農(nóng)村改革35年來，最重要的一條經(jīng)驗就是尊重農(nóng)民物質(zhì)利益，以此調(diào)動農(nóng)民積極性。實行“大包干”、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格、取消農(nóng)業(yè)稅、實行農(nóng)業(yè)補貼，都是為了增加農(nóng)民的物質(zhì)利益。在新的歷史起點上全面深化農(nóng)村改革，必須繼續(xù)尊重農(nóng)民物質(zhì)利益，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。十八屆三中全會《決定》明確指出，推進城鄉(xiāng)要素平等交換，維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。這是新形勢下進一步尊重農(nóng)民物質(zhì)利益的必然要求。
賦予農(nóng)民公平分享土地增值收益的權(quán)利
土地是財富之母。農(nóng)地農(nóng)用和集體建設(shè)用地“集體所有、集體使用”產(chǎn)生的收益是生產(chǎn)經(jīng)營收益。土地因改變用途而產(chǎn)生的收益是增值收益。在現(xiàn)行制度框架下，集體土地（包括農(nóng)用地和建設(shè)用地）只有被征收為國有土地才能進入城鎮(zhèn)土地市場，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民只能得到按原用途計算的補償費，由此產(chǎn)生的土地增值收益歸政府所有。這種制度安排，促進了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但也帶來農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利受損、征地拆遷矛盾頻發(fā)等嚴重問題。十八屆三中全會《決定》要求，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。這是城鎮(zhèn)化背景下推進農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點和落腳點。實現(xiàn)這個目標(biāo)有兩條途徑：
一是縮小征地范圍。土地管理法規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。這意味著工業(yè)化城鎮(zhèn)化推進到哪里，必須先把哪里的集體土地征收為國家所有，然后才能出讓給各類建設(shè)項目使用。這是城鎮(zhèn)化進程中涉地矛盾的總根源。從根本上解決這個矛盾，必須回歸到“國家為了公共利益的需要”才行使征地權(quán)的憲法規(guī)定上來。這需要一個過程。現(xiàn)階段可以有選擇地縮小征地范圍。十七屆三中全會《決定》曾提出，“土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，農(nóng)民可以通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營”。十八屆三中全會《決定》進一步提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。這是縮小征地范圍的突破性舉措，也是農(nóng)民分享土地增值收益的重要途徑。需要注意的是，對這一舉措仍有嚴格的限制條件：“符合規(guī)劃和用途管制”，意味著集體建設(shè)用地入市后的用途會受到限制，特別是不可能用于商品住房開發(fā)；“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，意味著公益性建設(shè)用地和宅基地不在其列；農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地實行指令性計劃管理，而各地計劃指標(biāo)普遍不足，不可能分給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，這意味著只有存量集體經(jīng)營性建設(shè)土地可能入市。
二是完善補償機制。我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)連片開發(fā)建設(shè)中既有公益性項目，也有經(jīng)營性項目，嚴格按公共利益原則行使征地權(quán)很難操作，城鎮(zhèn)化所需的土地大部分今后還要繼續(xù)通過征收取得。目前是按原用途補償，最高不超過30倍。按這個標(biāo)準(zhǔn)，征農(nóng)民一畝地僅補償2-3萬元。十八屆三中全會《決定》提出，“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。為此，應(yīng)完善征地價格形成機制，改變按原用途補償?shù)脑瓌t，使被征地農(nóng)民分享土地非農(nóng)利用產(chǎn)生的增值收益。征地涉及到農(nóng)民住房拆遷時，不能再按地上附著物補償，而應(yīng)保障被征地農(nóng)民的居住權(quán)。還可探索留地安置、區(qū)段征收等新途徑。
賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能
改革開放初期，農(nóng)民僅獲得生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。隨著土地承包期的延長，國家、集體與農(nóng)民利益關(guān)系的調(diào)整，農(nóng)民獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能逐步擴大。物權(quán)法規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，具有占用、使用、收益權(quán)能。十七屆三中全會《決定》明確要求，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”。完整的產(chǎn)權(quán)包括占有、使用、收益、處分四項權(quán)能。實際上農(nóng)民早已獲得出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等部分處分權(quán)。十八屆三中全會《決定》指出，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。這就使土地承包經(jīng)營權(quán)所包含的處分權(quán)更加完整。
