精品伊人久久大香线蕉,开心久久婷婷综合中文字幕,杏田冲梨,人妻无码aⅴ不卡中文字幕

國家是按照地域劃分居民的政治組織，國家的產(chǎn)生是一種“新的空間秩序觀念”的產(chǎn)生，意味著人類歷史上的“空間革命”。因此，國家發(fā)展不僅在時間中延伸，也在空間中展開，空間如何被規(guī)劃、被塑造，不是一個自然過程，而是一個治理過程。自國家形成以來，就面臨著如何在廣闊的空間中實(shí)現(xiàn)有效治理的問題，“對于一個國家來說，與空間作斗爭不是一勞永逸的，必須為此做出不懈的努力”。自秦以降，中國古代王朝國家通過郡縣制實(shí)現(xiàn)對超大規(guī)模國土空間的治理。新中國成立之后，我國既面臨著作為一個廣土眾民的超大規(guī)模國家如何治理的問題，又面臨著作為一個經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平極其落后、遭受連年戰(zhàn)爭重創(chuàng)百廢待興的農(nóng)業(yè)國家如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的“雙重難題”。新中國確立我國國家結(jié)構(gòu)為單一制國家，國家在承繼古代中國治理體制的基礎(chǔ)上，適應(yīng)新形勢加以改造，形成了“中央—省（自治區(qū)）—市—縣—鄉(xiāng)”的行政區(qū)劃層級治理體制，使中央權(quán)力能夠?qū)訉訚B透至治理單元末端。后又通過調(diào)整行政層級，如設(shè)立大行政區(qū)（1954年撤銷）、直轄市、計劃單列市、副省級城市等，在平衡中央與地方關(guān)系的同時，不斷優(yōu)化行政空間，有效破解了規(guī)模治理難題。不過，由于多方面復(fù)雜原因，國家的發(fā)展并不十分顯著。

改革開放以后，為了改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的狀況，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，黨中央明確提出“發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”。然而，以控制為導(dǎo)向的傳統(tǒng)的行政區(qū)劃治理體制無法滿足改革開放的內(nèi)在要求，現(xiàn)代化建設(shè)亟需突破已有的行政區(qū)劃體制框架，通過空間治理單元的變革與重構(gòu)，推動各類資源要素在國土空間內(nèi)的重新配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，加快現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。1979年，我國探索建立了首個不同于傳統(tǒng)行政區(qū)劃的空間塑造形式——深圳蛇口工業(yè)園區(qū)，其依據(jù)國際慣例運(yùn)作并采用公司化的新型管理體制，在國內(nèi)率先實(shí)施超產(chǎn)獎勵制度、公開招聘制度、勞動績效工資制度、社會保險制度和工程招投標(biāo)制度等，獲得了巨大成功。從此，以其為代表的功能區(qū)作為一種以發(fā)展為導(dǎo)向的空間治理模式在中國大地上拉開帷幕。時至今日，我國已經(jīng)擁有了數(shù)千個功能區(qū)，類型多樣、分布廣泛、成效明顯，不僅體現(xiàn)了我國對空間的再造與有效利用，也帶來了國家治理體系的深刻變革，更成為將規(guī)模治理難題有效轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢的成功實(shí)踐。因此，探究功能區(qū)的內(nèi)在邏輯、運(yùn)行模式和發(fā)展路徑，具有重大的理論價值和實(shí)踐意義。

本文所討論的功能區(qū)是指改革開放以來為促進(jìn)國家發(fā)展，在原有行政區(qū)劃基礎(chǔ)之上重新劃定區(qū)域范圍并在區(qū)域內(nèi)適用特殊政策的空間經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，具體包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)，國家級新區(qū)，各類開發(fā)區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)，生態(tài)旅游度假區(qū)和國家公園等。在對功能區(qū)的現(xiàn)有研究中，多是以單一類型或某一具體案例為研究對象，且具有較強(qiáng)的“時間偏好”。如對于“開發(fā)區(qū)”的研究在2005—2015年間最多，這與開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展時期幾乎一致；對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的研究在2008年改革開放30年和2018年改革開放40年的時間節(jié)點(diǎn)上，期刊論文和報紙紀(jì)念文章均達(dá)到300篇以上；2020年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年再度掀起了“特區(qū)熱”，研究成果居歷年之首。同時，我們也應(yīng)該看到，國內(nèi)對功能區(qū)的整體性研究并不多，且存在概念含混、界限不清等問題，如有的研究雖然使用了“功能區(qū)”這一概念，但研究內(nèi)容卻僅是針對“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”或概念范疇更小的“開發(fā)區(qū)”；還有的研究使用的是“農(nóng)業(yè)功能區(qū)”的概念，但內(nèi)容上卻是“農(nóng)業(yè)主體功能區(qū)”。此外，相關(guān)研究也尚未將功能區(qū)與國家治理、國家發(fā)展緊密聯(lián)系起來。有鑒于此，本文試圖在以往微觀個案研究的基礎(chǔ)上，以更宏觀的空間視角，探究功能區(qū)在國家空間開發(fā)利用和治理體制創(chuàng)新中的重要角色和意義，為我國如何將規(guī)模難題轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，進(jìn)而創(chuàng)造“發(fā)展奇跡”提供新的解釋。

