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今天的這篇調研報告來自集安市優秀青年干部域外培訓班第二期二組，他們的成員由公安局、檢察院、法院、司法局、交通局、市場監督管理局、安監局等執法執紀部門組成，是一個正義凜然的組合帶來的正義篇，期待ing
杭州市基層治理“四個平臺”建設的啟示
集安市優秀青年干部域外培訓班
（第二期第二小組）
2018年5月
縣鄉是基層治理的重要基礎。隨著轉型發展進程的加快，縣鄉治理體系的一些深層次問題逐步顯現。比如，鄉鎮（街道）“單薄”的管理職權與繁重的工作任務嚴重不匹配；鄉鎮（街道）統籌協調與部門派駐機構“兩張皮”的問題普遍存在，難以形成工作合力。這些基層治理中存在的全國性難題在杭州有了新的破解模式。杭州市全力推進綜治工作、市場監管、綜合執法和便民服務“四個平臺”建設，推動更多的行政資源向鎮街傾斜，使職權、力量等圍著問題轉、貼牢一線干，取得了良好的效果。為此，我們調研小組針對杭州市基層治理“四個平臺”建設進行了專題調研，形成如下調研報告。
一、主要做法
“四個平臺”的核心是縣級部門與鄉鎮（街道）之間的職責重構、資源重配、體系重整。它運用矩陣化管理理念，把鄉鎮（街道）和部門派駐機構承擔的職能相近、職責交叉和協作密切的日常管理服務事務進行歸類，形成綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個功能性工作平臺。本次調研我們有幸參觀了杭州市蕭山區寧圍街道綜治工作中心。該中心成立于2017年9月，建設初衷主要是為G20杭州峰會的維穩安保工作提供保障，峰會結束后，這一模式得到進一步完善和推廣。
（一）基本情況。街道整合出一幢6層辦公大樓，占地4000平方米，由街道綜合信息指揮室牽頭，整合下沉力量集中辦公（城管中隊、辦事服務中心、司法所、交管站、消安辦、流口辦等）。大樓配備容納100余人入住的寢室和可供70人同時用餐的食堂，真正實現了資源重組、職能互補、高效聯動。該街道把轄區共劃分為10個片區、79個網格，由各村（社區）主要領導擔任網格長，整合原有派出所輔警、城管協管員、交警隊交管員等力量，并招聘專業的治保人員，組建了一支專業全科網格員隊伍，現有專職網格員130名。統一著裝和標識，配備汽車11輛、電動自行車20輛，另有60輛自行車正在采購中。采取“三班兩運轉”工作模式，在轄區24小時執行全科網格任務。
（二）“四個平臺”入駐部門和工作職責。一是綜治工作平臺。承擔社會治安綜合治理、維護穩定、平安建設等功能，統籌綜治、公安、信訪、司法、人武等工作力量。主要職責：加強社會治安、矛盾化解、社區矯正、安置幫教、禁毒戒毒、反邪教、流動人口服務管理和協助政法部門執法、司法等工作。二是市場監管平臺。承擔面向企業和市場經營主體的行政監管和執法功能，統籌食品安全監管、市場監管、城市管理、公安、農業、教育、衛生、社區衛生服務等工作力量。主要職責：維護市場秩序，改善營商環境，查處無證經營，嚴格市場主體準入以及市場行為，取締非法經營、非法行醫，打擊假冒偽劣，服務經濟發展，保障經濟主體正常開展活動；在食藥品生產、食藥品經營流通、校園食品安全、食品流動攤販、農村聚餐等食藥品安全領域開展相關執法和監管工作。三是綜合執法（安全生產執法）平臺。承擔日常執法巡查和現場監管功能，統籌轄區內城建、城管、國土、安全監管、交通、住建、環保、民政等條線執法力量。主要職責：處理城市管理、安全生產執法、安全隱患整治、違法用地、三改一拆、五水共治、綜合環境整治中的綜合執法問題。四是便民服務平臺。承擔各類公共服務和便民服務功能，整合公共服務、便民服務、行政審批、黨員服務等工作力量。主要職責：將對外辦事和服務的窗口納入服務中心，以方便群眾辦事為目的，設置服務事項和工作流程，綜合設置窗口，梳理服務事項目錄，延伸到各社區。建立與家政、養老、助殘、志愿者等社會服務組織的協作聯動，拓展服務功能。
