本文所稱的公立學(xué)校是指由政府舉辦并由公共財政經(jīng)費(fèi)維持的公立中小學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）于第十三章明確提出要建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，而建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的題中之義就是要落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。為此，《規(guī)劃綱要》第十三章第三十九條以“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”為小標(biāo)題重點(diǎn)闡述了落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)這一建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度進(jìn)程中不可回避的理論與現(xiàn)實(shí)問題。公立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)如何從應(yīng)然走向?qū)嵢唬磸奈谋局械霓k學(xué)自主權(quán)走向現(xiàn)實(shí)中的辦學(xué)自主權(quán)，本文擬從教育法學(xué)的視角對這一問題進(jìn)行探討。
一、辦學(xué)自主權(quán)的含義及其主要內(nèi)容
何謂辦學(xué)自主權(quán)？有學(xué)者認(rèn)為，它是學(xué)校在法律上享有的，為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，獨(dú)立自主地進(jìn)行教育教學(xué)管理，實(shí)施教育活動的資格與能力。概括起來，其具體的含義是：第一，自主權(quán)是一種資格和能力，這種資格和能力的獲得是法律的授權(quán)；第二，自主權(quán)既然是一項(xiàng)法律授權(quán)，其行使的范圍就被限定在了法律所授權(quán)的范圍，即與“辦學(xué)”領(lǐng)域相關(guān)的范圍；第三，自主權(quán)行使的宗旨具有明確的規(guī)定性，它是以為完成教育教學(xué)為目的；第四，強(qiáng)調(diào)學(xué)校以法律主體的身份，在法律所規(guī)定的范圍內(nèi)自主地、獨(dú)立地進(jìn)行教育教學(xué)活動。
由此可見，公立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)是一項(xiàng)“法定之權(quán)”，正如有學(xué)者所指出的，所謂“辦學(xué)自主權(quán)”只能是一種基于學(xué)校性質(zhì)和任務(wù)之上的專門法律授權(quán)。在現(xiàn)實(shí)的教育法律關(guān)系中，我國公立學(xué)校具有一種法人身份（事業(yè)單位法人）、多種法律主體資格（行政主體、民事主體、行政相對人），辦學(xué)行為跨多重法律約束關(guān)系（公法領(lǐng)域、私法領(lǐng)域）的特殊法律地位。其多重主體資格與特殊法律地位，其權(quán)利義務(wù)是通過民法與教育法來共同界定、確認(rèn)和維護(hù)的。我國《教育法》所列舉的辦學(xué)自主權(quán)，是公立學(xué)校基于其行政主體資格而獲得的國家教育權(quán)在具體教育活動領(lǐng)域的轉(zhuǎn)換形態(tài)或代行權(quán)，或者說是國家教育權(quán)的轉(zhuǎn)移或委托。公立學(xué)校所享有的屬于教育法管轄范圍的辦學(xué)自主權(quán)，是從國家教育權(quán)中分離或獨(dú)立出來的一部分，是國家的授權(quán)，本質(zhì)上仍屬于國家教育權(quán)的范疇。
《規(guī)劃綱要》指出要“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，首先，我們要明確公立學(xué)校到底享有哪些辦學(xué)自主權(quán)。我們認(rèn)為，我國《教育法》第二十八條所規(guī)定的以下九項(xiàng)權(quán)利應(yīng)是公立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的主要內(nèi)容，這九項(xiàng)權(quán)利是：①按照章程自主管理；②組織實(shí)施教育教學(xué)活動；③招收學(xué)生或者其他受教育者；④對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎勵或處分；⑤對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書；⑥聘任教師及其他職工，實(shí)施獎勵或者處分；⑦管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)；⑧拒絕任何組織和個人對教育教學(xué)活動的非法干涉；⑨法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。