改革開放以來，我國在國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對政治、社會、文化等多領(lǐng)域進(jìn)行有效治理，構(gòu)建了互相銜接、分級管理的“整體性治理”結(jié)構(gòu)，以解決在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、要素自由流動背景下，由空間變化所產(chǎn)生的一系列發(fā)展問題，并通過實(shí)體性治理單元（各級行政區(qū)、城鄉(xiāng)社區(qū)）與虛體性治理單元（各類功能區(qū)）的結(jié)合，不斷完善國家空間治理體系。僅就本文所討論的當(dāng)代中國功能區(qū)來說，自深圳蛇口工業(yè)園區(qū)成立至今，功能區(qū)已經(jīng)具有40余年的歷史，其突破了傳統(tǒng)的治理體制和經(jīng)濟(jì)體制，帶來了國家空間治理體系自主性、內(nèi)生性的革新，集中體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在推進(jìn)新型現(xiàn)代化國家建設(shè)中的歷史主動和歷史自覺。具體而言：

第一，通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“點(diǎn)狀布局”助推局部地區(qū)快速發(fā)展。1979年，中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并于1980年正式成立；1988年海南島脫離廣東省行政管轄，單獨(dú)建省并劃定為經(jīng)濟(jì)特區(qū)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)在性質(zhì)上與世界自由港區(qū)基本相同，主要是以吸引外資、構(gòu)建外向型經(jīng)濟(jì)為目的，通過減免關(guān)稅、訂立優(yōu)惠條例、建立保障制度、營造良好安全的投資經(jīng)營環(huán)境等具體舉措，引進(jìn)國外先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，從而擴(kuò)大對外貿(mào)易、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。盡管經(jīng)濟(jì)特區(qū)在設(shè)立之初飽受爭議，但鄧小平在南方談話中對計劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)、“姓資姓社”等重大問題作出了明確回應(yīng)，指出：“判斷的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該主要看是否有利于發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”。鄧小平的重要講話，破除了經(jīng)濟(jì)特區(qū)思想認(rèn)同上的障礙，從此“特區(qū)”作為一種新型空間治理模式在我國生根發(fā)芽。如今，深圳、珠海、汕頭、廈門、海南5個經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速高出全國平均水平近一倍，地區(qū)生產(chǎn)總值之和比40年前增加了近60倍。據(jù)統(tǒng)計，1980年深圳的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）僅是香港的約1/2500，在2018年首次超過香港；2020年深圳實(shí)現(xiàn)GDP近2.77萬億元，基本進(jìn)入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體水平。可以說，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立是中國特色社會主義制度理性的時代標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了制度變遷的先行者和“政策性經(jīng)濟(jì)增長極”的雙重使命和雙重身份。

第二，通過從沿海到內(nèi)陸的“空間拓展”促進(jìn)國家高速發(fā)展。1984年5月，中央決定將大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海等14個城市確定為沿海開放城市，不僅賦予了上述城市更大的地方自主權(quán)限，同時也支持他們興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，在開發(fā)區(qū)內(nèi)允許適用更優(yōu)惠的產(chǎn)品出口（內(nèi)銷）政策和財政稅收政策。1985—1988年，國家陸續(xù)將長江三角洲?、珠江三角洲和閩南廈漳泉三角地區(qū)以及遼東半島、膠東半島開辟為沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)；1992年，又決定對5個長江沿岸城市，東北、西南和西北地區(qū)13個邊境市縣和11個內(nèi)陸省會城市實(shí)行沿海開放城市政策，并將開發(fā)區(qū)這一模式經(jīng)由這些城市逐步推廣至全國各個地區(qū)。從2004年起，開發(fā)區(qū)數(shù)量呈指數(shù)型增長，當(dāng)前，我國共有各類開發(fā)區(qū)2781個，其中國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)230個、國家級高新區(qū)172個、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)166個、邊/跨境合作區(qū)19個、國家級自由貿(mào)易區(qū)21個、國家級新區(qū)19個、國家級自主創(chuàng)新示范區(qū)23個、其他國家級開發(fā)區(qū)24個，省（自治區(qū)、直轄市）人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)（省級開發(fā)區(qū)）2107個。可以說，這時的功能區(qū)早已不再是個案試點(diǎn)或是沿海城市的先行試驗(yàn)，而是在國土空間內(nèi)普遍推行的治理模式。在開發(fā)區(qū)快速發(fā)展的近十年時間里，國家經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)出高速增長的同向態(tài)勢（見圖1），順利邁過了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，建立了成熟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

第三，通過從經(jīng)濟(jì)功能到農(nóng)業(yè)、生態(tài)、政治功能的“領(lǐng)域延伸”，推進(jìn)國家高質(zhì)量發(fā)展。在布局功能區(qū)的初始階段，多是以經(jīng)濟(jì)功能區(qū)為主，更為確切地說，是將發(fā)展重點(diǎn)放在了經(jīng)濟(jì)開發(fā)上，這種布局符合改革開放初期階段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長的內(nèi)在要求。但是，中國語境下的“發(fā)展”在經(jīng)濟(jì)增長之外，還有著更為豐富的意涵。黨的十八大以來，經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入新常態(tài)，如何推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展是黨和國家的核心關(guān)切。黨中央提出的“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，將發(fā)展內(nèi)涵延伸至政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)多個領(lǐng)域。因此，近年來，除了經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，還針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級設(shè)立了4個國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)示范區(qū)、近300個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)；針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)資源科學(xué)合理利用，設(shè)立了數(shù)百個國家生態(tài)示范區(qū)、百余個生態(tài)文明先行示范區(qū)和10個國家公園。此外，在深圳和浙江探索建設(shè)的中國特色社會主義先行示范區(qū)和共同富裕示范區(qū)所體現(xiàn)的全方位、多領(lǐng)域、系統(tǒng)化、集成化特點(diǎn)，是我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后功能區(qū)的改革方向和提升路徑。在各領(lǐng)域功能區(qū)的引領(lǐng)帶動下，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢發(fā)生了從追求速度到追求質(zhì)量的深刻轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡得到了一定扭轉(zhuǎn)、生態(tài)環(huán)境有了明顯改觀（見圖2、圖3、圖4）。

