鄭州市政協農業委員會
2013年7月
2013年中央一號文件提出“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民專業合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。”這是構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系的前提和基礎，是優化配置農村土地、勞動力、資本、技術等生產力要素的重要途徑，也是對農村基本經營制度的進一步完善，更是農村經濟從傳統農業向都市型現代農業發展的客觀需要和必然趨勢，也將對繁榮農村經濟、增加農民收入起到積極的促進作用。為進一步了解我市農村土地流轉、促進農業適度規模經營情況，我們進行了專題調研，現報告如下：
一、我市農村土地流轉基本情況
近年來,我市為規范和促進農村土地承包經營權流轉行為，加快都市型現代農業發展，采取了一系列有效措施：一是不斷建立完善的管理和服務制度，土地流轉工作逐步走向制度化、規范化；二是搭建土地流轉服務平臺，建立和完善市、縣、鄉、村四級土地流轉服務體系。建成12個縣級土地流轉服務中心和109個鄉級土地流轉服務站，形成了上下貫通、分工明確、比較完善的農村土地流轉服務體系；三是建立鄭州市土地流轉信息網，推行土地流轉合同電子備案制度，建立了流轉信息數據庫，實現了對土地流轉合同、土地承包合同、經營權證書等數字化管理；四是開展業務培訓，提高土地流轉服務體系人員專業素質水平；五是實施土地承包經營權流轉獎補激勵政策。通過土地流轉，提高了土地資源利用效率，加快了農業產業結構調整步伐。
截止2013年3月底，鄭州市家庭承包耕地總面積為351.9萬畝，土地流轉總面積達到77.8萬畝，占家庭承包耕地總面積的22.1%。全市流轉土地共涉及農戶數為14.7萬戶，占全市農戶總數114.54萬的12.8%，簽訂土地流轉合同8.5萬份，比去年增加17.2%。
二、當前土地流轉中存在的問題
近年來我市積極推進土地流轉，取得了一定成效，但土地流轉工作進度慢、數量少，規模經營比重小、效益低是目前的突出問題。存在的制約因素主要表現在：
（一）農村社會保障不完善，農民群眾參與積極性不高。目前，農村的養老、醫療、社會救助、低保等社會保障體系覆蓋面有限，保障水平不高，土地承載著特殊的生存保障功能；農民群眾對政策的理解不夠到位，對土地流轉存在后顧之憂，影響了土地流轉的進程和規模。
（二）農業規模經營主體偏少偏弱, 流轉愿望帶動作用有限。近年來，雖有社會資本進入農業生產領域，但總體上企業數量不多、實力不強,存在小農機、小資產、基礎設施不配套等問題；同時,農業生產受自然和市場雙重風險影響，生產周期長，投資大，收效慢，比較效益低，所以真正能夠帶動土地規模流轉的農業經營主體較少,投資農業的愿望不強，這是造成土地大規模流轉困難的客觀原因。
（三）土地流轉管理機制和服務體系不完善。機制上，各縣、市的農村土地承包經營權糾紛調解仲裁工作經費均未被列入當地的財政預算，導致農民在發生土地承包經營權糾紛案件時仲裁工作開展困難，農民利益難以得到有效保障。服務體系建設上，政策宣傳力度不大，有些服務中心（站）的指導、管理、服務作用沒有得到充分發揮，導致土地流出難和流入難等問題并存。
三、建議
中央提出加快完善城鄉發展一體化體制機制，鄭州市出臺了《中原經濟區鄭州都市區建設綱要》，提出堅持以新型城鎮化為引領，加大“三農”投入。面對重大歷史機遇，加快農村土地承包經營權流轉，促進農業規模經營是調整優化農業產業結構和布局，發展集生產、生活、生態和景觀功能于一體的都市型現代農業，逐步實現農業產業化、農村城鎮化、農民職業化、城鄉一體化的基本途徑。如何在堅持土地家庭承包經營的基礎上，通過經營權流轉，實現土地資源的合理優化配置，實現規模經營，根據我們的調研，提出以下建議：
（一）加大引導力度，合理規劃布局，調動農民參與土地流轉的積極性
1、強化引導和管理，促進土地流轉健康有序發展。農村土地流轉工作涉及面廣、政策性強，關系到廣大農民群眾、各類經營主體的切身利益和農村改革、發展、穩定的大局，必須引起各級政府高度重視。要堅持“集中、連片、規模”和“指導、管理、規范”的原則，創新機制，完善制度，積極探索建立健全農村土地流轉市場的各種方法和途徑，采取各種有效措施促進農村土地快速健康有序流轉。