隨著社會的發(fā)展和為了滿足建立現(xiàn)代學(xué)校制度的需要，公立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容也需要隨之發(fā)展。為落實(shí)和擴(kuò)大公立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，《規(guī)劃綱要》首次明確提出 “擴(kuò)大普通高中及中等職業(yè)學(xué)校在辦學(xué)模式、育人方式、資源配置、人事管理、合作辦學(xué)、社區(qū)服務(wù)等方面的自主權(quán)”和“擴(kuò)大中等職業(yè)學(xué)校專業(yè)設(shè)置自主權(quán)”。這也就意味著相對義務(wù)教育階段學(xué)校而言，公立高中和中等職業(yè)學(xué)校分別增加了六個和七個辦學(xué)自主權(quán)項(xiàng)。這些權(quán)項(xiàng)的增加是對我國《教育法》所規(guī)定的九項(xiàng)權(quán)利的有益補(bǔ)充與完善，是擴(kuò)大公立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的最新政策依據(jù)，為我國公立學(xué)校構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度提供了更有力的法律保障。
二、構(gòu)建新型的政校關(guān)系是落實(shí)和擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的前提
面對全球性的以賦予公立學(xué)校更大辦學(xué)自主權(quán)為改革核心的重建運(yùn)動；應(yīng)對我國社會轉(zhuǎn)型時期中教育社會關(guān)系中出現(xiàn)的新問題，它涉及到學(xué)校與政府的關(guān)系、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、學(xué)校與社會的關(guān)系。在學(xué)校需要理順的種種內(nèi)外部關(guān)系中，最需要調(diào)整、最受關(guān)注、也是最受非議的是政府與學(xué)校的關(guān)系。
《規(guī)劃綱要》提出“構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系”。何謂公立學(xué)校與政府的關(guān)系？政府或教育行政部門與學(xué)校之間圍繞學(xué)校的運(yùn)營發(fā)生的各種互動聯(lián)系可稱為政校關(guān)系。構(gòu)建新型政校關(guān)系的關(guān)鍵是如何落實(shí)和擴(kuò)大公立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。當(dāng)下，政府與公立學(xué)校關(guān)系的調(diào)整與變革，其中最主要的是政府與公立學(xué)校這兩個主體，本文更多地是從政府的角度設(shè)計探討如何調(diào)整與公立學(xué)校的關(guān)系。
第一，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，政府職能從定位于“劃槳”走向“掌舵”。
《規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確了政府管理教育的職能，即“各級政府要切實(shí)履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共教育服務(wù)的職責(zé)……”，“改變直接管理學(xué)校的單一方式，綜合運(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施，減少不必要的行政干預(yù)”。
建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度呼喚政府轉(zhuǎn)變教育管理職能和方式。政府職能定位要從“劃槳”走向“掌舵”。掌舵就是決策，就是把握方向，就是治理，這是政府首要的和根本的責(zé)任。政府要以《教育法》和《規(guī)劃綱要》為基本法律和政策依據(jù)，把掌舵的事務(wù)擔(dān)當(dāng)起來，主要管好教育發(fā)展的方向和速度、教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、教育制度、國家標(biāo)準(zhǔn)等；把劃槳的事務(wù)分離出去，把一些諸如教育教學(xué)管理權(quán)等專業(yè)性較強(qiáng)的權(quán)力委托給學(xué)校。政府不是全能政府，不能完全壟斷一切合法權(quán)力，政府不應(yīng)該壟斷學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，應(yīng)與社會、學(xué)校合理分權(quán)，只保留對教育事業(yè)發(fā)展起決定作用的重要事項(xiàng)的決策權(quán)與控制權(quán)，把原先由它獨(dú)立承擔(dān)的一些責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會和學(xué)校，變強(qiáng)勢政府對學(xué)校的單邊管理為政府、社區(qū)（家長）共同參與的多邊管理。在學(xué)校發(fā)展、教師管理、教育教學(xué)等方面賦予學(xué)校更多權(quán)力。構(gòu)建政府主導(dǎo)、校本管理、社區(qū)參與的治理體制和機(jī)制。