中國古代王朝國家建立在農(nóng)耕文明和自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)社會的特殊性，促使國家著重考慮如何通過行政區(qū)劃對空間進(jìn)行有效治理，目的在于構(gòu)建一個“靜態(tài)社會”而非“流動性社會”，使百姓有“恒產(chǎn)”亦有“恒心”。中央集權(quán)下的郡縣制所要凸顯的是至高無上的皇權(quán)和等級官僚體制，再加上“編戶齊民”的戶籍制度和賦稅制度，使中央對地方的控制得以持續(xù)強(qiáng)化，因此，這種以行政區(qū)劃為核心的空間傳統(tǒng)治理體制，是以控制為導(dǎo)向的。產(chǎn)生于改革開放背景之下的功能區(qū)以促進(jìn)發(fā)展為導(dǎo)向，但與行政區(qū)并不是相互沖突的，其適用的是與傳統(tǒng)行政區(qū)相協(xié)調(diào)又不同的更加靈活化的體制機(jī)制。功能區(qū)與傳統(tǒng)的行政區(qū)之間既有統(tǒng)一性又有差異性的體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了單一制國家體制與因地制宜的空間治理模式的有機(jī)融合。

（一）功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)的統(tǒng)一性

無論是傳統(tǒng)行政區(qū)還是功能區(qū)，都是我國對空間的塑造、利用與治理，二者具有內(nèi)在統(tǒng)一性。

第一，功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)均依托國家的制度基礎(chǔ)。中國古代王朝國家通過郡縣制實(shí)現(xiàn)對空間的塑造，使國家在較長的歷史周期內(nèi)保持了大一統(tǒng)狀態(tài)，國家的統(tǒng)一與穩(wěn)定也成為了融入國家文明的核心價值。新中國成立后，并沒有仿照蘇聯(lián)建立聯(lián)邦制國家，而是基于歷史傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)實(shí)國情需要以及民眾的國家認(rèn)同，選擇建立單一制國家，并在整體承繼原有行政區(qū)劃層級治理體制的基礎(chǔ)上，針對全新的國家性質(zhì)和國家形態(tài)作出了適應(yīng)性調(diào)整。功能區(qū)是我國在行政區(qū)劃之外實(shí)施的另一種空間塑造形式，在對功能區(qū)的設(shè)想與考慮中，盡管賦予了它們比傳統(tǒng)行政區(qū)更高的自主權(quán)，但基于單一制國家的考量，依然要將其置于單一制國家治理體系的框架之內(nèi)，且不會大范圍、無差別地在所有傳統(tǒng)行政區(qū)內(nèi)適用與功能區(qū)相同的特殊政策和治理模式。這就表明，維護(hù)國家統(tǒng)一、維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定依然是國家的核心主題，也是我國進(jìn)行任何形式的空間再造的最根本前提。

第二，功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)均依托國家的治理目標(biāo)。國家治理目標(biāo)任務(wù)的變化是空間變革的初始動因。對于古代國家來說，國家的目標(biāo)任務(wù)相對簡單，主要就是維持地方秩序、保衛(wèi)疆土和向中央政府輸送實(shí)物和貨幣稅收，但現(xiàn)代國家則相對復(fù)雜，承擔(dān)著“治理”和“發(fā)展”的雙重目標(biāo)使命。在新中國成立初期，政權(quán)新立、百廢待興，國家治理體系尚未全面建立，經(jīng)濟(jì)形態(tài)的構(gòu)成也十分復(fù)雜，其中不僅有代表舊中國的封建主義經(jīng)濟(jì)、官僚資本主義經(jīng)濟(jì)和自由資本主義經(jīng)濟(jì)，也有代表新中國的被解放了的農(nóng)民和小生產(chǎn)者經(jīng)濟(jì)和在新民主國家指導(dǎo)下的私人資本主義經(jīng)濟(jì)，這種復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，需要通過國家權(quán)力予以強(qiáng)化管理和控制。因此，在1949—1978年，我國主要通過增加或減少行政層級實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)，期間產(chǎn)生的大行政區(qū)（1954年撤銷）、直轄市、計劃單列市等也均在行政體系之內(nèi)。改革開放之后，我國面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心任務(wù)，這就既需要通過恰當(dāng)?shù)膮^(qū)域劃分和權(quán)限劃分使中央與地方關(guān)系保持長期穩(wěn)定，又需要建構(gòu)具有一定靈活性和糾偏性的治理模式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，因此，國家在空間上便呈現(xiàn)為“行政區(qū)劃+功能區(qū)”的結(jié)構(gòu)形態(tài)——傳統(tǒng)行政區(qū)劃經(jīng)由憲法確立，依然以控制為導(dǎo)向，以統(tǒng)一性、規(guī)范性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)解決國家規(guī)模治理問題；而功能區(qū)則通過行政法規(guī)或部門規(guī)章加以管理，以發(fā)展為導(dǎo)向，以較強(qiáng)的靈活性、適應(yīng)性和自主性解決國家發(fā)展問題。