（三）運作模式。該街道通過完善“1”個服務管理中心，整合“1”個綜合指揮室，建立“4個”平臺工作機制，深化“1張”基層社會治理網，打造“1141”社會治理體系，全面提升基層鄉鎮（街道）社會治理、服務群眾的能力和水平。
1.狠抓數據共享，有效暢通指揮體系。按照要求，統一設置鎮街的指揮機構，綜合信息指揮室作為內設機構，統籌協調指揮鎮街“四個平臺”及區域內各條塊的管理服務力量，進一步理順指揮室、平臺和全科網格之間的工作關系，實行扁平化管理。指揮中心工作人員分工落實好信息采集、分析研判、流轉督辦、指揮協調、問題解決等工作職責，真正發揮好指揮機構的“大腦”作用。按照“全市統建、統一部署、共享使用、各自實施”的建設模式，由市政府辦公室牽頭，推進基層治理綜合信息平臺建設，打通相關部門延伸到基層的信息孤島，實現數據歸集共享，重點對各類手機APP進行整合，變“七通八通為一通”。
2.狠抓機制創新，真正落實屬地管理。按照“重心下移、屬地為主”的思路，全面落實派駐機構屬地管理，增強鎮街對部門派駐機構的剛性調控措施，實實在在提升鎮街治理統籌能力。具體做到“四個明確”：一是明確實行屬地管理的派駐機構。將綜合行政執法、市場監管、環境保護、司法、國土資源和規劃等部門的派駐機構納入鎮街屬地管理，基層管理力量薄弱和執法力量分散的問題得到有效緩解。二是明確鎮街對派駐機構的人事任免權。全面落實鎮街在派駐機構人員人事任免方面的建議權、動議權，納入“四個平臺”的派駐機構負責人由主管部門任免、調動前，必須書面征求管轄區域內的鎮街黨委意見。建立了召回機制，對不服從鎮街統籌管理、履職不到位，或考核結果不理想的派駐機構負責人，由鎮街黨委向其主管部門建議召回，并報組織部門備案。三是明確鎮街對派駐機構人員的考核權。鎮街負責派駐機構人員的日常管理和個人年度考核，年度考核優秀比例實行單列，根據鎮街日常考核結果確定年終考核等次，發放年終考績獎。四是明確派駐機構人員待遇。為激發派駐人員干事創業活力，明確其同等享受鎮街提高“兩個20%”的激勵政策，即提高20%的經濟待遇，提高20%的個人年終考核優秀名額，并將站所工作時間計入個人基層工作經歷，鼓勵和引導優秀干部下派基層。
3.狠抓力量整合，編織嚴密全科網格。按照“屬地性、整體性、適度性”原則，以有利于服務管理、有利于責任落實為要求，重新調整優化全科網格布局，編制了網格分布圖，實行網格統一編號，把網格內各類基礎數據與地理信息捆綁在一起，通過業務數據+標準地址+網格坐標的關聯模式，實現了網格基礎信息電子化、可視化，明確了網格的邊界。實行網格管理的部門和行業，全部納入鎮街統一的網格，把部門的“七網八網”整合成基層治理“一張網”。全面整合縣級部門在村（社區）的各類輔助工作力量，全面下放，交由鎮街統籌調配到網格，有關人員經費由縣級財政統一轉移至街道，由鎮街統籌安排，把部門的“七員八員”整合成全科網格員，真正實現“多元合一、一員多用”。
4.狠抓協調配合，建立健全工作機制。規范事項流轉機制，網格員、廣大群眾通過APP、投訴舉報電話等報送的信息，以及鎮街綜合受理的信訪、反映訴求或要求調解等事項，通過鎮街綜合信息指揮室分門別類地及時分派給“四個平臺”辦理，實行統一受理、統一分流、統一督辦、統一反饋、統一考核。事權不在鎮街或鎮街難以處置的事件，及時上報給縣級綜合信息指揮中心，由該中心分派給相關部門處置。建立聯席會議、專題會議、信息共享、部門聯動協作、案件移送抄告、首問責任、基層執法聯動等配套制度，由鎮街黨委、政府統一指揮和協調綜合執法、國土資源、住建、水利、環保、安全生產、市場監管部門的執法隊伍。強化條線執法的協調配合，形成鎮街統一領導、部門常態協作的良好格局，實現信息上得來、任務下得去、問題解得了、工作推得動。
截止2018年4月10日，街道綜合信息指揮室自成立以來，共接收、流轉各類事項10172條，其中維穩安保類占21%、消防安全類占12%、城管執法類占18%、保潔保序類占17%、交通安全類占22%、市場監管類占3%、環境保護類占5%、矛盾糾紛類占2%。開展專項整治22次、重大任務及敏感時期維穩安保15次、重點人員24小時管控16人次、抗擊極端天氣保障3次。
