問題：1.行政處罰中，共同違法行為如何認定？2.認定為共同違法行為的，罰款的數額，如何確定？3.決定罰款的數額后，要不要在幾個當事人之間進行明確分配，如何分配?4.要注意，共同違法和同時違法不是一回事。后者分別為獨立案件。
本文僅為個人觀點。林業執法中常會遇到幾個行為人共同實施某個違法行為的情形，農業執法中，這類情形相對少見。但在處理“黑窩點”時，一般都會涉及共同違法的問題。例如，無種子經營許可證包裝種子，實踐中多由幾個行為人共同完成，且有明確分工：有人負責資金，有人負責種子來源和運輸，有人負責提供場地加工、包裝，有人負責銷售等。黑窩點無證生產農藥案件中，也存在這種情況。《行政處罰法》并未規定共同違法行為如何處理（我國臺灣地區的“行政處罰法”第十四條規定：故意共同實施違反行政法義務之行為者，依其情節輕重，分別處罰之。而我國刑法對共同犯罪的處理原則是，行為是共同的，責任是獨立的），學界對這類問題也持有多種觀點。
1、共同處罰、連帶責任說。將多個行為人視為一個違法主體，進行定性并作出處罰，多個違法行為人對處罰結果承擔連帶責任，不區分各行為人的罰款數額，執行時，每個行為人都有義務繳納全額罰款，只要一個人繳納全額罰款，則案件執行完畢。
2、共同處罰、區分責任說。將多個行為人視為一個違法主體，進行定性并作出處罰，并按照行為人在共同違法中體現作用的大小（如根據參股份額或作用主次），分別認定罰款數額，且罰款數額不能超過法律條文規定的上限（如上限5萬元或違法所得10被罰款，則各行為人的罰款總額不超過5萬元或違法所得10倍罰款）。
3、分別處罰說。將多個行為人視為多個違法主體，對各違法主體的行為分別立案處罰。在罰款時，按照共同違法的結果確定罰款基數。例如，共同違法獲違法所得共計5萬，則對每個行為人均以5萬元為基數確定罰款額度。
以上三種觀點，結合執法實踐和司法實務，筆者贊同第二種觀點。需要注意的是，以處罰主體為法人為例，共同違法行為如果由獨立法人、其他組織、非法人或組織內部的公民之任意二者或三者實施完成的，屬共同違法主體。如果由其任意一者之內部職員互相參與實施完成的，如得到其單位授意，則不構成共同違法（有多個違法主體），宜認定其所屬單位為違法主體（只有一個違法主體）。
附：幾個司法案例
1.蔡*不服江西省鄱陽縣林業局行政處罰一審行政判決書。（2014）鄱行初字第16號
被告鄱陽縣林業局于2014年7月6日對原告蔡新松作出了鄱森公林罰書字（2014）第9號行政處罰決定書，認定原告蔡*同張文*、張*照在2012年7月至2013年7月間，在未到林業主管部門辦理林地占用手續的情況下，分兩次用推土機將三廟前鄉蘭溪嶺村千里咀（饒豐鎮彭家垅村稱之為窯頭山）推平，準備用于改造農田，被推平的林地面積為9.1畝，合計6060平方米。根據《中華人民共和國森林法實施條例》第四十三條的規定，決定對蔡新松處以每平方米20元，合計121200元的罰款，責令恢復原狀。法院認為，《中華人民共和國行政處罰法法》第二十四條規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。本案原告蔡*和張文*、張*照三人共同實施了一個違法行為，而被告對三人根據《中華人民共和國森林法實施條例》第四十三條的規定分別作出罰款121200元的行政處罰，被告的行為明顯違反了法律規定。
2.楊愛*、楊*金、楊習*、楊*強與漳州市海洋與漁業執法支隊海洋與漁業行政處罰糾紛一審行政判決書。（2015）薌行初字第13號
楊愛*、楊*金、楊習*、楊*強于2014年8月15日9時50分，在未取得《漁業捕撈許可證》、《漁業船舶登記證書》、《漁業船舶檢驗證書》，未按規定配備職務船員和普通船員的情況下，駕駛一艘由楊愛*、楊*金、楊習*、楊*強共有，每人各占25%股份的無船名、船號、船籍港的漁船（主機功率237kw），在某海域進行刺網捕撈，違法捕獲的漁獲物所得共計628元，四人按股份平分。處罰機關處罰決定為：沒收楊愛*違法所得157元，罰款7500元；沒收楊海金違法所得157元，罰款7500元；沒收楊習*違法所得157元，罰款7500元；沒收楊*強違法所得157元，罰款7500元；沒收四人共有的涉案漁具刺網30片和漁船一艘。法院認為，福建省實施《中華人民共和國漁業法》辦法》第四十一條:“未依法取得捕撈許可證擅自進行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，并按照下列規定分別處以罰款：……（三）184千瓦（250馬力）以上442千瓦以下的海洋機動漁業船舶，每作業單位處五千元至三萬元的罰款；……有前款規定的行為，情節嚴重的，并可以沒收漁具和漁業船舶。”，上述處罰并無不當。