第三，功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)均依托國家的改革機(jī)制。無論是中國古代王朝國家還是現(xiàn)代國家，在處理體制改革問題上遵循著“漸進(jìn)式”的思路與路徑。古代中國往往會先行實(shí)施非正式的做法，再視時機(jī)和形勢將其以制度化的形式確立下來。黃仁宇對此曾做過這樣的描述：“首先由下級官員提出奏請，然后在其部門內(nèi)適用這一特例，經(jīng)皇帝批準(zhǔn)后會確立必要的先例。遲早同樣的奏請也會被提出并得到批準(zhǔn)，這時最初提出時的特殊例外已經(jīng)成為一種普遍做法，此后便無需奏請，要么通過帝國的法律下達(dá)給其他部門，要么隨后不公開地進(jìn)行改革。”新中國成立后，國家治理發(fā)生了根本性質(zhì)的變化，治理體制的改革主要是通過“試點(diǎn)試驗(yàn)”的方式推行，“局部嘗試、典型示范、逐步推廣”是中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代就開始探索的經(jīng)驗(yàn)做法，在瑞金建設(shè)的“蘇區(qū)模范鄉(xiāng)”、太行山根據(jù)地建設(shè)的“實(shí)驗(yàn)縣”“實(shí)驗(yàn)村”以及新中國成立后的“河北定縣試驗(yàn)”“山西翼城試驗(yàn)”等，都不同程度地證明了此種機(jī)制在實(shí)踐中的有效性。而功能區(qū)作為對傳統(tǒng)治理體制的創(chuàng)新突破和國家制度層面上的一次深刻變革，同樣遵循由試點(diǎn)試驗(yàn)到復(fù)制推廣的“漸進(jìn)式”改革路徑。

（二）功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)的差異性

對于我國來說，行政區(qū)是空間治理體系的根基與核心，而功能區(qū)可以看作是我國制度文明在自然延續(xù)過程中的“突變”，這種“突變”既有國家權(quán)力的滲透與擴(kuò)張帶來的影響，也有促進(jìn)國家發(fā)展的客觀要求。因此，功能區(qū)適用的是與傳統(tǒng)行政區(qū)不同的治理模式。

第一，以靈活化的體制機(jī)制突出經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。我國大多數(shù)功能區(qū)都擁有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，即黨工委和管理委員會，其性質(zhì)為地方黨委和政府的派出機(jī)構(gòu)。這些功能區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況選擇不同的體制機(jī)制。具體包括：一是以企業(yè)為主體的開發(fā)模式，主要是通過企業(yè)在政府授權(quán)下完成對整個功能區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理等一系列工作，在這個過程中，政府只具有指導(dǎo)權(quán)能，經(jīng)濟(jì)盈虧由企業(yè)自負(fù)。該機(jī)制由深圳蛇口首創(chuàng)，也被稱為“蛇口模式”，它的專業(yè)化程度和開發(fā)效率最高，容易適應(yīng)國際化市場要求，尤其適合功能區(qū)開發(fā)建設(shè)初期政府資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難的階段。二是政企分離的管理模式，管委會負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、投資促進(jìn)等。運(yùn)營公司以獨(dú)立經(jīng)濟(jì)法人身份運(yùn)作，負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的土地利用開發(fā)、投融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等，管委會并不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營建設(shè)活動。此種模式的典型代表為蘇州工業(yè)園區(qū)、昆山開發(fā)區(qū)等。三是政企合一的管理模式，即管委會與開發(fā)公司為“一套班子，兩塊牌子”，管委會既具有行政管理職能亦具有開發(fā)建設(shè)職能。需要說明的是，功能區(qū)的體制機(jī)制并不是一成不變的，可以根據(jù)形勢變化和發(fā)展階段性要求的變化自行選擇是否需要變更為其他模式，也可以在已有基礎(chǔ)上進(jìn)行自主創(chuàng)新。

第二，以整合的機(jī)構(gòu)設(shè)置提高發(fā)展效率。對于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃空間治理體制來說，黨委與政府在組織架構(gòu)和職責(zé)分工上仍然是相互分離的，二者通常是在各自的“軌道”上運(yùn)行，且運(yùn)行過程中的工作重點(diǎn)也有所不同。但功能區(qū)的黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高度統(tǒng)合性與交互性，多采用黨政合署辦公的形式，由一人同時擔(dān)任“黨政一把手”的現(xiàn)象十分普遍，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也并不以“黨”和“政”為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立部門，而是根據(jù)自身工作需要有選擇地設(shè)立；在運(yùn)行過程中也不對“黨的部門”和“政府部門”作嚴(yán)格區(qū)分。與此同時，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合化程度也相當(dāng)高，一個部門會承擔(dān)多種職能（見表5），同時也會設(shè)立符合或強(qiáng)化自身功能定位的部門。例如，國際合作示范區(qū)是以對外開放和國際合作為主要功能定位的，因此，通常會設(shè)有特別承擔(dān)這一功能的“國際交流與外事辦公室”（不同地區(qū)可能會有稱謂上的不同），其他性質(zhì)的功能區(qū)則沒有這一部門；又如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是以科技創(chuàng)新為主要功能定位的，通常會設(shè)立獨(dú)立的科技局強(qiáng)化這一職能，其他性質(zhì)的功能區(qū)或不設(shè)立這一部門，或?qū)⑦@一部門與其他部門合并設(shè)立。整合的機(jī)構(gòu)設(shè)置重構(gòu)了功能區(qū)的管理范圍與權(quán)責(zé)體系，減少了行政管理過程中因部門間協(xié)調(diào)不暢與責(zé)任推諉而產(chǎn)生的內(nèi)耗，精簡了行政流程，使功能區(qū)得以高效運(yùn)行，也正是因?yàn)槿绱耍δ軈^(qū)實(shí)質(zhì)上的資源占有和工作效率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)行政區(qū)。