建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，明確指向“政校分開，管辦分離”。政府與學(xué)校是兩類性質(zhì)完全不同的組織。當(dāng)政府為學(xué)校提供了辦學(xué)的基本場地、基礎(chǔ)教學(xué)設(shè)施與設(shè)備和一定的經(jīng)費(fèi)之后，政府辦學(xué)的職能是監(jiān)督、檢查與指導(dǎo)國家的教育法規(guī)政策和政府的有關(guān)規(guī)章得到執(zhí)行，并運(yùn)用宏觀政策調(diào)節(jié)國家教育事業(yè)的發(fā)展。政府對學(xué)校的管理不是要政府代替學(xué)校辦學(xué)，直接干預(yù)學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)。政府是監(jiān)控的主體，不是辦學(xué)的主體，主要職能是行使監(jiān)管權(quán)。世界銀行在《中國與知識經(jīng)濟(jì)：把握21世紀(jì)》的報告中提出：政府要由教育服務(wù)的提供者變?yōu)榻逃?wù)體系的建構(gòu)者與監(jiān)督者。所以，政府應(yīng)當(dāng)明確政府是教育體系的建構(gòu)者，教育公平的維護(hù)者，教育投入的保障者，以及學(xué)校運(yùn)行和教育質(zhì)量的監(jiān)督者。
第二，培育與發(fā)展教育中介組織，協(xié)調(diào)與促進(jìn)政府與公立學(xué)校法律關(guān)系的調(diào)整。
借助社會其他組織力量來管理公共事務(wù)，已成為公共管理的趨勢。社會中介組織、社會團(tuán)體、民間組織正以越來越快的速度發(fā)展起來，并發(fā)揮著越來越重要的作用，以此來改變那種政府“無所不包”的局面。“任何一個國家及政府，其權(quán)力被憲法和法律設(shè)定之后，不可能一成不變。面對越來越復(fù)雜和急迫的社會問題，政府往往需要把有關(guān)公共管理職權(quán)轉(zhuǎn)交給其他主體行使，這就出現(xiàn)了授權(quán)和委托，即行政分權(quán)。這種形式的分權(quán)被稱為‘公務(wù)分權(quán)’或‘功能性分權(quán)’”。這里所指的分權(quán)不是上下級之間的分權(quán)，而是指政府把部分權(quán)力委托給其他社會中介組織。
中介組織，在西方稱為“中介團(tuán)體”（Intermediary Body）、 緩沖組織(Buffer Organization)或減壓閥。伊爾·卡瓦斯從政治學(xué)的角度，從政府與學(xué)校間雙向作用的角度，對中介組織進(jìn)行界定：“一般來說，中介組織可以描述為是一個正式建立起來的團(tuán)體，它的建立主要是加強(qiáng)政府部門與獨(dú)立組織的聯(lián)系，以完成一種特殊的公共目的。”我國學(xué)者，結(jié)合國內(nèi)外給中介組織的定義，把教育中介組織定義為：教育中介組織不是政府機(jī)構(gòu)，不是政府的附屬物，也不是學(xué)校的代言人，更不是政府與學(xué)校的一個行政管理層次，而是按照一定的法律法規(guī)、遵循獨(dú)立、公開、公平、公正的原則，參與學(xué)校事務(wù)決策和學(xué)校管理的社會組織。
從教育中介組織與政府之間的關(guān)系來看，教育中介組織與政府之間的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)是行政委托關(guān)系。由于教育公共事務(wù)和行政事務(wù)的龐大、復(fù)雜和專業(yè)化，教育行政部門已經(jīng)沒有足夠的人力、能力和財力直接操作和管理各項(xiàng)教育事務(wù)，于是它將一部分職權(quán)，如撥款、評估等委托給教育中介機(jī)構(gòu)，借助中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)人才和專門知識來完成相應(yīng)的教育管理，這就形成了政府和教育中介機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。
