推行政府法律顧問制度，充分發(fā)揮法律顧問在制定重大行政決策和督促依法行政中的作用。依法行政原則要求建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。從法定程序、追責(zé)制度、追責(zé)措施等方面把政府的決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里。重大決策必須讓公眾參與，真正做到凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正;重大決策也應(yīng)當(dāng)納入政治協(xié)商程序，政府重大決策出臺(tái)前向同級(jí)人大報(bào)告，接受人大的監(jiān)督或?qū)彶椋欣谔岣咧卮鬀Q策的民主性、科學(xué)性，最大限度地避免決策失誤。
強(qiáng)化全社會(huì)法治意識(shí)
《決定》指出，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)，深入開展法治宣傳教育，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容。這對(duì)新時(shí)期的法治宣傳教育提出了更高的新要求，要求普法宣傳更加注重實(shí)效，重在強(qiáng)化全民尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，堅(jiān)決克服“權(quán)大于法”的人治思維，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，進(jìn)而提升全社會(huì)的法治意識(shí)。
提高全社會(huì)的法治意識(shí)是依法治國的一個(gè)基本要求。建設(shè)法治社會(huì)必須營造“全民信法、全民守法”的社會(huì)氛圍。無論是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，還是普通百姓，都應(yīng)當(dāng)養(yǎng)成通過法律途徑解決問題、運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的良好習(xí)慣，如此循環(huán)往復(fù)，整個(gè)社會(huì)“學(xué)法、尊法、守法、用法”的良好氛圍就自然會(huì)蔚然成風(fēng)。(作者為司法部《中國司法》雜志總編輯)
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