第三，以多元化的選任方式激活人才資源。在選人用人問題上，功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)有諸多不同。傳統(tǒng)行政區(qū)的工作人員為國家公務(wù)員，需要依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》，通過統(tǒng)一組織的國家公務(wù)員考試才能夠獲得正式行政編制，日后的調(diào)轉(zhuǎn)和晉升也要經(jīng)過正規(guī)的組織推薦及考核程序。功能區(qū)的情況則相對復(fù)雜，其雖然不具有行政屬性，但也屬于治理體制之內(nèi)，仍然受到國家權(quán)力的管控，故在選任方式上大多采用領(lǐng)導(dǎo)干部和普通工作人員“雙軌制”的辦法。

對于功能區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，其黨工委書記往往是從其他行政機(jī)關(guān)直接派任的，黨工委書記的行政級別一般與該功能區(qū)的行政級別相匹配。但如果該功能區(qū)地位較高，比如國家級新區(qū)或國家級開發(fā)區(qū)，那么就會由當(dāng)?shù)攸h委政府根據(jù)實(shí)際情況決定該功能區(qū)的黨工委書記是否高級別配備。如副省級城市國家級開發(fā)區(qū)的行政級別為正局（副廳）級，但其黨工委書記可以按正廳級配備，若某功能區(qū)地位十分重要，甚至可以由市委常委兼任（見表6）。功能區(qū)管委會主任、副主任、各局局長如從行政機(jī)關(guān)直接派任，是可以保留其公務(wù)員身份還是需要辭去公職后再任職，全國并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，通常由各地自行決定，這也體現(xiàn)了功能區(qū)靈活性的特點(diǎn)。

對于普通工作人員來說，各地也賦予了功能區(qū)充分的自主權(quán)。通過調(diào)查訪談得知，目前我國功能區(qū)工作人員的招聘選任主要包括以下幾種形式：一是以上海浦東新區(qū)為代表的“管委會+園區(qū)”分類管理模式，即管委會工作人員為行政編制，擁有國家公務(wù)人員身份，按照正規(guī)組織程序選任晉升，解決行政職權(quán)合法化的問題；園區(qū)工作人員實(shí)行聘用制，通過面向社會大眾的公開招聘程序，對區(qū)內(nèi)人員實(shí)施企業(yè)化管理模式，即“能上能下”“能進(jìn)能退”，以激發(fā)工作人員的潛力與活力。二是混編制模式，對區(qū)內(nèi)工作人員實(shí)施多種編制分類管理，包括參公事業(yè)編制、內(nèi)部事業(yè)編制、聘用制或派遣制，其中派遣制可通過考試程序成為聘用制人員。無論是事業(yè)編制還是聘用制的工作人員，在該功能區(qū)內(nèi)部均實(shí)行“同工同酬”，但只有事業(yè)編制的工作人員在處級以上崗位任職時，能夠與其他功能區(qū)或行政機(jī)關(guān)進(jìn)行無障礙流轉(zhuǎn)。三是全員聘用制模式，功能區(qū)除領(lǐng)導(dǎo)班子之外的人員全部通過公開招聘的形式在全國范圍內(nèi)進(jìn)行選配，同時也會對高層次人才在戶籍、住房、薪酬獎勵、子女教育、醫(yī)療保障等方面給予特殊待遇，最大規(guī)模、最大限度地吸引符合崗位要求的專業(yè)化人才。

第四，以創(chuàng)新化的政策體系打造投資洼地。功能區(qū)之所以能夠破解發(fā)展難題，不僅因?yàn)楣δ軈^(qū)相比于傳統(tǒng)行政區(qū)來說簡化了行政流程、提高了工作效率，還在于功能區(qū)有著自主程度更高的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，且在土地、財稅、企業(yè)發(fā)展等方面享有優(yōu)惠政策，既可以為投資者節(jié)約成本，也可以為其提供良好的投資環(huán)境。具體而言：

在土地問題上，功能區(qū)通常會經(jīng)由上級政府授權(quán)或同級政府委托，獲得與開發(fā)權(quán)限相適應(yīng)的國土管理權(quán)限，使其能夠在土地規(guī)劃與利用、土地審批、土地供應(yīng)等方面獲得一定自主權(quán)。部分功能區(qū)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一交易和統(tǒng)一登記發(fā)證的集中管理模式，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)土地要素的統(tǒng)籌利用與調(diào)配，提高開發(fā)建設(shè)效率。功能區(qū)在全國率先實(shí)行土地有償使用制度，并通過適度降低土地出讓價格、給予一定額度的土地補(bǔ)貼、耕地占補(bǔ)平衡、土地增減掛鉤等方式盤活土地資源，吸引企業(yè)投資。

在財政體制上，中央和地方政府均會根據(jù)實(shí)際情況給予相應(yīng)政策支持，主要包括：一是功能區(qū)可以按照較低基數(shù)或較低比例上繳財政款，或者在上繳后按照一定比例返還，返還資金仍然用于功能區(qū)開發(fā)建設(shè)；二是由國家或上級政府直接撥付開發(fā)建設(shè)資金、發(fā)行企業(yè)債券或各類股票等；三是允許功能區(qū)設(shè)立本級金庫或多級財政體制，根據(jù)事權(quán)范圍適當(dāng)擴(kuò)大其財政管理權(quán)限；四是國家對省級政府的轉(zhuǎn)移支付資金以及省級政府的各類資金都優(yōu)先用于功能區(qū)開發(fā)建設(shè)。以上海浦東新區(qū)為例，在建區(qū)之初，上海市委市政府規(guī)定“八五”期間浦東新區(qū)新增財政收入全部留用新區(qū)，“九五”期間以1995年財政返還額為基數(shù)，每年增值稅和消費(fèi)稅收入增幅在15%之內(nèi)的，不必上繳中央財政，全部自留作為新區(qū)的發(fā)展基金；超過15%的部分，一半上繳中央、一半仍然留作發(fā)展基金。2000年，浦東新區(qū)撤銷管委會、成立浦東新區(qū)政府，便按照傳統(tǒng)行政區(qū)的財政收支管理模式，上海市與浦東新區(qū)財政收入按4∶6分割，財政支出按3∶7分割。