二、我市現狀及存在不足
近年來，我市為加強基層治理工作，各部門都積極主動地做出了許多內容和形式創新的有益嘗試，取得了一定的實效。例如市委組織部提出的黨建工作網格化管理模式、城建局提出的城市管理網格化模式、安監局提出的安全生產網格化管理模式等等。我們選取了其中比較有代表性的團結街道社區黨建“網格化”管理工作進行了調研。其主要做法是：
（一）多重劃分，延伸觸角，實現網格化全覆蓋。一是地域網格化，實現社區黨組織管理全覆蓋。按照“就近、就便、居民多少、分區連片”的原則，設置了街道、社區、小區、樓院四級網格體系，將全街劃分為了10個網格黨支部，45個樓棟黨小組。二是人員網格化，實現社區黨組織服務全覆蓋。在科學設置黨組織的基礎上，把管理服務隊伍進行了網格化劃分，在每個網格單元中，設置未成年人輔導員、衛生監督管理員、民事糾紛調解員、義務治安巡邏員、社情民意信息員和便民義務服務員等“六類”崗位，建立了272人的社區志愿者隊伍，努力實現“小事處置不出網格，大事化解不出社區、難事解決不出街道”。
（二）明確職責，落實包干，強化管理服務的責任。采取了街道、社區干部任指導員，網格長任管理員，黨員、志愿者任服務員的“一格三員”體系。網格服務員以普遍聯系為主，通過走訪具體了解聯系群眾的思想和生產生活情況；網格管理員定期召開工作例會，分析梳理群眾意見建議，研究對策措施并抓好落實；網格指導員以重點聯系和專業化服務為主，加強對網格工作的指導工作。為落實責任，出臺了量化考核和保障措施，定期進行考核和通報。
（三）建立平臺，規范臺賬，提升管理服務的效能。制作了“xx社區網域分布圖”，將居民區、駐區單位、商業網點納入網格單元管理，建立信息臺帳，在網域分布圖上清晰標識，即：以樓棟為單位，建立了社區常住人口臺帳；以單元格為單位，建立了企業單位臺帳，摸清了企業單位名稱、規模、黨組織設置、黨員數等基本情況；以社區為單位，建立了社區內黨員、困難戶、殘疾人等特殊群體臺帳。根據臺帳情況和工作任務量，在每個網格內配置1至2名網格長，通過科學的資源劃分，在橫向上形成了一個全方位、相對獨立的微型管理服務體系。
（四）共駐共建，互相交流，推動管理服務資源統籌。本著“資源共享、優勢互補、共駐共建”原則，推動街道社區與駐社區單位共建工作，加速建設“打破分割，共同參與，資源共享，優勢互補，居民受益”為主要特征的區域化黨建共建新格局。一方面，把區域內的中小型企業、工商業網點、民間組織、駐區單位中的黨組織全部納入到“網格”內協調管理，建立了轄區黨組織共同參與社區建設的聯動共建協調機制，先后與11個單位黨組織簽訂了結對共建協議，變社區黨組織“單兵作戰”為“合成作戰”，實現了資源共享、優勢互補、合作雙贏。另一方面，積極開展“在職黨員進社區”活動，把在職黨員參與社區建設活動情況作為黨員日常教育管理重要內容，并建立健全各項管理制度，定期組織在職黨員參與社區活動。
（五）定期走訪，上下聯動，發揮黨工委和社區黨組織在管理服務工作中的領導作用。街道黨工委和各社區黨組織定期采集社情民情，重點研究處理網格團隊無法獨立解決的疑難問題和關乎民生、民富、民安的普遍性問題。街道包保領導一般每兩個月一次到社區集中聽取網格管理服務團隊的工作情況，如遇重要情況，隨時研究處理。對基層和群眾反映的問題，一般在街道范圍內解決。街道層面無法解決的，逐級向市委組織部反映，尋求上級的幫助和支持。街道還定期召開全街走訪工作交流會，讓各包保領導交流走訪中遇到的問題和困難，使走訪的過程既成為管理服務解決問題的過程，又成為黨工委和社區黨組織民主決策和加強對基層工作領導的過程，使反映的一些共性問題能夠從面上得到解決。