鑒于教育中介組織與政府之間的行政委托關(guān)系，一方面，教育中介組織要依法接受政府的管理，另一方面，教育中介組織受政府的委托代表政府對學(xué)校行使部分監(jiān)督與管理職能，同時，又對政府進(jìn)行監(jiān)督與制約。從教育中介組織的職能上分類來看，可分為：教育評估中介組織、教育咨詢中介組織、教育交流中介組織和教育后勤服務(wù)中介組織等。世界發(fā)達(dá)國家教育中介組織行使政府無法行使或行使不力的職能。由于政府在微觀管理方面，特別是許多專業(yè)性強(qiáng)的教育管理內(nèi)容難以控制和發(fā)揮作用，法律也往往限制政府干預(yù)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)，因此，多數(shù)發(fā)達(dá)國家都把諸如學(xué)校專業(yè)與課程評估、師資水平鑒定、證書和資格認(rèn)可等交給教育中介組織承擔(dān)。
在我國，教育中介組織發(fā)展較晚，法律體系、制度建設(shè)等還不健全，還需要政府對其進(jìn)行培育與扶持。《規(guī)劃綱要》指出：“培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度……”。政府與教育中介組織之間要明確職能，劃清職責(zé)；教育中介組織不能是教育行政部門的掛靠單位、下屬單位或合作單位，要割斷教育中介組織與教育行政部門的利益關(guān)系，要停辦一切以行政權(quán)力為背景的、作為教育行政部門預(yù)算外收入來源的不規(guī)范的教育中介組織，要培養(yǎng)其獨(dú)立性。我國的教育中介組織要以向社會提供有償服務(wù)為主，不以盈利為惟一目的，更多考慮社會效益，體現(xiàn)社會價值。要培育和發(fā)展以指導(dǎo)監(jiān)督、質(zhì)量認(rèn)證、督導(dǎo)評估和教育咨詢和后勤服務(wù)為主的教育中介組織。要充分發(fā)揮教育中介組織的“中介”作用，平衡和解決政府與學(xué)校之間的權(quán)力分配和矛盾，能以一個相對獨(dú)立的、不完全隸屬于任何一方的身份，去協(xié)調(diào)政府與學(xué)校之間的關(guān)系。
第三，借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，重新設(shè)計與制度安排我國政府與公立學(xué)校的關(guān)系。
調(diào)整政校關(guān)系，國外兩個不同方向的經(jīng)驗(yàn)可資參考。一個是政校兩者相對分離。英國的學(xué)校改革是這樣一種趨勢。在此模式下，政府和學(xué)校之間建立和強(qiáng)化正常的行政執(zhí)法關(guān)系，即明確政府和學(xué)校之間、行政主體和行政相對方的地位，強(qiáng)化立法和執(zhí)法，而在法律法規(guī)之外，政府無權(quán)干涉學(xué)校的事務(wù)；現(xiàn)有的經(jīng)營管理關(guān)系將不再存在；指導(dǎo)服務(wù)關(guān)系將變成一種更加平等的雙向選擇的市場交易關(guān)系或資助關(guān)系，政府向?qū)W校的撥款將成為學(xué)校的法人財產(chǎn)，學(xué)校資源和行為由學(xué)校自己決定。另一個是一體化，政府和學(xué)校更緊密地結(jié)合成一個整體。美國的學(xué)區(qū)就是這樣一種形式。學(xué)區(qū)實(shí)際上是多個學(xué)校組成的學(xué)校集團(tuán)，是一種特定的政府形式和單一法人，學(xué)校只是其中的分支，完全從屬于學(xué)區(qū)，不具有獨(dú)立的法人地位。在這種模式下，政校關(guān)系主要是組織內(nèi)部的經(jīng)營管理關(guān)系，行政執(zhí)法關(guān)系不再存在，資源配給成為純粹的計劃分配，而指導(dǎo)和服務(wù)也是一種經(jīng)營管理的表現(xiàn)形式。國外的做法給了我們有益的啟示，上述兩種政校關(guān)系的模式孰優(yōu)孰劣，很難區(qū)分，我們也不必去盲目照搬，但給了我們重新設(shè)計與制度安排我國政府與公立學(xué)校的關(guān)系的借鑒。
綜上所述，政府與學(xué)校的關(guān)系并非簡單的“統(tǒng)”、“分”線形關(guān)系。政府與學(xué)校的關(guān)系，從法律的層面看，其實(shí)就是權(quán)力如何分配以及這種權(quán)力如何運(yùn)行與行使的問題。學(xué)校與政府關(guān)系的調(diào)整，其基本問題是如何形成一個既便于政府宏觀控制，又便于調(diào)動學(xué)校辦學(xué)積極性，學(xué)校又有較大自主權(quán)的管理關(guān)系。
三、完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是落實(shí)和擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的根本保障
