說中國是世界農業大國一點也不為過。不僅僅是自二十世紀九十年代初以來，中國連續二十余年糧食產量位居世界第一，同時，中國農業人口數量也是世界前列。農業于中國是根，是基礎，是基石，是城鎮化發展的關鍵環節。伴隨工業化進程發展而不斷加快步伐的城鎮化，更是解決我國現代化農業“三農”問題的重要途徑。
    作為農業大省的吉林省，是國家重要的糧食主產區和商品糧基地。雖然城鎮化在總體上有利于集約節約利用土地，為發展現代農業騰出寶貴空間，但仍有過度依賴土地出讓收入等問題出現，加劇了土地粗放利用，浪費了耕地資源。因此，完善城鎮化發展，進一步創新體制機制，深化土地管理制度改革，成為推進新型城鎮化發展的動力。
    近年來，隨著吉林省城鎮化的發展，工業項目和城市建設用地不斷增加，作為城鎮的建設用地總量卻是有限的，這就使得土地指標日益嚴重緊缺；再加上一些城鎮農村居民點和土地零散，土地利用率低，很大程度上制約了城鎮的可持續發展。針對大部分示范城鎮面臨的缺少建設用地指標這個城鎮化進程中躲不開、繞不開的問題，做到符合吉林實際，又能搞好土地運作、保障建設用地供給已成為政府工作的著力點。省政府在推動土地制度改革上充分認識到，以土地外延擴張和過度依賴土地財政都是不可持續的，大規模低成本征地更是不可持續的。尋求解決渠道的一個思路，就是在不擴大建設用地比例的基礎上盤活資源，即復墾廢棄地，利用批而未建的土地，把閑置的、低效的用地騰出來，挖掘存量土地資源、拓展建設用地空間。
    根據目前的省情來看，推進城鄉建設用地增減掛鉤工作是緩解建設用地供需矛盾行之有效的措施，也是全省擴大建設用地增量的主要措施，就現可利用的增減掛鉤土地指標還有1000公頃左右的情況來說，具備推進土地增減掛鉤工作的條件。通過土地增減掛鉤政策來盤活存量農村建設用地和閑置土地，在耕地面積不減少、質量不降低的條件下，為全省工業發展和城鎮建設拓展出用地空間。目前，在全省22個示范城鎮中，已有蘭家鎮、合隆鎮、卡倫鎮、合心鎮、奢嶺鎮、孤店子鎮和岔路河鎮等7個示范城鎮開展了土地增減掛鉤試點工作或項目入庫，入庫土地指標達590公頃。
    所謂“城鄉建設用地增減掛鉤政策”是指，城鎮建設用地增減與農村建設用地減少掛鉤，也就是將農村以宅基地為主的建設用地復墾，同時依據土地利用總體規劃將這部分指標放入城鎮中使用。因此可以看出，土地增減掛鉤政策在保證規劃內各類土地平衡的基礎上，實現節約集約建設用地，使城鄉用地布局更加合理，對加速吉林省城鎮化建設是巨大的。
    合隆鎮陳家村從2011年開始對全村147公頃宅基地進行整理，20公頃用于建設農民集中安置社區，80公頃用于出讓，47公頃復墾增加耕地；其中，出讓的80公頃中有40公頃用于社區及全村各項公益事業建設，余下的40公頃用于合隆新區的開發。出讓的80公頃土地收益4.8億元，主要用于農民宅基地拆遷、復墾及彌補農民集中安置社區建設資金缺口等。既實現了村民的集中安置，又實現了耕地和建設用地指標的雙增長。通過土地掛鉤改革試點的實施，合隆鎮陳家村將逐步實現農村城鎮化的根本轉變，就地就近實現城鎮化。
    范家屯鎮平洋村利用土地增減掛鉤政策，實施宅基地復墾整理，將全村共計84公頃宅基地全部交由村組織復耕整理，將土地統一經營后進行整村搬遷，由村上鎮。置換出來的84公頃建設用地指標，一部分用于回遷安置，另一部分通過市場化運作方式出讓，所籌資金用于回遷安置建設。實施宅基地復墾整理后，可以根本解決長期困擾農村廁所、垃圾堆、柴垛等環保問題。
    九臺市卡倫鎮充分利用土地增減掛鉤政策，在中心村探索實施以“兩換兩集中”模式為主要內容的新農村建設。“兩換”即農民用宅基地換新建小區樓房，用土地換社會保障和保障性收益；“兩集中”即農民由分散居住向城市化小區居住集中，土地由分散經營向新型合作社集中。目前，在現代化農業重點發展功能區以任家村進行了“兩換兩集中”模式啟動了社區新村建設。新社區置換出的土地指標約70公頃，其中30公頃用于新農村建設，其余40公頃用于土地出讓，所獲收益用于農民安置區建設、新社區基礎配套設施建設、公益事業建設及土地復耕等；置換的800多公頃農田將統一流轉到新型合作社，從而使農民生產生活方式發生根本性轉變，加快農村變城市、農民變市民的進程。
    吉林市昌邑區孤店子鎮在認識到隨著全省城鎮化建設力度的加大，建設用地的供求矛盾日益突出，成為制約區域經濟發展的主要問題后，積極實施國家土地增減掛鉤政策。在城鄉建設用地增減掛鉤的實施過程中，打破鎮域內村域界限，整合資源，進行建設占用耕地耕作層土壤剝離工作，將剝離后的表土用于改造澇洼塘10公頃、改良土壤20公頃、建設用地復墾140公頃及建設日光溫室5公頃，完成了中低產田改造及高標準農田建設等項目。通過進行表土剝離，增加了有效耕地面積和農民收入，推進了城鎮化發展進程。孤店子鎮在實施土地增減掛鉤后，實現凈增耕地1.03公頃，集約利用土地275.03公頃，為農民新居建設提供土地資源，為該鎮生態城鎮化奠定堅實基礎，真正實現了“上樓不失地、離土不離鄉”的就地城鎮化目標。
    新型城鎮化不一定都把農民搬到城鎮里面去。促進生產要素在城鄉間雙向流動、公共資源在城鄉間統籌配置，不斷提高城鎮綜合承載能力、帶動農民轉為市民的同時，重視鄉村建設，使農村人口“不離土不離村”過上城鎮生活。推進新型城鎮化建設，促進全省全面進步，就是用農村的田園生活吸引城市人口從大城市到小城鎮的模式實現雙向城鎮化，通過深化土地管理制度改革使城鄉居民享受同等待遇，進而實現全省經濟社會可持續發展和農業現代化。

    中國新型城鎮化研究課題組點評：吉林在推行新型城鎮化建設的過程中面臨著土地資源不足，后備資源稀缺而農村土地零散分布、整體利用效率低、擴張無度的雙重矛盾。“城鄉建設用地增減掛鉤政策”在一定程度上很好的解決了這一問題。在對農村資源統一規劃安排的情況下，不僅農民的生活狀況有了很大的改善，也實現了城鄉統籌，建立了城鄉統一的土地管理市場。盡管該政策在全國范圍內不是首例，但是對于吉林來講卻具有重要的意義，對于其他省市在推進城鎮化進程也有很好的借鑒意義。