2014年11月，中央審議通過了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，《意見》緊緊圍繞十八屆確定的改革方向，明確了推動農業適度規模經營的政策方針與措施。《意見》立足于我國國情，在充分吸收世界農業發展經驗的基礎上，既提出了積極推進農業規模經營的具體措施，又對政策實施過程中可能出現的問題進行了規范，《意見》的落實將對我國農村改革發展和農業現代化建設的推進產生深遠影響。
一、我國發展農業適度規模經營的現實性
我國自上世紀70年代末實行家庭聯產承包責任制后，出現了耕地分散、經營規模太小等問題，導致農業勞動生產效率普遍偏低。隨著我國工業化和城市化的推進，農民非農就業收入的不斷提高，從事農業意愿的日趨下降，農業粗放經營甚至直接將土地拋荒已經成為普遍現象，我國的糧食安全受到威脅。同時，全球化進程的加快導致我國細小規模的農業經營難以應對國際競爭，農業產業安全形勢嚴峻。因此，“誰來種地”、“怎么種地”成為當前亟需解決的現實難題，而發展適度規模經營將成為我國保障糧食安全、維護農業產業安全的必由之路。
（一）適度規模經營是實現農業現代化的重要途徑
規模經營是探索中國特色現代農業發展道路的必然要求，也是農業現代化的重要途徑。首先，現代農業是集約化的農業，要求生產要素集聚，相應的管理要素也更加復雜，一家一戶精耕細作的小農生產方式已經無法適應這種需要，必須搞規模經營。其次，現代農業還是標準化農業，農產品的標準化生產、安全追溯體系的建立都要求一定的規模，一家一戶很難做，成本太高。第三，現代農業還是一個品牌化的農業，農業產品是產品質量、商品信譽、當地農耕文化、傳統特色等要素的結合體，要保證農產品質量、維護品牌、管理好這些要素組合，都必須要求一定的規模。縱觀西方發達國家的發展史可以發現，它們在推進工業化、城鎮化和農業現代化進程中，都選擇了向規模化現代農業發展方式的轉變，積極探索了適合本國國情的農業規模化經營和現代化發展的路子。因此，深入推進農業適度規模經營最終將為形成有中國特色的現代農業發展方式奠定堅實的物質和實踐基礎。推進農業規模經營還是確保糧食增產和保障我國糧食安全的重要舉措。
（二）適度規模經營是實現農民增收的現實保障
規模經營也是實現農業增效和農民增收的現實保障。首先，由于規模經營使得生產要素集聚，便于采用先進技術和優良品種，提高勞動生產率，使得從事第一產業的農民收入增加。其次，規模經營降低了農業生產成本，包括直接生產成本和間接生產成本，減少了農民的生產支出。而那些將自己承包地流轉出去的農民既可獲得土地租金又可在土地流入方務工獲得工資性收入。第三，規模經營的推進為大量剩余農村勞動力進入城市從事第二產業、第三產業提供了條件，有利于推動城鄉一體化發展。第四，規模經營還促進了農業勞動者素質的提高。規模經營是生產要素集中后的綜合管理，要求從業者有更高的農業生產技藝、更高的管理水平，一批農業勞動者將在規模化的現代農業發展過程中成長起來。
（三）適度規模經營是應對農業國際競爭的必然選擇
近些年，我國農產品生產保持持續向好的態勢，去年農業的一大亮點就是糧食產量實現了“十一連增”，但與此同時，進口的農產品也達到歷史新高。全年共進口了7140萬噸大豆，1951萬噸谷物，兩者相加共9091萬噸，相對于我國6.07億噸的糧食總產量而言，進口的大豆和谷物占到15%。究其原因，一方面來自于我國居民食物需求的變化對糧食總量的要求，另一方面來自于最近兩年，特別是去年，全球資源性產品價格大幅度下跌，糧食類農產品價格也出現了大幅下跌，以上兩方面因素都使得進口明顯增加。低價農產品進口越來越多，而國內生產則由于各方面的物質投入，特別是人工成本，包括土地租地成本越來越高，使得我國農產品生產成本上升，國內農業生產的空間被壓縮。在雙重擠壓的情況下，為了應對好來自于國際國內的雙重挑戰，決定了我們必須大幅度提升農業的勞動生產效率，提高土地的產出效率，對推進規模經營也提出了更高的要求，這是來自于應對挑戰的需要。
二、我國實現農業適度規模經營的可能性
伴隨我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的快速推進，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，農戶土地承包經營權流轉明顯加快，發展適度規模經營面臨有利條件和機遇。