在稅收政策上，無論何種功能區(qū)，在區(qū)內(nèi)入駐企業(yè)的上繳稅收額度通常會低于傳統(tǒng)行政區(qū)。部分功能區(qū)也會適當(dāng)推行經(jīng)營獎勵政策，對經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)予以資金上的獎補(bǔ)，具體的稅收優(yōu)惠程度和政策執(zhí)行形式，則由各省市根據(jù)實(shí)際情況自行決定。以青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，其區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)性外商投資企業(yè)按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，除了屬于石油、天然氣、稀有金屬、貴重金屬等資源開采項(xiàng)目的，由國務(wù)院另行規(guī)定以外，實(shí)際經(jīng)營期在十年以上的，從開始獲利年度起，第一年和第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅；對從事港口、林業(yè)、牧業(yè)的外商投資企業(yè)，在依照規(guī)定享受“二免三減”企業(yè)所得稅優(yōu)惠待遇期滿后，經(jīng)企業(yè)申請，國務(wù)院稅務(wù)主管部門批準(zhǔn)，在以后的十年內(nèi)可以繼續(xù)按應(yīng)納稅額減征15%至30%企業(yè)所得稅。

早在1936年，美國在紐約州的布魯克林建立了世界上第一個自由貿(mào)易區(qū)，率先展開了對功能區(qū)的探索實(shí)踐。至20世紀(jì)80年代，以美國、英國、日本為代表的發(fā)達(dá)國家，有的依托相對成熟的市場機(jī)制自發(fā)地形成產(chǎn)業(yè)集聚，有的則通過政府制定支持政策引導(dǎo)功能區(qū)發(fā)展，形成了一些諸如“以園區(qū)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚”“產(chǎn)學(xué)研一體化”“成立海外生產(chǎn)基地”的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為世界各國提供了有益參考。我國在設(shè)立功能區(qū)之初，也充分借鑒并引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，逐漸走出了一條具有中國特色的功能區(qū)發(fā)展路徑。

第一，通過優(yōu)化國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成實(shí)體性治理單元與虛體性治理單元相結(jié)合的中國特色治理體系。與西方國家不同，我國沒有僅僅將功能區(qū)作為經(jīng)濟(jì)單元，而是將其視為一種政治單元納入了治理體系之中。作為單一制國家，權(quán)力向上集中、向上統(tǒng)合的制度慣性相對突出，在新中國成立之初，國家權(quán)力仍然呈現(xiàn)出較為明顯的集權(quán)結(jié)構(gòu)特征。但功能區(qū)出現(xiàn)之后，國家權(quán)力便不再局限于傳統(tǒng)行政層級的縱向式分解，而是可以跨層級分權(quán)。具體來說，我國相當(dāng)一部分功能區(qū)往往由省政府或市政府直接派出。以開發(fā)區(qū)為例，我國大多數(shù)城市不僅把開發(fā)區(qū)視為與傳統(tǒng)城區(qū)地位相同的區(qū)域板塊，且如果是國家級開發(fā)區(qū)或是國家級新區(qū)，被重視程度往往要高于傳統(tǒng)城區(qū)。但同時，國家級開發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展既要接受所在地區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃，并及時向省委省政府、市委市政府報告工作，又要接受國家主管部門，如國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部等的定期考核。在這樣一種復(fù)雜的“隸屬”關(guān)系之下，功能區(qū)通常會同時承接兩級政府的權(quán)力下放，如某一功能區(qū)的管委會被確定為省政府派出機(jī)構(gòu)，它不僅會承接省政府的權(quán)力下放，也會根據(jù)“屬地管理”原則承接其所在市的市政府的權(quán)力下放；如被確定為市政府派出機(jī)構(gòu)，則會承接市政府和其所在縣（區(qū)）政府的權(quán)力下放。這時的國家權(quán)力就不能再以單一的制約結(jié)構(gòu)或集權(quán)結(jié)構(gòu)去判斷和衡量，而是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制而產(chǎn)生的一種既帶有制約結(jié)構(gòu)特征但又沒有完全脫離集權(quán)結(jié)構(gòu)特征的新型權(quán)力結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為“跨層級權(quán)力分解下的多重管理”形態(tài)（見圖7）。在這一過程中，國家在賦予功能區(qū)充分自主的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的同時，往往會通過領(lǐng)導(dǎo)干部任免權(quán)和更大力度的監(jiān)督檢查權(quán)，適當(dāng)收緊政治權(quán)力，使國家權(quán)力與經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)良性互動。

