“對于農(nóng)民來說，有了財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)的途徑。不在農(nóng)村務(wù)農(nóng)和生活的人，可以將農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和住房抵押取得現(xiàn)金后，做什么都可以，農(nóng)民多了選擇的權(quán)利。”
中房報(bào)記者 李文姹 北京報(bào)道
近日，湖南省政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的實(shí)施意見》，明確貸款對象上重點(diǎn)支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并要求試點(diǎn)縣市建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。
回顧4月1日，四川省政府第115次常務(wù)會(huì)議通過了《四川省農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)施方案》。
這兩地《實(shí)施意見》和《實(shí)施方案》的發(fā)布和通過，都源于今年的3月24日，中國人民銀行會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，這標(biāo)志著農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)實(shí)操指導(dǎo)更為具體。
“兩權(quán)”抵押難點(diǎn)
農(nóng)村“兩權(quán)”抵押的指導(dǎo)意見早在去年8月就已經(jīng)出臺(tái)。近年來，包括北京、四川、湖南等地陸續(xù)有金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。目前包括四川、江西、山東、河南等全國已有超過20個(gè)省份的相關(guān)地區(qū)正在開展試點(diǎn)。“這個(gè)試點(diǎn)并不新鮮，有的已經(jīng)開展一段時(shí)間。不能大范圍開展的原因在于法律的框架約束，另外小農(nóng)戶抵押貸款積極性不高，規(guī)模化經(jīng)營的主體并沒有土地承包的經(jīng)營權(quán)。”中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員黨國英在接受中國房地產(chǎn)報(bào)記者采訪時(shí)表示。
按照國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，涉及突破《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。
《物權(quán)法》明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得抵押，因此根據(jù)“房地一體、地隨房走”的建筑物抵押基本原則，農(nóng)村住房無法實(shí)現(xiàn)抵押。
《擔(dān)保法》明確禁止以耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)抵押。最高人民法院相關(guān)司法解釋也明確規(guī)定，家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押無效。因此，以法律明令禁止抵押的農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行抵押，在現(xiàn)行農(nóng)村土地管理法律體系下無疑是不合法的。
突破相關(guān)的法律約束，其政策意義在于激活農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)。“農(nóng)村土地承包的經(jīng)營權(quán)抵押貸款和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)限的試點(diǎn)放開，對于農(nóng)民來說，有了財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)的途徑。不在農(nóng)村務(wù)農(nóng)和生活的人，可以將農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和住房抵押取得現(xiàn)金后，做什么都可以，農(nóng)民多了選擇的權(quán)利。” 中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師、研究員鄒曉云在接受中國房地產(chǎn)報(bào)記者采訪時(shí)表示。
但卻有熟悉農(nóng)村土地管理的專家表現(xiàn)出了對農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂。“理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感。”房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)師章林曉在接受中國房地產(chǎn)報(bào)記者采訪時(shí)坦言，“兩權(quán)抵押貸款的實(shí)行，對于農(nóng)民的民生保障，風(fēng)險(xiǎn)很大，農(nóng)民住宅對于農(nóng)民保障作用有非同尋常的意義。”
章林曉指出，“盡管有關(guān)部門一再推行宅基地抵押貸款試點(diǎn)，但基層金融機(jī)構(gòu)依然很少有樂意執(zhí)行的。禁止農(nóng)民宅基地抵押融資，是對農(nóng)民利益的真正保護(hù)。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、生活保障制度都不完善，按身份性質(zhì)和福利性質(zhì)安排的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，其實(shí)是農(nóng)民賴以生存的最后保障。”
此次印發(fā)的農(nóng)村“兩權(quán)”抵押辦法，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)政府設(shè)立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金用途之一提到了保障抵押物處置期間農(nóng)民基本居住權(quán)益，但如何操作尚不得而知。
明確抵押物處置渠道
《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）第十六條要求試點(diǎn)地區(qū)建立多級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，建立承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)、評估和處置的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制。
對于承包土地的經(jīng)營權(quán)借款人不履行到期債務(wù)的，《辦法》給出了四種行使抵押權(quán)的選項(xiàng)：貸款人可依法采取貸款重組、按序清償、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)等多種方式處置抵押物。
涉及農(nóng)民宅基地的借款人不履行到期債務(wù)的情況，《辦法》也給出了貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物。但同時(shí)約定變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。這意味著，除了村集體內(nèi)部人員，城鎮(zhèn)人口和其他經(jīng)營主體并不能成為抵押住房的購買者。
資產(chǎn)的流動(dòng)性直接影響資產(chǎn)的價(jià)格。流動(dòng)性好，農(nóng)戶的抵押物就能獲得較高的估值；反之，農(nóng)戶抵押物所獲估值就偏低。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心郭田勇教授表示：“銀行會(huì)根據(jù)抵押物的限制情況和轉(zhuǎn)讓范圍來確定抵押物的價(jià)值，可處置范圍越小，抵押物的價(jià)值折扣越低。”
“以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)來說，農(nóng)村宅基地是不允許買賣的，雖然在宅基地改革試驗(yàn)區(qū)允許村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但對于銀行來說，可處置的市場范圍很小，也影響抵押物價(jià)值。如果處置機(jī)制建立不起來，銀行是不會(huì)接受這類抵押物的。”鄒曉云認(rèn)為，能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融創(chuàng)新，“兩權(quán)”抵押的象征意義更大一些。
“在現(xiàn)行世界金融格局下，美聯(lián)儲(chǔ)是全球央行中的央行，在全球虛擬經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)大于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的背景下，不是以政策性、合作性金融，而是以商業(yè)性金融去幫扶農(nóng)民，最終會(huì)取得何種結(jié)果，坦率而言，我是很擔(dān)心的。”章林曉直言。
他建議，中國應(yīng)該效法在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展方面做得比較成功、又與我國國情相近的國家，譬如日本、韓國等，農(nóng)村金融都是以政策性、合作性金融為主的，而非商業(yè)金融介入。
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