（一）國際經驗表明適度規模經營符合一般規律
從主要發達國家實現農業現代化的發展經驗來看，土地經營規模在農業現代化的進程中不斷調整變化，且其平均規模通常隨著經濟發展水平的提高而擴大。同時，農業的生產特點決定了家庭是農業經營的基本形式。無論是以大中規模農場為主體的歐美國家，還是以小規模農戶為主體的東亞國家和地區，都呈現出以家庭農場為主體，多種規模經營形式共同發展的特點。符合世界農業發展的一般規律，我國農業經營也將呈現出規模農戶與傳統承包農戶長期并存的態勢。按照農業部給出的標準，將適度的土地規模界定為相當于當地戶均承包土地面積的10-15倍，這符合現階段我國的國情和農情。
（二）實施適度規模經營的國內條件已經成熟
隨著我國農村剩余勞動力的大量轉移和務農人員的不斷減少，為推進土地流轉、實現適度規模經營提供了千載難逢的時機。一方面，在經濟欠發達地區，可以通過互換并地的方式解決承包地細碎化問題，并借助經濟發展的成果，逐步實現適度規模經營；另一方面，在條件允許的地區，探索土地轉包、出租、轉讓及入股的方式，厘清土地所有權、承包權和經營權在土地流轉過程中的權利關系和實現形式，大力推進農業現代化進程。截至2013年12月底，全國土地流轉面積約2.7億畝，占家庭承包耕地面積的21.5%，畜牧業規模經營迅猛發展，生豬、蛋雞、肉雞規模化養殖均超過50%；農業機械化快速發展，農機總動力超過10億千瓦，綜合機械化水平達到57%，小麥、水稻等大田作物機械化水平超過90%。
三、我國發展農業適度規模經營應注意的幾個問題
目前，人們對農業適度規模經營還存在一些認識誤區。促進農業適度規模經營健康發展，關鍵是要務實，具體而言應該重點關注以下幾方面的問題。
（一）要準確把握規模經營的尺度
發展適度規模經營應兼顧效率與公平，防止脫離實際、違背農民意愿、片面追求超大規模經營的傾向。農業規模經營需要集中土地，但集中土地不是目的，目的是充分發揮各生產要素的協同效應，降低農業生產成本，提高農業效益和競爭力。土地經營規模并不是越大越好，而是要同發展實際相適應。如今，我國農村戶均耕地約為半公頃，從事糧食生產的勞動力有1.5億人左右。如果按照北方地區戶均規模120畝、南方兩季種植地區戶均規模60畝的標準，僅需要農業勞動力4300萬人。這就意味著將有超過1億的勞動力需要從農業轉移出去。如果短期內土地快速集中，將會產生大量農村勞動力轉移和就業問題，給經濟發展和社會穩定帶來巨大挑戰。因此，推進農業規模經營，不能一味追求大規模、高速度的土地集中，而應著重保護農民利益；土地承包經營權流轉不能大規模擠出農民，而應充分保障農民的土地權益。現階段，我國農村較為合理的土地經營規模是當地戶均承包地面積的10到15倍，務農收入大致相當于在當地從事二、三產業獲得的收入。同時，適度規模經營是一個動態的相對概念，“適度”的標準在不同地區、不同情況下是不同的。
（二）要科學認識規模經營的效益
規模經營是指經營的“三要素”——勞動力、勞動手段、勞動對象的集中和組合程度，當目標效益達到最佳時，各要素的集中和組合就達到適度經營規模。經營規模是否適度，就是看效益是否達到最佳程度。這里所說的效益不是單方面的，而是綜合的。一是確保農業生產穩定發展。如果這一條落空，就說明規模經營是失敗的。二是提高農業勞動生產率。提高每個勞動力單位時間的產量，是規模經營的內在要求。三是提高土地產出率。規模經營必須與集約經營相結合，如果是在粗放經營的情況下搞土地集中的規模經營，經營效益就不可能達到最佳。四是提高資源利用率，主要是提高土地利用率、實現勞動力優化配置。五是提高農業經營主體收入，這是經營主體發展規模經營的根本動力。所以，經營規模是否適度，要從國家宏觀經濟效益、農戶微觀經濟效益和社會效益等角度綜合評價。
（三）要多元利用規模經營的形式