第二，通過空間再生產(chǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)發(fā)展。國家發(fā)展離不開人口紅利，人口紅利的來源之一便是“城鎮(zhèn)化”，即實(shí)現(xiàn)勞動力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，從而為城市經(jīng)濟(jì)提供充足的勞動力生產(chǎn)要素。在我國，除了全域功能區(qū)之外，多數(shù)功能區(qū)基本上都遵循著“舊城之外建新城”的開發(fā)建設(shè)理念，選擇城市近郊或者距離城市較近的鄉(xiāng)村設(shè)立功能區(qū)，使農(nóng)業(yè)逐步向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，路、水、電、氣、熱、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施也向鄉(xiāng)村延伸。在功能區(qū)快速發(fā)展的十余年間（2000—2012年），我國的城鎮(zhèn)化率也同向增長，由2000年的36.22%提高至2012年的52.6%。與此同時，農(nóng)業(yè)功能區(qū)的廣泛出現(xiàn)也是對鄉(xiāng)村社會更深程度的改造與整合。通過農(nóng)業(yè)功能區(qū)這一載體，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村土地、人居環(huán)境、農(nóng)民權(quán)益等領(lǐng)域?qū)嵤┮幌盗懈母锱e措，使我國農(nóng)業(yè)從分散化、低端化逐漸走向集中化、規(guī)模化、現(xiàn)代化，農(nóng)村居民可支配收入逐年上升，在2020年達(dá)到17131元，增幅連續(xù)11年高于城鎮(zhèn)居民收入；城鄉(xiāng)差距日益縮小，城鄉(xiāng)居民收入倍差由2010年的2.99∶1縮小到2020年的2.56∶1，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得到了實(shí)質(zhì)性優(yōu)化。

第三，通過“區(qū)區(qū)合作”推進(jìn)空間正義，促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，邁向共同富裕。與西方國家功能區(qū)的市場化發(fā)展路徑不同，對于我國來說，“讓一部分人先富起來”是手段而非目的，重要的是“先富帶后富”，最終實(shí)現(xiàn)“共同富裕”。為緩解區(qū)域間發(fā)展不平衡、不充分的問題，我國通過分批次、分階段在內(nèi)陸地區(qū)布局功能區(qū)，促進(jìn)了資源要素自由流動的持續(xù)性和均衡性，尤其是在農(nóng)業(yè)、生態(tài)等領(lǐng)域的功能拓展，為推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到了正向推動作用。具體來說，首先，國家部署了在中西部地區(qū)省會城市建立省級開發(fā)區(qū)，開發(fā)建設(shè)一段時間后，將符合條件的升級為國家級開發(fā)區(qū)，享受國家級開發(fā)區(qū)的政策優(yōu)惠；其次，隨著東部地區(qū)要素成本逐年上升，部分產(chǎn)業(yè)開始在市場驅(qū)動下向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移，此時國家鼓勵功能區(qū)以“區(qū)區(qū)合作”的形式進(jìn)行合作互助，如“由東部接單、中部加工，聯(lián)合開展加工貿(mào)易”“引導(dǎo)中部地區(qū)企業(yè)進(jìn)入跨國公司和東部沿海企業(yè)的營銷網(wǎng)絡(luò)”“鼓勵東中西部聯(lián)合開展園區(qū)建設(shè)”等。在國家的引導(dǎo)支持下，“飛地經(jīng)濟(jì)”一度成為了功能區(qū)之間開展合作的主要方式。如天津開發(fā)區(qū)先后與銀川、拉薩、蘭州、鄭州等地的開發(fā)區(qū)建立制度化合作關(guān)系，帶動了中西部地區(qū)發(fā)展。此外，國家相關(guān)部委還經(jīng)常組織各地功能區(qū)共同參與培訓(xùn)與交流，推廣發(fā)達(dá)地區(qū)在規(guī)劃建設(shè)、政策制定、管理運(yùn)行、人才招聘等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在更廣闊的空間下實(shí)現(xiàn)了資源要素的重配和互補(bǔ)。

在功能區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中，也不可避免地存在著地域上的擴(kuò)張局限、產(chǎn)業(yè)上的同質(zhì)化競爭和權(quán)力運(yùn)行中的“有實(shí)無名”“有權(quán)無責(zé)”等問題，因此，對我國功能區(qū)的未來發(fā)展，需要進(jìn)一步深化研究與展望。

第一，功能區(qū)的存續(xù)周期和使命承接問題。由于我國已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展既是階段性目標(biāo)，也是轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在要求，這意味著整個國家依然面臨著國土空間開發(fā)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要任務(wù)。因此，功能區(qū)并不是曇花一現(xiàn)的階段性產(chǎn)物，而是在突破現(xiàn)有的發(fā)展瓶頸后，作為承接發(fā)展目標(biāo)和改革任務(wù)的重要載體，以一種全新的理念和角色存在。這些理念包括綠色低碳發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展、產(chǎn)—城—人相融合等。與此同時，功能區(qū)也會在持續(xù)演進(jìn)中呈現(xiàn)出角色的變化——從最初單兵突進(jìn)的探索者到后來深化改革的試驗(yàn)田，再到當(dāng)前對外開放的新平臺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，在不久的將來，功能區(qū)會繼續(xù)擴(kuò)大輻射帶動范圍，在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中發(fā)揮重要作用。

