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2017年6月，財政部、國土資源部發(fā)布《財政部國土資源部關于印發(fā)礦業(yè)權出讓收益管理暫行辦法的通知》（財綜〔2017〕35號）（以下簡稱“35號文件”），要求“市場基準價由地方礦產(chǎn)資源主管部門參照類似市場條件定期制定，經(jīng)省級人民政府同意后公布執(zhí)行”。制定礦業(yè)權出讓收益市場基準價是落實中共中央、國務院礦業(yè)權出讓制度改革、礦產(chǎn)資源權益金制度改革的重要舉措，有助于維護礦產(chǎn)資源國家所有者權益。目前，全國大部分地方已發(fā)布了礦業(yè)權出讓收益市場基準價，并進入到實操階段。因此，總結評估各地改革實踐，有助于進一步規(guī)范完善礦業(yè)權出讓收益市場基準價制度。

我國礦業(yè)權出讓收益市場基準價制定情況

截至2018年12月31日，全國有23個省（區(qū)、市）相繼發(fā)布了采礦權出讓收益市場基準價，有17個省（區(qū)、市）發(fā)布了探礦權出讓收益基準價及分類標準。總體情況見表1。

1.1 礦種及分類

通過對23個省（區(qū)、市）的分析可以看出，礦業(yè)權出讓收益市場基準價涵蓋了能源礦產(chǎn)、貴金屬礦產(chǎn)、黑色金屬礦產(chǎn)、有色金屬礦產(chǎn)、稀有金屬礦產(chǎn)、稀土金屬礦產(chǎn)、分散元素、水氣礦產(chǎn)、寶玉石礦產(chǎn)及非金屬礦產(chǎn)類，其中非金屬礦產(chǎn)達90種，其余類型礦種達47種。總體來看，礦業(yè)權出讓收益市場基準價涉及所有開發(fā)利用礦種和絕大多數(shù)查明資源儲量礦種，基本滿足了各地礦業(yè)權出讓市場的需求（表2），主要礦種和分類情況如下：

一是能源類礦產(chǎn)包括油頁巖、泥炭、煤3種。其中煤炭分類標準較為復雜，12個省份按中國煤炭分類標準（GB/T 5751—2009）進行分類；廣西、湖北、江西、吉林4個省區(qū)按煤炭發(fā)熱量進行分類；青海、山東、湖南、內蒙古4個省區(qū)綜合煤炭發(fā)熱量與中國煤炭分類標準（GB/T 5751—2009）進行分類。

二是黑色金屬礦產(chǎn)主要涉及5個礦種，其中釩、鈦、鉻分類較單一；錳以礦石品位分類的有7個省份，未進行分類的有5個省份，以礦物類別和礦石品位進行綜合分類的有湖南省；鐵以礦石品位分類的有10個省份，以礦床類型與礦石品位分類的只有山西省，以礦物類別與礦石品位分類的有云南、湖南、山東、湖北4個省，以礦物類別劃分的有福建省，其余6個省份未劃分。

三是有色金屬礦產(chǎn)共涉及13個礦種，其中鎂、鎳、鈷、鎢、錫、鉍、鉬、銻、汞未進行分類；銅、鉛、鋅、鋁大多數(shù)省份以礦石品位分類。

四是貴金屬、稀有金屬、稀土金屬、分散元素共涉及21個礦種，其中鉑、鈀、鋨、銥、釕、銠、鈮、鉭、鈹、鋰、鍶、銣、稀土氧化物、離子吸附型、鍺、鎵、鎘、硒、碲等19個礦種未進行分類；金、銀以礦石品位分類的有10個省份。

五是寶玉石礦產(chǎn)相對較少，如青海、遼寧、貴州的玉石，甘肅的硯石，主要根據(jù)各自省情和當?shù)貧v史文化特色來分類。

六是非金屬涉及90個礦種，絕大多數(shù)以《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》中規(guī)定的礦產(chǎn)資源分類細目確定，但也有以特殊用途或當?shù)靥赜蓄愋瓦M行分類（如宕碴）。