3.武漢市東西湖區環境保護局、武漢*現代物流有限公司環境保護行政管理(環保)再審審查與審判監督行政裁定書。（2018）鄂行申229號
湖北高院為，行政法意義上的共同違法行為，是指兩人（自然人或單位）以上的主體，共同故意實施違反行政管理秩序的行為。構成共同違法的，必須是多個主體有意思聯絡、有共同違法故意，并為追求同一違法結果而實施相互聯系、相互配合的違法行為，這些違法行為之間構成實質意義上的一個行為。正是因為共同違法行為的實質一致性，故行政機關對共同違法行為應當一并處罰，而不是分別以不同的事實和不同的理由進行處罰。
4.薛*等與中國證券監督管理委員會二審行政判決書。行 政 判 決 書（2019）京行終1928號
基本案情
該決定認定：2013年10月至2014年3月，涂*、王*、薛*、周**、郭偉文5人（以下簡稱涂*等5人）操控“蔣某軍”等18個證券賬戶，采取盤中利用資金優勢連續買賣、在自己實際控制的賬戶間交易、虛假申報撤單、尾市拉抬等方式，大量交易“九鼎新材”、“新海股份”兩只股票，實際獲利19731643.71元，其中涂忠華控制的其本人證券賬戶及“涂某根”、“王某紅”證券賬戶實際獲利5784005.04元。涂忠華等5人的行為違反了《中華人民共和國證券法》（以下簡稱證券法）第七十七條第一款第一項、第三項、第四項關于禁止操縱證券市場的規定，構成證券法第二百零三條所述操縱證券市場行為。根據當事人違法行為的事實、性質、情節與社會危害程度，并綜合衡量不同當事人在本案共同違法中的職責、作用等因素，依據證券法第二百零三條的規定，決定：一、沒收“蔣某軍”、“林某依”、“黃某娜”、“張某”、“王某”、“曹某勇”、“王某樸”、“劉某春”、“許某芳”、“劉某”、“劉某忠”、“蔣某曉”、“章某育”、“陳某鵬”、“高某”等十五個賬戶違法所得13947638.67元，并對涂*、薛*、王*、周**、郭*處以13947638.67元罰款；該部分罰款由涂忠華承擔5579055.46元，由薛*承擔4184291.60元，王*、周**、郭*分別承擔1394763.87元；二、沒收“涂某根”、“涂*華”、“王某紅”等三個賬戶的違法所得5784005.04元，并對涂忠華處以5784005.04元罰款。薛*不服被訴處罰決定對其作出的處罰部分，向證監會申請行政復議。
一審法院（北京一中院）認為
關于薛*提出未參與“九鼎新材”的股票操作，不應當對此承擔責任的主張，一審法院認為，共同違法行為，是指兩個以上行為人具有共同的故意實施的違法行為。認定屬于共同違法行為，主觀上要求各個行為人有共同的故意，客觀上要求各個行為人在共同故意支配下所實施的行為相互配合、相互協調、相互補充，共同構成一個整體。在案證據顯示，在元成公司成立之初，薛*辦理租賃場所、開通網絡、推薦大客戶作為涉案交易賬戶等。其作為元成公司的股東，對元成公司的經營應當知曉。在“*新材”股票交易活動中，薛*也參與討論，通過QQ群等交流交易策略。由此可見，薛*在“*新材”股票操縱中有共同的故意并參與其中，其行為構成了共同違法行為的一個組成部分。證監會認定其是“*新材”股票操縱的共同違法行為人并無不當。薛*相關訴訟意見，不予采納。
二審法院（北京高院）認為
本案中，根據審理查明的事實，缺乏證據表明被訴處罰決定認定為操縱證券市場的涉案行為系由*成公司決策，并體現公司意志的公司行為。從元成公司成立后的辦公場所、經營業務活動、資產狀況、注冊資金走向、公司內部治理機制、財務管理等方面綜合考察判斷，涉案行為亦難謂執行公司決議，為公司利益，代表公司而實施，故三上訴人關于涉案行為應屬元成公司行為之訴訟主張及理由，缺乏事實和法律依據，本院不予支持。
一審法院以交易指令具有同一性為基礎，認定涉案18個賬戶于2013年10月至2014年3月期間，交易“*新材”、“*股份”兩只股票的行為屬于行為主體共同實施的違法行為，事實清楚，證據充分，本院予以確認。三上訴人認為被訴處罰決定遺漏當事人及相關私倉行為的訴訟理由，因缺乏交易指令同一性的事實基礎，故證監會未將其納入涉案行為的賬戶組并無不當。關于薛*基于其未實際參與“九鼎新材”股票具體操作的事實，主張對該股票不成立共同違法的訴訟理由，本院認為，綜合薛*股東身份及其為公司辦理租賃場所、開通網絡、推薦大客戶作為涉案交易賬戶、參與討論交流“*新材”股票交易策略等事實以及其實際參與“新海股份”股票具體操作等行為，可以認定其行為構成涉案共同違法行為中的組成部分，故被訴處罰決定將薛*認定為共同違法行為人并無不當。