第二，功能區(qū)的空間區(qū)域問題。出于對國家治理體制的維護(hù)和鞏固，國家對功能區(qū)的數(shù)量和面積都做出了一定程度的限制和管控，所剩無幾的發(fā)展空間迫使功能區(qū)必須轉(zhuǎn)變原有的粗放型發(fā)展方式。但功能區(qū)轉(zhuǎn)型升級是一個長期過程，無論是空間布局的重新規(guī)劃，還是新舊產(chǎn)能的置換騰挪，抑或是新興產(chǎn)業(yè)的孵化培育，都不可能一蹴而就，這其中必然存在著巨大的時間成本和經(jīng)濟(jì)成本，如若不能做到發(fā)展與轉(zhuǎn)型同步推進(jìn)，在發(fā)展中求轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)型中促發(fā)展，功能區(qū)將會陷入發(fā)展停滯，進(jìn)而喪失活力與動力。因此，功能區(qū)的轉(zhuǎn)型升級需要將空間延展作為“緩沖帶”，以紓解轉(zhuǎn)型帶來的增長趨緩或上下波動。在國家管控界限之內(nèi)拓展空間大體有兩條路徑：一是整合撤并現(xiàn)有功能區(qū)，對于發(fā)展前景較差、發(fā)展現(xiàn)狀不佳的省級以下功能區(qū)，通過空間區(qū)劃的形式吸納進(jìn)發(fā)展形勢較好的功能區(qū)；二是功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)之間實(shí)現(xiàn)交疊融合、良性互促。目前已經(jīng)有相當(dāng)一部分功能區(qū)架構(gòu)在傳統(tǒng)行政區(qū)之上，全域功能區(qū)的數(shù)量也有所增加，它們的日常運(yùn)行依托傳統(tǒng)行政區(qū)治理模式，在此基礎(chǔ)上成立領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌功能區(qū)的各項(xiàng)改革任務(wù)，可以說將二者的邊界進(jìn)行模糊化處理也是功能區(qū)拓展空間的路徑選擇。

第三，功能區(qū)的領(lǐng)域延展問題。經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局是一個有機(jī)整體，也只有將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能形成良好的發(fā)展格局。如今，我國功能區(qū)已經(jīng)覆蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、農(nóng)業(yè)、生態(tài)幾大領(lǐng)域，但在文化和社會等領(lǐng)域尚未做出實(shí)質(zhì)性探索。2019年，國家文化和旅游部提出“到2022年，建設(shè)30個國家文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范區(qū)”，這標(biāo)志著我國已經(jīng)開始有意識地通過功能區(qū)這一形式促進(jìn)文化建設(shè)。目前，曲江新區(qū)是以文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的省級功能區(qū)，北京市也建設(shè)了數(shù)十家文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，文化功能區(qū)初具雛形。未來我國將會涌現(xiàn)出更多類型的文化產(chǎn)業(yè)類功能區(qū)，如文化旅游新區(qū)、文化旅游小鎮(zhèn)、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、文化休閑度假區(qū)等，功能區(qū)的文化效能將得到進(jìn)一步釋放。

第四，功能區(qū)的體制機(jī)制問題。如前所述，國內(nèi)各個功能區(qū)的體制機(jī)制并不是統(tǒng)一的，而是地方政府在綜合考量其地理位置、資源要素、類型功能以及發(fā)展?jié)摿Φ戎T多因素的基礎(chǔ)上，從管委會、政區(qū)合一、政企分離、政企合一中選擇合適的模式。關(guān)于上述幾種體制類型，已有文章進(jìn)行了梳理、對比和討論，并嘗試構(gòu)建一個能夠規(guī)避所有問題的治理模式。但對于功能區(qū)來說，或許不存在也不可能找到這樣一個“完美的體制”，任何一種類型的功能區(qū)都不具有適用所有發(fā)展目標(biāo)的應(yīng)然性。因?yàn)闄?quán)力運(yùn)行的靈活性、創(chuàng)新性、便利化本就是其不同于傳統(tǒng)行政區(qū)的獨(dú)有特征，因此，無論是用傳統(tǒng)行政區(qū)的權(quán)力運(yùn)行規(guī)范對功能區(qū)提出要求，還是接受功能區(qū)的自主性但傾向于讓功能區(qū)在統(tǒng)一的體制機(jī)制下去運(yùn)行，都沒有真正理解功能區(qū)之所以產(chǎn)生并得以存續(xù)和發(fā)展的內(nèi)在邏輯以及其對國家空間治理的重要意義。因此，對功能區(qū)未來發(fā)展趨向的諸多疑問，如“功能區(qū)現(xiàn)有的運(yùn)行機(jī)制會不會在日后發(fā)生變化？”“功能區(qū)在完成開發(fā)建設(shè)任務(wù)或達(dá)到改革既定目標(biāo)后是否需要復(fù)歸為傳統(tǒng)行政區(qū)？”等，筆者認(rèn)為，現(xiàn)在還不宜過早作出定論，因?yàn)閷τ诠δ軈^(qū)來說，任何一種存在形式都是“個案”，其不同的發(fā)展方向也均具有各自的合理性，需要假以時日，在發(fā)展中不斷完善。

總之，新中國成立之初面臨的近代社會遺留下來的“雙重難題”意味著，興國之路不僅是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，而且是一個對國家實(shí)現(xiàn)有效治理的問題。對于一個國家來說，解決規(guī)模治理難題和發(fā)展難題或許存在普遍性的優(yōu)先次序，但我國通過功能區(qū)這一空間治理模式突破了傳統(tǒng)空間治理體制，創(chuàng)設(shè)出了與國家發(fā)展階段相適應(yīng)、與國家發(fā)展目標(biāo)相契合的制度安排，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)治理體制的改革創(chuàng)新、推進(jìn)更高水平的對外開放、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等戰(zhàn)略進(jìn)程中，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，不僅實(shí)現(xiàn)了規(guī)模治理與國家發(fā)展“雙輪驅(qū)動”，更是將規(guī)模難題轉(zhuǎn)化為了發(fā)展優(yōu)勢。