七是水氣礦產(chǎn)涉及地熱水和礦泉水，其中地熱水有8個省份根據(jù)出水溫度制定了階梯式基準價，其它14個省份未分類；礦泉水只有黑龍江省和青海省劃分了普通、優(yōu)質兩個標準的基準價，其余19個省份未分類。

1.2 資源儲量類型

根據(jù)對23個省份統(tǒng)計，計征對象分為擬動用可采儲量、可采儲量、資源儲量、評估利用資源儲量、可利用資源儲量、保有資源儲量等6類，其中有1個省份采用“擬動用可采儲量”，11個省份采用“可采儲量”，5個省份采用“保有資源儲量”，3個省份采用“資源儲量”，1個省份采用“評估利用資源儲量”，1個省份采用“可利用資源儲量”，天津市的水氣礦產(chǎn)資源儲量類型沒有發(fā)布，具體情形如下。

1.2.1 除水氣礦產(chǎn)外資源儲量類型

采用可采儲量的涉及吉林、黑龍江、內蒙古、河南、寧夏、廣西、青海、山東、江西、湖南、福建等11個省區(qū)，其中廣西壯族自治區(qū)備注“應符合相關法律、法規(guī)及規(guī)范的規(guī)定”；江西省、黑龍江省備注“根據(jù)礦山設計文件或設計規(guī)范的規(guī)定進行確定”；青海省備注“因不同的類型礦產(chǎn)不同種類而不同，計算方法和系數(shù)取值也不盡相同”；內蒙古自治區(qū)對煤炭的“可采儲量”備注為“不能低于資源儲量的60%”；寧夏回族自治區(qū)備注“占資源儲量的比例中第二類礦產(chǎn)，露天開采不低于80%，井工開采不低于60%”。

采用保有資源儲量的涉及貴州、重慶、安徽、云南、浙江等5個省市，其中云南省以釆礦權范圍內經(jīng)自然資源行政主管部門評審備案的保有資源儲量計算市場基準價；浙江省備注“‘保有資源儲量’指經(jīng)可信度系數(shù)調整后的保有資源儲量（有色金屬、貴金屬礦產(chǎn)可信度系數(shù)取0.6，第一類礦產(chǎn)可信度系數(shù)取0.7，第二類礦產(chǎn)可信度系數(shù)取0.8，第三類礦產(chǎn)不考慮可信度系數(shù)）”。

采用資源儲量的涉及山西、河北、甘肅3省，其中河北省、甘肅省備注“采礦權范圍內經(jīng)評審備案的保有資源儲量，保有資源儲量=基礎儲量+資源量（含預測的資源量（334）？）”。

除此之外，遼寧省采用擬動用可采儲量單位，但沒有備注“擬動用可采儲量”的具體內涵。湖北省采用評估利用資源儲量，備注“礦業(yè)權范圍內的資源儲量均為評估利用資源儲量，包括預測的資源量（334）？”，計算出讓收益時要求以礦產(chǎn)資源儲量報告及其備案文件為依據(jù)，確定評估利用資源儲量。海南省采用可利用資源儲量，如固體礦產(chǎn)出讓利用的資源儲量=∑[控制的內蘊經(jīng)濟資源量(332)及其以上資源儲量]×可信度系數(shù)A+推斷的內蘊經(jīng)濟資源量(333)×可信度系數(shù)B。根據(jù)《中國礦業(yè)權評估準則》和海南省礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)情況，可信度系數(shù)A取值1.0，可信度系數(shù)B取值視礦種而定，其中金屬礦產(chǎn)（除鋯鈦砂礦外）B取值0.6，非金屬礦產(chǎn)（除建筑用石料、磚瓦用頁巖類礦產(chǎn)外）及鋯鈦砂礦B取值0.8，建筑用石料、磚瓦用頁巖類礦產(chǎn)B取值1.0。