需要注意的是，在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的過程中，不斷擴大土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能有其時代背景，是正確和必要的，保障了承包戶的權(quán)益，促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護了農(nóng)村穩(wěn)定。但隨著農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，承包主體與經(jīng)營主體分離的現(xiàn)象越來越多，需要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。可考慮按照“尊重集體所有權(quán)、劃斷農(nóng)戶承包權(quán)、保護務(wù)農(nóng)者經(jīng)營權(quán)”的思路，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在堅持集體所有前提下，承包權(quán)要賦予有資格的人，以體現(xiàn)公平；經(jīng)營權(quán)要配置給有能力的人，以體現(xiàn)效率。只有這樣，才能更好地適應(yīng)推進城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新要求。“尊重集體所有權(quán)”，就是要尊重集體經(jīng)濟組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導(dǎo)作用、在促進土地適度規(guī)模經(jīng)營方面的橋梁作用。“劃斷農(nóng)戶承包權(quán)”，就是要界定集體成員資格、鎖定集體成員范圍，在起點公平的基礎(chǔ)上落實“長久不變”，并對承包權(quán)的權(quán)能邊界進行清晰界定。“保護務(wù)農(nóng)者經(jīng)營權(quán)”，就是要適應(yīng)承包主體與經(jīng)營主體分離的新趨勢，對實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者給予更多支持和保護，讓務(wù)農(nóng)種糧者得實惠。
擴大農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的權(quán)能
我國現(xiàn)行宅基地制度的基本特征是，“一戶一宅、免費取得、長期占有、村內(nèi)流轉(zhuǎn)、退出無償”。盡管物權(quán)法已將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，但僅具有占用、使用權(quán)能，不包括收益、處分權(quán)能。因為宅基地使用權(quán)還不能抵押、流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的住房附著在不能流轉(zhuǎn)的宅基地上，導(dǎo)致農(nóng)民房屋價值不能得到充分體現(xiàn)。農(nóng)村人口流動日趨頻繁，農(nóng)村空心屋不斷增多，大量房屋閑置，非常可惜。為解決這個問題，十八屆三中全會《決定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。這里雖然僅提及擴大農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，但由于房地不可分離，住房財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)勢必導(dǎo)致宅基地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn)。從這種表述可以看出，這個問題極為敏感、復(fù)雜。在對宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)進行確權(quán)、登記、頒證的前提下，可考慮分兩步走：
第一步，放寬農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的限制條件。允許農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉(zhuǎn)而必然產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為宅基地的所有者，可向購買農(nóng)房、從而購買了宅基地使用權(quán)的人收取一定的集體土地使用權(quán)有償使用費。對購買農(nóng)房者應(yīng)設(shè)置嚴格的資格條件和使用、維修改造規(guī)定，防止城市資本一窩蜂地到農(nóng)村買房，防止城市房地產(chǎn)泡沫向農(nóng)村蔓延。浙江樂清等地將農(nóng)房流轉(zhuǎn)的受讓人擴大到縣內(nèi)農(nóng)民，將城鎮(zhèn)居民排除在外，就是基于這個考慮。
第二步，放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件。這需要一個長期的過程，也需要很多前提條件。比如，改革宅基地制度，不能再無償取得、明確使用期限等。
擴大集體資產(chǎn)股份的權(quán)能
除了承包地、宅基地外，一些地方特別是城郊農(nóng)村，還有大量的集體經(jīng)營性資產(chǎn)。隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地平等入市，一些地方的村級集體資產(chǎn)將會大幅度增加。如何用制度管好這些集體資產(chǎn)，關(guān)系農(nóng)民切身利益，也關(guān)系村干部自身安全。十八屆三中全會《決定》要求，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”在這方面，改革的空間更大、法律障礙更小、步伐應(yīng)該更快。
為此，在集體資產(chǎn)較多的地方，應(yīng)該加快推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革。方向是將集體資產(chǎn)折股量化到有集體經(jīng)濟組織成員資格的所有人，實現(xiàn)“農(nóng)民變股東、資產(chǎn)變股權(quán)”，實現(xiàn)從“共同共有”到“按份共有”的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民獲得的集體資產(chǎn)股權(quán)，不僅應(yīng)有占有、收益的權(quán)能，而且應(yīng)有處分的權(quán)能，也就是可以抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、繼承。農(nóng)民既可以長期持有集體股權(quán)，也可以有償退出集體股權(quán)。這有利于人口流動。在不斷完善治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，甚至可以增資擴股，使集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加開放，而不是繼續(xù)封閉。這可以增強其活力。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長