雖然我市各部門在基層治理方面各自做了許多細致有效的工作，取得了一定的成績，但對照杭州市“四個平臺”建設，在整體上還存在一些不足之處。一是縣鄉條塊分割仍然存在，難以形成合力，鄉鎮（街道）范圍內的行政管理權和信息管理權基本集中到財政、稅收、住建、國土、市場監管、公安等部門或部門的基層站所，這些站所的人、財、物三權均由上級主管部門直接控制，弱化了鄉鎮（街道）的治理功能。二是在鄉鎮（街道）有許多機構和人員，但鄉鎮（街道）缺少統籌的權力，很難將這些機構和人員“捏”在一起，也存在很大的人力資源浪費。三是在現行的法律規定下，鄉鎮（街道）很少有執法權，在行政管理中存在“有責無權、權責不對稱”的問題。四是鄉鎮（街道）能提供的服務與群眾要求距離較大。與百姓日常生活密切的社保、民政、計生等事項，鄉鎮（街道）大部分不能直接辦理。另一方面，群眾的咨詢或投訴事項在鄉鎮（街道）無法得到有效解決。
三、啟示
通過對杭州市基層治理“四個平臺”建設的調研，并結合我市實際，主要啟示如下：
一是要加強社會治理的頂層設計。頂層設計要結合集安的社會環境、社會體制、人員構成等，制定規范的、具體的社會治理政策和指導意見，細化社會治理工作流程、人員職責等，從而讓工作制度標準化、信息平臺標準化、指揮運作標準化、全市網格標準化、區域管理標準化、便民服務標準化，以政策制度規范社會治理工作，以科學的治理體系帶動成效，給社會治理體系真正的可實施、可操作提供頂層設計的保障。
二是深化全市網格建設，拓展網格功能。黨建、綜治、民政、消防、環保、城建、行政執法等原先各自為政的網格管理整合為統一管理，將原先未建設網格但涉及民生服務的事項納入網格，根據全市的行政區域劃分、經濟發展情況、社會環境、人員布局等重新統一劃分網格，達到全網覆蓋，發揮綜合性功能，同時整合各部門輔助類力量，建立健全專職+兼職網格員隊伍，實現全市網格劃分科學化，人員配置合理化，網格管理標準化，實現“一網管全市、一員多職能”。
三是優化部門職能、人員構成的配置，把參與社會治理的各部門之間的職責重構、資源重配、體系重整。學習借鑒運用矩陣化管理理念，把各個部門承擔的職能相近、職責交叉和協作密切的日常管理服務事務進行歸類，形成綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個功能性工作類別，讓資源高度集合，并以綜合指揮、屬地管理、全市網格、運行機制為支撐，實現部門職能、人員構成的優化配置，更高效、更有成效的進行社會治理。
四是建立信息資源共享機制，打造特色社會治理體系。加強社會治理相關信息的采集，整合信息資源，把民政、公安、市場監管、消防等部門的信息進行信息整合，共同合成民生大數據，建立可視化信息平臺，打造覆蓋全市區的綜合指揮體系，實現信息來源多元化、上報流轉信息化、指揮調度扁平化、管理服務精細化、事件處理專業化、績效考核制度化。確保第一時間發現社會治理問題、第一時間處置問題、最大限度解決問題，全面提升全市社會治理、服務群眾的能力和水平，打造和諧、便民、平安、美麗的集安。
五是建立有效、快捷的聯動機制。制定公安、綜合執法、市場監管等常駐網格制度，職能關聯部門聯動配合機制，行政執法協調指揮機制，統一指揮和協調綜合行政執法、市場監管、環境保護等部門的執法隊伍，同時與街道社區發揮合力，完善執法合作、信息通報，強化協作配合。通過重點區域為主，網格全覆蓋的工作思路，重新整合資源，提高綜治工作、市場監管和綜合執法職能的高效實行，打造便民服務平臺，確保各類公共服務和便民服務的有效落實。
六是探索建立“互聯網+社會治理”模式。打造網格APP、微信公眾平臺、網絡自助端等，創新政務服務方式，建設“互聯網+社會治理 ”模式。并切實遵照便民服務的要求，全面健全街道社區、鄉鎮鄉村網上服務平臺建設，努力實現了“讓數據多跑路，群眾少跑腿”，逐步形成網上服務與實體大廳聯動、線上服務與線下服務相結合的新型政務服務模式，推進“只跑一次”在基層的落地。同時加強和健全全民社會監督，推動全民通過網絡平臺為社會治理提供建議，參與社會治理，共建美麗集安。
七是讓社會治理相關建設深入基層，讓便民服務落到實處。鄉村、鄉鎮是中國行政體系的最末梢，但同時也是社會治理最重要的基礎。加快網格建設并實質性向下延伸，把相關管理制度、便民服務措施落實到鄉村，進行統一部署，統一推廣，以市區輻射全區域，實現政令實施無死角，便民服務全覆蓋，打通“孤島”，疏通全部“經絡”，帶動基層社會治理的生機活力。