1.2.2 水氣礦產(chǎn)資源儲量類型

重慶市、浙江省、云南省采用“保有資源儲量”，其中重慶市、浙江省以允許開采量為準，而云南省以流量（取水量）立方米/年為準；江西、福建采用“可采儲量”，其中，江西省以允許開采量為準，福建省可采儲量=擬出讓年限×生產(chǎn)規(guī)模。

1.3 計算方式

1.3.1 采礦權出讓收益市場基準價

國內采礦權出讓收益市場基準價計證方法分為三種類型：一是寧夏、河南、內蒙古、廣西、吉林、黑龍江、江西、湖南等13個省份不含“調整系數(shù)”，即采礦權出讓收益市場基準價=所采用（可采、保有資源、資源）儲量×所采用的單位（可采、保有資源、資源）儲量基準價；二是湖北、海南等7個省份含“修正系數(shù)”，即采礦權出讓收益市場基準價=所采用（可采、保有資源、資源）儲量×所采用的單位（可采、保有資源、資源）儲量基準價×修正系數(shù)；三是河北省、青海省增加了“地質風險調整系數(shù)”。

1.3.2 探礦權出讓收益市場基準價

17個省（區(qū)、市）發(fā)布了探礦權出讓收益市場基準價。主要分為空白區(qū)、預查階段探礦權單位面積法基準價，分勘查階段探礦權出讓收益市場基準價，以采礦權出讓收益為基礎按勘查程度系數(shù)調整的探礦權基準價，主要礦種探礦權出讓收益市場基準價，按區(qū)塊面積（單位圖幅）法探礦權出讓收益市場基準價等五種類型。在具體制定過程中，還考慮了礦床成因類型、風險大小、礦產(chǎn)分類（一類礦產(chǎn)、二類礦產(chǎn)）、水氣礦產(chǎn)等因素。

1.3.3 共伴生礦產(chǎn)出讓收益市場基準價

12個省（區(qū)、市）對共伴生礦產(chǎn)資源出讓收益市場基準價有明確規(guī)定，主要原則是已許可開發(fā)的共伴生礦產(chǎn)，不管是否回收利用，一律繳納礦業(yè)權出讓收益。共生礦產(chǎn)采礦權出讓收益市場基準價按100%計算，大多數(shù)省（區(qū)、市）伴生礦產(chǎn)采礦權出讓收益市場基準價按主礦種的50%～80%計算。除此之外，河南省對伴生金銀按主礦種基準價征收，海南省對未定出基準價的共伴生礦種仍采用委托評估方式確定，江西省對低品位礦按照同類礦產(chǎn)出讓收益市場基準價的20%確定。

1.4 礦業(yè)權出讓收益市場基準率

目前，只有9個省區(qū)提到在不同條件下以出讓收益率形式征收礦業(yè)權出讓收益，主要情況如下：

(1)吉林、福建、河南、河北4省，對未制定采礦權出讓收益市場基準價的礦種，按照產(chǎn)品方案制定礦業(yè)權出讓收益市場基準率，即原礦為3.5%，精礦為2.5%。

(2)河北省采礦權出讓收益市場基準率對煤炭按3.12%征收，對鐵按原礦3.75%、精礦2.75%征收，對鉛鋅品位≥10%的按4.06%征收，金品位≥8 g/t的按7.5%征收，對石灰?guī)r等非金屬按3%～3.9%征收。

(3)黑龍江省針對不同礦種空白區(qū)提出1.5%～4%的探礦權出讓收益市場基準率。

(4)內蒙古、西藏、陜西、甘肅4省區(qū)，特別針對某類礦種制定了采礦權出讓收益市場基準率。其中，內蒙古對鈾按1%征收；西藏對鈷、鎂按4.84%征收，銣、銫、鎵、錸、鉈等稀有金屬按2.42%征收；陜西對巖鹽按2.4%或1.45元/噸·礦物征收，對玉石按3.8%或石英質玉4200元/噸（蛇紋石玉、透輝石玉、白云質玉300元/噸）征收，對地熱水首選按3.1%征收，對礦泉水首選按3.2%征收；甘肅對服務年限大于20年的煤炭礦山按3%征收。