通過土地流轉實現適度規模經營是一種重要形式，應鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業。但是，土地流轉集中不是實現規模經營的唯一形式。比如，農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題而實現的規模經營，通過社會化服務而實現的農業生產環節上的規模經營等，都應當加以鼓勵。還應鼓勵農戶通過共同使用農業機械、開展聯合營銷等方式發展聯戶經營，發展多種形式的農民合作組織；鼓勵包括產前、產中、產后的整個農業產業鏈的規模經營，通過發展農業社會化服務，實現農業生產資料規模供給、農業技術統一服務、農產品統一銷售等形式的規模經營；鼓勵農業產業化龍頭企業等涉農企業從事農產品加工流通和農業社會化服務，帶動農戶和農民合作社發展規模經營；引導工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業，開發農村“四荒”資源，發展多種經營；支持農業企業與農戶、農民合作社建立緊密的利益聯結機制，實現合理分工、互利共贏。同時，注重發揮家庭經營的基礎作用，促進規模經營與農戶經營并行發展。應重點培育以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源，從事專業化、集約化農業生產的家庭農場，使之成為引領適度規模經營、發展現代農業的有生力量；鼓勵整合涉農資金建設連片高標準農田，并優先向家庭農場、專業大戶等規模經營主體流轉。
四、培育新型農業經營主體推進我國農業適度規模經營
新型農業經營主體是建立于家庭承包經營基礎之上，適應市場經濟和農業生產力發展要求，從事專業化、集約化生產經營，組織化、社會化程度較高的現代農業生產經營組織形式。從目前的發展來看，新型農業經營主體主要包括專業大戶和家庭農場、農民合作社、產業化龍頭企業等類型。培育新型農業經營主體，要堅持農村基本經營制度和家庭經營主體地位，以承包農戶為基礎，以家庭農場為核心，以農民合作社為骨干，以龍頭企業為引領，以農業社會化服務組織為支撐，加強指導、規范、扶持、服務，推進農業生產要素向新型農業經營主體優化配置，創造新型農業經營主體發展的制度環境。
（一）完善土地管理制度，保障經營主體的用地需求
推進土地承包權經營權確權，建立土地經營權流轉有形市場，規范土地流轉合同管理，強化土地流轉契約執行，消除土地流轉中的諸多不確定性，打消農戶流轉土地的后顧之憂。以扶持資金為導向，建立分層分級的補助標準，鼓勵土地轉出戶與專業大戶、家庭農場簽訂中長期租賃合同，發展穩定而適度的規模經營。優先保障新型農業經營主體的生產設施用地及附屬設施用地，有效利用村莊內閑置地、建設用地或復墾土地，支持新型農業經營主體建設連棟溫室、畜禽圈舍等生產設施和附屬設施。加強對流轉土地的監管和指導，探索建立土地流轉費用指導機制，通過設立最高限價和規定作物品種，防止非農化和非糧化。
（二）創新農村金融服務，滿足經營主體的資金需求
培育和引入各類新型農村金融機構，允許農民合作社開展信用合作，創新金融產品供給和金融服務創新，打破由一家或兩家金融機構壟斷農村資金市場的局面，形成多元主體、良性競爭的市場格局。擴展有效擔保抵押物范圍，將家庭農場的土地經營權、農房、土地附屬設施、大型農機具、倉單等納入擔保抵押物范圍。創新擔保機制，既可以由財政出資成立擔保公司為新型農業經營主體進行擔保，也可以成立村級的互助擔保資金對新型主體貸款進行擔保，還可以由龍頭企業為合作社和家庭農場提供擔保。針對當前農村金融機構存在不同程度離農傾向的問題，應將重點放在發展面向農戶的小額信貸。
（三）加強農民職業培訓，解決經營主體的人才需求
大力開展新型職業農民教育培訓，整合教育培訓資源，圍繞主導產業開展農業技能和經營能力培訓，擴大農村實用人才和帶頭人示范培養培訓規模，努力構建新型職業農民和農村實用人才培養、認定、扶持體系，建立公益性農民培訓制度，探索建立培育新型職業農民制度。只要農民達到一定的標準國家就要給予扶持，農民掌握的農業技術越多越熟練，達到的技術等級越高，扶持力度也要隨之加大。這種扶持應該成為一種常態，一個明確的制度，用制度來引導廣大農村青壯年，使他們安心、專心搞農業，使他們覺得搞農業有出息、有奔頭。
（四）優化生產服務體系，拓展經營主體的技術需求
培育農資經銷企業、農機服務隊、農技服務公司、龍頭企業、專業合作社、資金互助合作社等多元主體，拓展服務范圍，重點加強農產品加工、銷售、儲藏、包裝、信息、金融等服務，為新型農業經營主體提供專業化、系列化的生產性服務。采取政府購買服務的方式，引導公益性服務機構轉變職能，推動公益性服務機構逐步從經營性領域退出，主要在具有較強公益性、外部性、基礎性的領域，以及那些經營性服務機構不愿干、干不來的領域開展服務。