單純調(diào)諧政府和學(xué)校的關(guān)系并不能保障辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)與擴(kuò)大。在強(qiáng)調(diào)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大的同時，一方面必須同步完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，另一方面要擴(kuò)大社會參與學(xué)校管理和監(jiān)督。學(xué)校不僅是教育機(jī)構(gòu)，也是社會機(jī)構(gòu)。學(xué)校不該是封閉的系統(tǒng)，社會可以通過多種方式介入學(xué)校的教育教學(xué)管理。政府權(quán)力下放之后，相應(yīng)調(diào)整學(xué)校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)學(xué)校管理的民主性是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度題中應(yīng)有之義。
第一，調(diào)整好校長與其他行政人員之間的關(guān)系，集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合。我國公立學(xué)校與其他社會組織機(jī)構(gòu)一樣，也是一種典型的科層組織。《教育法》規(guī)定，“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長負(fù)責(zé)”。校長作為法人代表，全權(quán)行使管理學(xué)校的權(quán)力。我國實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，是為了保障校長充分行使辦學(xué)自主權(quán)，但校長負(fù)責(zé)制不等于校長一人獨(dú)吞大權(quán)。為防止個人專斷，充分發(fā)揮集體的智慧，校長要實(shí)行分權(quán)與授權(quán)，按照各崗位的職責(zé)，充分賦予各分管副校長和各正、副主任教育教學(xué)管理的權(quán)力。實(shí)行學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的合理分配是處理好內(nèi)部權(quán)力的關(guān)鍵。
第二，把學(xué)術(shù)性與專業(yè)性強(qiáng)的權(quán)力，委托給專業(yè)管理人員。公立中小學(xué)與大學(xué)相比，學(xué)術(shù)性與專業(yè)性雖然沒有那么強(qiáng)，但也還是存在一定的學(xué)術(shù)性與專業(yè)性領(lǐng)域。比如對教師業(yè)務(wù)能力的評價、教師職稱的評定、學(xué)校課程的設(shè)置等，都需要由專業(yè)管理人員和教學(xué)權(quán)威人士來行使這方面的權(quán)力，而不完全是學(xué)校行政權(quán)力能包辦代替的。
第三，建立健全并完善學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使“三輪馬車”各司其職、各自行使自己的權(quán)限，做到相互制衡和相互協(xié)調(diào)。
——決策機(jī)構(gòu)。建議設(shè)立校董會作為學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)。董事會是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，其成員由舉辦者、學(xué)校、社區(qū)、學(xué)生家長等各方人士的代表組成，董事長由董事會選舉產(chǎn)生，為學(xué)校的法定代表人。董事會執(zhí)行國家的教育方針和政府的決議決定，對學(xué)校的教育、教學(xué)、人事、行政、財務(wù)、經(jīng)營管理進(jìn)行決策和聘任校長等。校董會是各方利益的代表，主要代表政府、社區(qū)、教師和學(xué)生的利益。同時它也是學(xué)校與政府、社會的中介機(jī)構(gòu)。董事會實(shí)行集體決策和過半數(shù)的原則。董事會的建立可以改變目前政府或教育行政部門直接任命校長的做法，改由董事會遴選報政府審核任命。這一作法從組織上決定了校長是對董事會負(fù)責(zé)，對教師和學(xué)生負(fù)責(zé)，對學(xué)生家長及社會負(fù)責(zé)。
《規(guī)劃綱要》指出要“實(shí)行校務(wù)會議等管理制度”，各公立學(xué)校要設(shè)立校務(wù)委員會。江蘇省南京市試行“校務(wù)委員會”制作為學(xué)校決策機(jī)構(gòu)。該市從2002年5月始在6所學(xué)校試行“校務(wù)委員會”制。校務(wù)委員會由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師代表、家長和社區(qū)(社會)代表等多方組成。家長代表由學(xué)生家長民主選舉或者推選，每一個年級至少要有一名家長代表。在具體運(yùn)行機(jī)制上，校務(wù)委員會實(shí)行工作例會制。各學(xué)校校務(wù)委員會每學(xué)期至少集中開會兩到三次，會議除通報學(xué)校辦學(xué)、管理和發(fā)展情況、聽取委員的意見和建議外，重點(diǎn)是在遵循法律法規(guī)和政策規(guī)定的前提下，審議有關(guān)學(xué)生管理、學(xué)生發(fā)展的相關(guān)事項(xiàng)。