我國礦業(yè)權出讓收益市場基準價制定的主要問題

2.1 計征對象類型多，基準價無可比性

礦業(yè)權出讓收益取決于量與價的對立統(tǒng)一，二者不可孤立、缺一不可。全國采礦權出讓收益基準價采用的單位儲量類型多達六類，只有個別省份對其資源儲量分類有備注和說明。同時，資源儲量根據(jù)各地評審備案的資料而確定，各個省份礦產(chǎn)資源的開發(fā)水平與層次差異大，其單位出讓收益市場基準價相差也很大，得到的結果無法比較與評價。總體來看，各省（區(qū)、市）對資源量的劃分、可信度系數(shù)的分配都不盡相同，即使采用同一個單位儲量類型，其出讓收益的計算結果同樣不具有可比性。

2.2 調整系數(shù)的設置龐雜

目前，有13個省份沒有設置基準價調整系數(shù)，有5個省份對煤炭基準價設置了調整系數(shù)，青海、河北兩省針對發(fā)布礦種的基準價設置了較為復雜的調整系數(shù)，海南省首次引用“生態(tài)因子”概念，突顯海南省對綠色環(huán)保礦山治理體系建設的重視。礦業(yè)權出讓收益市場基準價調整系數(shù)設置的目的是對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)整個環(huán)節(jié)中所應對各種制約因素的考量，重點考慮從礦產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)來分析成本的構成要素。而礦業(yè)權出讓收益市場基準價是在分析現(xiàn)有的經(jīng)濟技術開發(fā)利用水平、市場供需、法律法規(guī)、國家稅收政策等多重因素的情況下，通過模擬評估測算制定出基準價，并不是只靠相差10%～20%的各類調整系數(shù)來確定。例如礦石品級系數(shù)、發(fā)熱量系數(shù)、熱儲類型系數(shù)、埋深系數(shù)、開采方式系數(shù)、開采條件系數(shù)、最大主礦體厚度系數(shù)、共伴生系數(shù)等是礦產(chǎn)品成本構成的自然因素，而剝采比、選礦性能、選礦回收率反映的是產(chǎn)品的技術開發(fā)利用的要素，基礎條件（產(chǎn)品銷售半徑）系數(shù)、交通條件（三通條件）系數(shù)、生態(tài)因子、地質風險調整系數(shù)則是制約產(chǎn)品開發(fā)的宏觀因素。因此，需要厘清各個調整系數(shù)間的關系，在測算過程中進行綜合考量，而不是對基準價測算結果進行簡單調整。

2.3 共伴生礦產(chǎn)開發(fā)利用與實際脫節(jié)

綜合回收利用共伴生礦產(chǎn)資源，充分利用資源，提高礦床經(jīng)濟價值和社會效益是礦山企業(yè)的最高宗旨。筆者參與調研了已出臺礦業(yè)權出讓收益市場基準價的7個省份，以及礦山企業(yè)100多家。從實際情況看，一是部分共生礦床達不到邊界品位，開采難度大或選礦成本高，綜合效益達不到邊際經(jīng)濟，棄采現(xiàn)象較嚴重，綜合利用程度較低；二是90％的礦山企業(yè)技術能力及產(chǎn)業(yè)鏈只能做到選礦階段，終端產(chǎn)品以半成品精礦銷售給冶煉企業(yè)，而冶煉企業(yè)在提純與分離主礦種元素之后伴生元素存留于冶煉尾渣中，只有經(jīng)過長時間的富集，在達到提純標準時才能進一步分離回收。由于大部分礦山企業(yè)技術實力不足，無法對伴生礦產(chǎn)回收利用。