2、注重科學規劃，堅持把城市發展規劃與土地資源利用規劃有機結合。鄭州市耕地資源十分有限，隨著城鎮化進程的不斷加快，部分地方在引進工商資本、龍頭企業進入農業開發市場時未充分與當地的主導產業規劃銜接，造成產業布局不合理，功能不協調，規模零碎化。政府要合理引導，綜合考慮土地利用、功能分區、城市建設、產業布局等各方面因素，科學合理劃分功能區，科學制定建設標準和規模，讓每一寸耕地的效能充分發揮出來。
3、加強政策宣傳，創造良好土地流轉環境。加大農村土地承包和流轉法律法規及政策的宣傳，讓農戶能有效利用政府信息平臺進行土地流轉相關活動，確保農民的土地承包經營權和收益權依法得到保障；通過培養、總結和推廣典型，向農民群眾進行農村土地流轉對比效益的宣傳，讓農民看到土地流轉后收入的穩定增長，營造有利土地流轉、發展規模經營的良好氛圍。
4、鼓勵創新，積極探索多方共贏的土地流轉方式。在土地流轉中，如何保障土地流出方和流入方均能效益最大化，是決定土地能否流轉的重要前提。能夠實現各方共贏的土地流轉方式，這是保證土地流轉活力的根本所在。政府要引導農戶采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種有效方式，積極發展高效農業，依靠共贏實現土地流轉。
5、完善農村社會保障體系，解除土地流轉的后顧之憂。政府財政通過對流轉土地農戶的獎補及其進行養老保險等方面的補貼；對落戶城鎮、進城務工經商的農民各方面的補貼；對新增而無地人口建立合理的利益補償機制和社會保障機制，妥善解決農村人地矛盾問題，從而確保農村社會大局的和諧穩定，充分調動農民流轉土地的積極性。
（二）鼓勵和支持多種經營主體積極參與農村土地流轉，發展規模經營
1、培育經營主體。著力培育專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、涉農企業、集體經濟組織等多種規模經營主體，鼓勵規模經營主體積極參與土地流轉，讓他們成為土地流轉的有效需求主體。支持規模經營主體的生產經營，提高規模經營主體集中土地的能力和規模化生產的積極性。
2、加強財政支持。建立健全財政獎補激勵機制，加大對經營主體的獎補力度，為農業規模化經營發展提供財政支持。政府財政通過對規模經營主體的直接獎補、基礎設施建設補貼、流轉價格補貼，刺激農業經營者擴大經營規模，吸引社會工商資本投資農業，發展規模經營，以增加對流轉土地的市場需求，從而促進土地快速流轉。
3、擴大農業保險。積極探索擴大農業保險險種和覆蓋面，為土地流轉規模化經營發展提供風險保障。政府財政應支持農業規模經營者開展農業保險，擴大農業保險險種和覆蓋面，開展設施農業保費補貼試點，積極探索優勢農產品生產保險。健全農業再保險體系，逐步建立在財政支持下的農業大災風險轉移分散機制，以降低因災害所受的損失。
4、加強信貸支持。開展金融服務，為土地流轉規模化經營發展提供信貸支持。建議由政府協調金融、財政等有關部門，對各類經營主體在擴大經營規模、農資購買、品種改良、新技術引進、產品收貯、運銷和加工等方面，及時給予小額、短期等貸款支持。嘗試土地承包經營權抵押貸款，把有限的農村產權轉化為資本，讓農村產權資本化、市場化，解決土地流轉過程中農業規模經營主體在擴大經營規模時資金短缺的難題。
（三）建立健全土地流轉管理機制和服務體系
1、修訂完善現有的相關法規。建議出臺促進全市農村土地適度規模經營的實施意見，制定具體的扶持政策，調動農民土地流轉和經營主體規模經營的積極性。建議對現有農村土地承包法進行修訂完善，增加可操作性，加大違法處罰力度，堅決制止侵害農民土地權益的違法行為，切實保障農民的承包地不被侵占，切實維護農民合法的土地承包權益，讓農民真正享受到“以工促農”的利潤果實。
2、加強基層土地流轉服務網點和人員隊伍建設。進一步加強土地流轉服務中心（站）建設，廣泛利用各種渠道、多種形式加大培訓力度，逐步建立網點布局規范合理、人員隊伍業務精通、網絡傳輸準確高效、資源共享全面具體的網絡服務平臺，提高土地流轉信息資源的時效性和共享性。
3、落實仲裁工作經費，確保土地糾紛仲裁工作順利開展。按照《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第五十二條規定的“農村土地承包經營糾紛仲裁不得向當事人收取費用，仲裁工作經費納入財政預算予以保障”，確保各縣（市）仲裁工作經費列入財政預算，確保土地糾紛仲裁工作順利開展。
4、建立行之有效的獎勵機制。對管理規范、創新工作、農業規模化經營成效顯著的縣鄉兩級政府以及土地流轉服務中心（站）進行重獎，以提高土地流轉管理和服務水平，促進土地流轉和農業規模化經營的發展，同時土地流轉服務中心（站）工作經費也應列入當地財政預算。