大多數(shù)國家校長權(quán)力的行使，一方面要受到上級主管部門或董事會等的約束，另一方面還要受到學(xué)校內(nèi)部組織像日本“職員會議”的監(jiān)督。日本中小學(xué)設(shè)有學(xué)校全體教職員會議，該會議擁有審議權(quán)和決策權(quán)，校長對一些重大事情的決策，要通過職員會議審議通過。現(xiàn)實(shí)中，很多學(xué)校里的“職員會議”實(shí)際上都擁有審議及決議權(quán)。由此可見，日本公立學(xué)校的校長不僅要接受教育委員會的命令與監(jiān)督，而且其職權(quán)的履行在很大程度上還要受到“職員會議”的制約。
——執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)學(xué)校日常事務(wù)管理，是學(xué)校內(nèi)部的最高行政機(jī)關(guān)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)由校長為首的一整套高效的職能部門組成。校長是學(xué)校日常教育、教學(xué)等工作的行政最高長官，全面主持學(xué)校經(jīng)營管理工作，組織實(shí)施董事會的決議，其他專業(yè)性強(qiáng)的諸如教學(xué)管理、德育管理和后勤財務(wù)管理分別由分管的副校長負(fù)責(zé)。校長實(shí)行董事會聘任制，依照章程和董事會授權(quán)行使校長職權(quán)，并對董事會負(fù)責(zé)。
——監(jiān)督機(jī)構(gòu)。《規(guī)劃綱要》提出要“建立中小學(xué)家長委員會。引導(dǎo)社區(qū)和有關(guān)人士參與學(xué)校管理和監(jiān)督”。這些表述集中體現(xiàn)了社會參與學(xué)校治理的要求。監(jiān)督機(jī)構(gòu)是學(xué)校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中最重要的一環(huán)，目的在于實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的分配與制衡。監(jiān)督權(quán)指向的對象是決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。建議設(shè)立學(xué)校監(jiān)事會。監(jiān)事會是學(xué)校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由學(xué)校黨組織代表、工會代表、教師代表、學(xué)生家長代表等人員組成。監(jiān)事會依照法律和章程對董事和校長行使職權(quán)的活動進(jìn)行監(jiān)督，防止濫用職權(quán)。在學(xué)校內(nèi)部要不斷完善校務(wù)公開制度、民主監(jiān)督制度、聽證會制度、民主黨派座談會制度、干部考核制度。
在世界各發(fā)達(dá)國家，中小學(xué)普遍都設(shè)置了“學(xué)校評議會”“家長委員會”等審議、咨詢機(jī)構(gòu)。他們有權(quán)參與學(xué)校大政方針的制定過程，選舉或推薦校長、審議學(xué)校的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員調(diào)整、課程設(shè)置等。法國公立學(xué)校管理實(shí)行決策——執(zhí)行——咨詢機(jī)構(gòu)分離的原則。管理委員會是決策機(jī)構(gòu)，校長是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，學(xué)生代表會議是咨詢機(jī)構(gòu)。法國公立學(xué)校管理實(shí)行民主決策，學(xué)校成員和社會對于學(xué)校事務(wù)參與的程度很高，譬如中學(xué)管理委員會中，三分之一是地方行政區(qū)域的代表、學(xué)校管理機(jī)構(gòu)的代表、一個或者多個知名人士；三分之一是學(xué)校教職工選舉的代表；另三分之一是學(xué)生家長或者學(xué)生選舉的代表。
上海市黃埔區(qū)一些學(xué)校建立了由政府主管部門的代表、捐資助學(xué)人士、教工代表、家長代表組成的“校事監(jiān)督委員會”，對學(xué)校重大事項(xiàng)決策執(zhí)行情況實(shí)行監(jiān)督。
概述上文，調(diào)整好學(xué)校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系，就是要要完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互獨(dú)立、相互協(xié)調(diào)的學(xué)校治理模式。建立與完善校長負(fù)責(zé)、黨支部、教職工代表大會參與決策、有效監(jiān)督的機(jī)制。探索建立由政府、社會、社區(qū)人士和家長等組成的參與學(xué)校管理的組織，對有關(guān)學(xué)校發(fā)展、經(jīng)費(fèi)使用、校本課程的開發(fā)、安全等重大問題進(jìn)行協(xié)商決策。