2.4 基準價未考慮有害共伴生礦產(chǎn)開發(fā)利用

綠色環(huán)保礦山的推廣與標準化建設，使得礦山企業(yè)社會責任更大，企業(yè)不升級換代引進新技術就難以生存。以硫為例，近年來，中國年均生產(chǎn)硫846萬噸，其中420萬噸來自黃鐵礦，330萬噸來自其他方式，比如金屬冶煉回收等；約96噸來自副產(chǎn)硫。然而，對硫化物礦產(chǎn)，冶煉企業(yè)在脫硫處理過程中資金投入較大，往往影響企業(yè)經(jīng)濟效益。同時，冶煉企業(yè)在回收金屬精礦時，若銻、砷、汞等有害元素含量越高，礦山企業(yè)生產(chǎn)成本越高，而精礦回收價格越低。

2.5 礦業(yè)權出讓收益市場基準率仍需進一步探索

35號文件發(fā)布后，大部分地區(qū)出臺了實施辦法，明確了出讓收益金額和出讓收益率兩種征收形式。除此之外，江西、廣西、陜西等省區(qū)還明確提出出讓收益金額與出讓收益率相結合的征收形式。有9個省區(qū)雖然制定了礦業(yè)權出讓收益市場基準率，但大部分仍處于探索階段，僅僅選擇了某一特定礦種或情形制定相關基準率，或者是以補丁的形式完善基準價。其中，陜西探索出基準價、基準率并存的形式，甘肅針對長周期開發(fā)的煤炭提出基準率，河北對高品位金屬礦提出基準率等方案都是很好的地方實踐。因此，需要進一步明確出讓收益金額、出讓收益率以及出讓金額與出讓收益率相結合等形式之間的邏輯關系、適用范圍，規(guī)范礦業(yè)權出讓收益市場基準率的制定。

總體來看，多數(shù)省（區(qū)、市）礦業(yè)權出讓收益市場基準價的制定考慮了資源稟賦、資源儲量規(guī)模、礦產(chǎn)品價格變動、礦產(chǎn)品成本構成等因素，反映了當?shù)厥袌龉┬桕P系，產(chǎn)品開發(fā)利用程度，但基準價的測算標準、測算方法各異，出讓收益的計算結果差異值很大，需要進一步細化與規(guī)范。

完善礦業(yè)權出讓收益制度的建議

3.1 完善礦業(yè)權出讓收益征收管理制度

將礦業(yè)權價款調整為礦業(yè)權出讓收益后，其經(jīng)濟內涵既包括國家投資礦產(chǎn)地的投資收益，也體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的所有者權益，解決了礦業(yè)權價款“異化”“擴大化”等問題，全面維護了國家礦產(chǎn)資源所有者權益。然而，與礦業(yè)權價款相比，礦業(yè)權出讓收益在計征范圍、計征形式、計征方法、繳納方式等方面都在存在差異，涉及計征參數(shù)的核定方法、計征隊伍建設、征收管理制度、繳款入庫、日常監(jiān)督管理等方面。35號文件第一條提出，“規(guī)范礦業(yè)權出讓收益征收管理，健全礦產(chǎn)資源有償使用制度，維護國家礦產(chǎn)資源所有者權益，促進礦產(chǎn)資源保護與合理利用”。目前，全國只有貴州省的礦業(yè)權出讓收益由自然資源主管部門負責計價，由稅務機構征收，其它省份的征管制度體系建設還在路上，礦業(yè)權出讓收益的規(guī)范、監(jiān)管、征收等工作還任重道遠。

3.2 規(guī)范與統(tǒng)一礦業(yè)權出讓收益市場基準價的技術框架

由于礦產(chǎn)分布情況不同，經(jīng)濟發(fā)展水平差異，基準價制定機構技術力量參差不齊，基準價測算方法不一等原因，各省（區(qū)、市）目前制訂的礦業(yè)權出讓收益市場基準價可比性不強，建議由自然資源部組織制定統(tǒng)一的礦業(yè)權出讓收益市場基準價技術框架。例如，礦業(yè)權出讓收益市場基準價是礦業(yè)權出讓的最低指導，主要按照礦業(yè)權類型、勘查階段分類，以礦產(chǎn)資源主管部門評審備案的資源儲量做為計證對象。礦業(yè)權出讓收益市場基準價表現(xiàn)形式為單位可采儲量（或資源儲量）價格，計征單位按照《礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模劃分標準》（國土資發(fā)〔2000〕133號）執(zhí)行，影響因素主要包括品位、用途、區(qū)位等。調整系數(shù)的設置要抓住核心因素，減少自由裁量；共伴生礦產(chǎn)礦業(yè)權出讓收益市場基準價的制定不能搞“一刀切”，針對不同資源類型制訂分類標準，在主礦種納入出讓收益征收范圍時，只針對“達到邊界品位”的礦物含量計價，對礦產(chǎn)品選冶有害的共伴生礦產(chǎn)暫不征收。

3.3 規(guī)范礦業(yè)權出讓收益市場基準率的制定、配套監(jiān)管與征收措施

按照礦業(yè)權出讓制度改革和礦產(chǎn)資源權益金制度改革的要求，建議：一是明確出讓收益率主要是為了解決以出讓收益金額形式在實際征收過程中面臨的困難和問題，是對出讓收益金額形成的補充。出讓收益金額與出讓收益率相結合本質上仍是出讓收益率的形式，是對原來出讓收益率的進一步完善。二是對資源儲量較大、礦山服務年限較長等情形，以及流體礦產(chǎn)的探礦權、采礦權，可通過出讓收益率的形式征收。三是對地質勘查工作程度在詳查及以下的高風險探礦權，可通過出讓收益率與出讓收益金額相結合的形式征收礦業(yè)權出讓收益。四是按照35號文件的精神，在礦業(yè)權出讓收益市場基準價與基準率的轉換過程中，可以不考慮資金占用費。對于探礦權，礦業(yè)權出讓收益基準率則要考慮各個階段的勘查風險。

3.4 強化部門合作，深入推進礦業(yè)權出讓收益制度改革

礦業(yè)權出讓收益是礦產(chǎn)資源所有者權益的重要體現(xiàn)，是礦產(chǎn)資源有償使用的重要環(huán)節(jié)，是自然資源部落實中央關于統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責的重要抓手。礦業(yè)權出讓收益征收管理涉及礦業(yè)權管理、礦產(chǎn)資源保護監(jiān)督、地質勘查管理、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價值評估、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的清查統(tǒng)計、政府公示價格體系的建立、自然資源市場交易平臺建設、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理和收益管理等諸多環(huán)節(jié)，專業(yè)技術性強、政策銜接要求高。為保證礦業(yè)權出讓收益制度改革的順利推進，一是在礦業(yè)權出讓過程中，支持地方探索礦業(yè)權出讓收益率或出讓金額與出讓收益率相結合的征收形式，完善礦產(chǎn)資源所有者權益金實現(xiàn)形式；二是在礦業(yè)權出讓合同和地方礦業(yè)權管理中，進一步摸清、梳理與現(xiàn)行礦業(yè)權出讓制度改革、礦產(chǎn)資源權益金制度改革等不一致，或者不協(xié)調的政策；三是在礦業(yè)權出讓收益評估和礦業(yè)權市場基準價制定過程中，厘清企業(yè)投資收益、國家投資收益和國家礦產(chǎn)資源所有者收益的關系，完善礦業(yè)權出讓收益評估理論和方法，合理設置評估的經(jīng)濟參數(shù)，構建全國、省級、地市級的監(jiān)測預警體系。