四、從自主、自律走向自治：辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)與擴(kuò)大的必然路徑
辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)與擴(kuò)大，不僅要靠政府對學(xué)校的簡政放權(quán)，更主要靠的是學(xué)校自身主體地位的確立與主觀能動性的發(fā)揮。就政府與學(xué)校作為辦學(xué)的兩類主體的職能區(qū)分來看，學(xué)校是辦學(xué)的真正主體，學(xué)校辦學(xué)的主要職能是貫徹國家教育方針政策，按照國家的培養(yǎng)目標(biāo)，依據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定與要求運(yùn)營和管理學(xué)校。這種職能就是學(xué)校運(yùn)營權(quán)。按照我國《教育法》規(guī)定，學(xué)校作為獨(dú)立的法人享有一定的權(quán)利能力。學(xué)校的法律地位決定了學(xué)校享有辦學(xué)決策自主權(quán)、教職工聘任及獎勵處分權(quán)、招生及其對學(xué)生的管理權(quán)、教育教學(xué)活動實(shí)施權(quán)、教學(xué)設(shè)施、設(shè)備與經(jīng)費(fèi)使用與管理權(quán)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)以及其他權(quán)利。學(xué)校的法人地位保障了任何組織與個人不得非法干涉學(xué)校的教育教學(xué)工作。
我國公立學(xué)校的運(yùn)營權(quán)的獲得主要體現(xiàn)之一就是法律賦予了學(xué)校對內(nèi)的自主管理權(quán)，表現(xiàn)了法律對學(xué)校自主權(quán)的尊重。學(xué)校的自主性主要體現(xiàn)在辦學(xué)的自主性、財產(chǎn)的獨(dú)立性、人事的自決性、教學(xué)的專業(yè)性。辦學(xué)的自主性是指在學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)制定和實(shí)施方面在政府的指導(dǎo)下有自主決策權(quán)；財產(chǎn)的獨(dú)立性指學(xué)校可依法使用國家投入的教育經(jīng)費(fèi)、社會捐資、學(xué)生學(xué)費(fèi)、學(xué)校固定資產(chǎn)；人事的自決權(quán)指學(xué)校有權(quán)對教師、行管人員、教輔人員聘任和解聘；教學(xué)的專業(yè)性是指教學(xué)是專業(yè)工作，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師自由選擇課程、教材、教法，對教學(xué)進(jìn)行改革和研究。
學(xué)校自主，是運(yùn)營學(xué)校的基本要求。學(xué)校主體地位與自主性的獲得，一方面，政府對學(xué)校的所有權(quán)和學(xué)校辦學(xué)經(jīng)營權(quán)要分離，這樣學(xué)校的主體地位才能確立起來，如果所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不剝離，政府既是所有者，又是經(jīng)營者，學(xué)校不可能運(yùn)營好。另一方面，要明確學(xué)校章程制定者的主體是學(xué)校，而不是政府或其他組織機(jī)構(gòu)。如果學(xué)校章程制定的主體不是學(xué)校，或者所有學(xué)校章程雷同，學(xué)校自主管理就缺乏依據(jù)。因?yàn)閷W(xué)校章程是學(xué)校自主辦學(xué)的“根本大法”，按照學(xué)校章程自主管理是學(xué)校運(yùn)營權(quán)的制度保障。
從學(xué)校與政府的關(guān)系來看，學(xué)校自主管理相當(dāng)于一種學(xué)校自治，當(dāng)然，這種自治不是脫離外部社會要求、支持與監(jiān)督的絕對自治；從學(xué)校內(nèi)部看，學(xué)校自主管理包括學(xué)校內(nèi)部師生員工在內(nèi)的一種“共治”，是校長領(lǐng)導(dǎo)下的教師、學(xué)生、家長的共同參與、共同決策，絕不是校長個人的專權(quán)與集權(quán)。
學(xué)校自治，是運(yùn)營學(xué)校的必然要求。我國《教育法》第二十八條之（一）明確規(guī)定了學(xué)校享有“按照章程自主管理”的權(quán)利。所謂按照章程自主管理，就是賦予學(xué)校一定的自治權(quán)利。這里自治的范圍一定是法律所允許的范圍以及與自身教育教學(xué)領(lǐng)域相關(guān)的范圍。事實(shí)上，自治是依職能來組織和實(shí)施的。鑒于公立學(xué)校的任務(wù)與使命，其自治就是可以被理解為一種由學(xué)校自身的內(nèi)部機(jī)構(gòu)自主地，不受政府影響地處理其自身事務(wù)的追求。學(xué)校自治，是基于保障學(xué)生的受教育權(quán)及學(xué)生父母的教育參與權(quán)。
學(xué)校自治，要求學(xué)校要做到自律。倘若單方面只強(qiáng)調(diào)自治，而不能自律，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)與擴(kuò)大那是句空話。沒有了自律，學(xué)校就會打著自治的幌子，做出一些違背教育教學(xué)規(guī)律乃至違反教育法律法規(guī)的行為。對于學(xué)校的自主辦學(xué)，離不開國家與教育行政部門的監(jiān)督，但光靠政府的監(jiān)督是有限的，最行之有效的辦法還是要靠學(xué)校本身的自律。
學(xué)校自律，要求學(xué)校恪守學(xué)校《章程》的規(guī)定，自覺接受章程的約束；學(xué)校自律要求建立以董事會或評議會制度等來優(yōu)化學(xué)校事務(wù)的治理結(jié)構(gòu)；學(xué)校自律要求強(qiáng)化學(xué)校的內(nèi)部民主管理，學(xué)校作為一個具有自身獨(dú)特功能的系統(tǒng)，其功能的發(fā)揮是依據(jù)其自身的運(yùn)行邏輯進(jìn)行的，而對這一邏輯的深刻理解和把握卻必須依靠學(xué)校中的每個教職員工；學(xué)校自律，要求校內(nèi)多個職能部門、多個團(tuán)體組織相互制衡。各部門、組織的產(chǎn)生、職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)，都要由明確的制度來規(guī)范。
學(xué)校自治，要求學(xué)校不受外界非法干涉，從法律上保障學(xué)校按照教育教學(xué)規(guī)律辦學(xué)，保障教師教育教學(xué)專業(yè)權(quán)的正常行使，保障學(xué)生的合法權(quán)益不受到侵犯。教育行政機(jī)關(guān)不能完全將學(xué)校當(dāng)作附屬機(jī)構(gòu)一般地加以指揮與監(jiān)督，而更多地讓學(xué)校校長擔(dān)當(dāng)起教育事業(yè)的責(zé)任，直接對學(xué)生、學(xué)生家長及教師負(fù)責(zé)，而不完全是對教育行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。學(xué)校自治，學(xué)校有權(quán)根據(jù)自身的實(shí)際設(shè)置內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部權(quán)力配置與分割科學(xué)與合理，形成相互制約與均衡。學(xué)校自治，是法律與學(xué)校章程范圍的自治，自治并不排斥國家和政府依法對學(xué)校行使管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)，所以，學(xué)校要依法自覺接受政府監(jiān)督與管理。學(xué)校自治，要求教師、學(xué)生及其家長參與到學(xué)校管理的全過程中，充分保障他們的參與權(quán)、建議權(quán)和知情權(quán)等。
一言以蔽之，自律與自治并不矛盾，二者是相生相伴的。自律是自治的前提，自治是學(xué)校辦學(xué)的必然要求，是落實(shí)與擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的一種表征。倘若學(xué)校真正做到了與自律與自治，那么辦學(xué)自主權(quán)的行使與實(shí)現(xiàn)，就會從應(yīng)然走向?qū)嵢弧?/span>
梳理全文，在落實(shí)與擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)重大問題上，倘若一味追求下放權(quán)力和不受制約的自主權(quán)，而不考慮、不注意甚至有意忽視合理制約的一面，這將會導(dǎo)致學(xué)校對辦學(xué)自主權(quán)的訴求走向另一面。如何以法律厘定與厘清中央和地方各級政府之間、政府和學(xué)校之間的權(quán)限與責(zé)任，如何通過法律保證政府職能和學(xué)校職能的分離、政府權(quán)力與學(xué)校權(quán)利的分離、主辦者產(chǎn)權(quán)和學(xué)校經(jīng)營權(quán)的分離，以此形成一個既有利于政府進(jìn)行統(tǒng)籌管理，又有利于學(xué)校擁有較大的辦學(xué)自主權(quán)這樣的一種管理關(guān)系；如何合理配置學(xué)校權(quán)利，使學(xué)校權(quán)利在政府力量和市場力量之間形成一種新的平衡與制衡，讓學(xué)校權(quán)利真正回歸本位，建立起“自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會監(jiān)督”的機(jī)制，是當(dāng)下和今后我國教育法學(xué)研究學(xué)校權(quán)利問題不可回避的重大理論研究課題。
