閻?。何覈r村土地改革對集體土地征收補償分配的影響
農村土地改革是農村土地產權分配和流傳方式的重大重構，必然會對以產權為基礎的集體土地征收制度產生重大影響。《土地管理法》及其實施條例對于改革后集體土地征收過程中各種補償費的具體支付對象和安置方式沒有做出明確規定。本文通過分析土地改革后集體土地物權體系的變化及其對補償安置方式和補償安置內容的影響，為《土地管理法》及其實施條例實施后農村集體土地征收補償安置相關工作的開展及其合法性審查提供了理論工具。2014年底，中共中央印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作的意見》，在全國部署農村土地制度改革試點工作。2015年，中共中央印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并開始在全國33個地區試點。2019年，十三屆全國人大常委會第十二次會議通過關于修改土地管理法、城市房地產管理法的決定?？梢哉f，本輪土地管理法的修訂，其目的和宗旨就是要把農村“三塊地”改革的成功經驗以及此之前進行的農村承包地改革的最新成果，用法律的形式加以固定。這些改革措施以及相應的立法修改，對農村土地產權分配和流傳方式進行了重大重構，必然會對以產權為基礎的集體土地征收制度產生深遠影響。認真分析相關改革的制度用意，對于分析新的條件下農村集體土地征收補償安置相關問題及其合法性具有十分重要的意義。修訂后的《土地管理法》明確規定了地上附著物和青苗等的補償費用歸其所有權人所有，而對于土地補償費、安置補助費、社會保障費則只是籠統地決定了通過與“所有權人、使用權人”簽訂補償安置協議的方式解決。在此情況下，被征收集體土地及其附著物的所有權和使用權的物權情況，直接決定了征收過程中的安置補償情況。為此，厘清農村土地改革后集體土地上的相關物權關系，對于判定補償安置的合法性、合理性顯得十分必要。（一）農村承包地改革。根據相關法律規定，目前，我國農村承包地施行所有權、承包權、經營權分立的“三權分置”模式。要明確這“三權”的制度意蘊及其對集體土地征收過程中安置補償工作的影響，應從農村集體經濟組織土地權屬制度的變革說起。新中國成立后，1950 年頒布的《土地改革法》規定我國實行農民土地私有制。但是，隨著國家的發展，以中小農戶為主的農業生產經營方式無法適應國家工業化建設對農業的要求。為此，國家開始探索生產資料共有、作業過程合作的社會主義農村土地利用模式。至1958 年，我國農村全面進入了人民公社時期，作為生產資料的土地相應轉變為集體經濟組織所有。但是，與生產資料共有和互助勞動同時形成的農村社會融合，形成了以“吃大鍋飯”為代表的物質分配方式，“干多干少一個樣，干與不干一個樣”的平均主義降低了勞動者的積極性。由此，土地集體化后如何激發農民生產積極性的問題，被提上日程。1982 年，中共中央發布第一個一號文件，確立了在堅持土地等基本生產資料公有制長期不變的前提下，農戶和集體形成承包關系的二元產權制度，打破了極端平均主義，有力推動了農業生產和農村經濟的發展。但是，隨著改革開放的深入發展，兩權分立的體制開始面臨新的挑戰。工業、服務業勞動收入與務農收入的剪刀差，沿海地區與內陸地區發展差距造成的人口轉移，帶走了農村最具有勞動能力的人，農業弱質化、農村空心化等社會問題開始出現。面對這一情況，不允許集體土地在農村集體經濟組織外流轉的兩權分立體制制約了新生勞動力的產生。如何在新的歷史條件下更新農業從業人群，進一步激發農業生產力，便成為“兩權”向“三權”體制轉變的重要歷史動力。經過一系列的改革，土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權的“三權分置”體系最終得以確立，并且從法律上賦予土地經營權人對土地占有、使用、收益的權利。“三權分置”體系除刪除“兩權分離”模式下流轉土地承包經營權“需經發包人同意”的前置條件外，亦打破了土地承包經營權的流轉限于同一集體組織內部成員的限制性規定，允許各類社會主體參與到土地經營權的經營流轉過程中。相比兩權模式下農戶的承包經營權，分離出經營權后的承包權雖然仍是基于集體組織成員的身份而獲得，但僅保留了原有的“使用+收益”用益物權結構中的收益權能，此時的收益來自于向經營權人收取，而非親自利用土地。需要注意的是，經營權的確立，使得附著于其上的現代化生產要素注入農業領域，但農村土地流轉身份的突破，又產生了脫離土地上農業生產的農民如何安置的社會問題，這部分人的權益得不到合理保障，改革將會面臨極大阻礙。對此，“三權”中承包權的保留，為這一問題提供了較好的解決方案：首先，承包權和經營權可統可分的結構，使得農戶在退出土地、引入經營權人、親自耕作間可以進行抉擇，而不是強制剝離；其次，根據《農村土地承包法》第36條、第39條的規定，享有承包權的農民在不實際使用土地的情況下，也能夠憑借由承包權分立而來的經營權，獲得相對穩定的土地收益。因此，如果說經營權負擔了農地原有的經濟功能，那么，承包權則分擔了農地原有的社會保障功能，它使得農戶在不離土或無法融入城鎮社保體系的情形下仍然保有基本的民生，其功能本質上屬于農村社會保障的替代性權利。可以說，承包權是“農村版的養老、失業保險”。總之，在農村承包地三權分置制度中，所有權對外明確了農地的產權界限，與農用地轉用審批制度結合發揮了防止農村土地非農業用途的制度防火墻作用，對內則發揮了防止土地私有化，以及協調溝通土地承包權人與土地經營權人關系的制度功能；承包權分擔了農地原有的社會保障功能，為失去土地實際經營權的農民提供了較為可靠的經濟保障；經營權則吸收和穩定了先進生產要素的投入及預期，為市場配置生產要素作用的發揮提供了空間，提高了農地在新的歷史條件下的經濟效率。（二）農村宅基地改革。農村宅基地是農村家庭經批準用于建造住宅的集體所有土地。同承包地一樣，宅基地在新中國成立后，也經歷了從農民私有到集體所有，從一元權利模式到所有權與使用權分立的二元權利模式的演變，即：宅基地土地所有權屬于集體，集體經濟組織成員在符合條件的情況下，可以無償申請取得宅基地使用權。因此，二元模式下的宅基地使用權同二元模式下的承包經營權類似，既承載著用益物權的經濟功能，還同時承載著保障集體經濟組織成員居住權的社會保障功能。而前者，同樣是受到限制的用益物權。1982年《村鎮建房用地管理條例》，2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》，1986、1988、1998、2004年頒布以及新修訂的《土地管理法》均明確規定，農民將房屋轉讓后，不能再申請和獲得宅基地。這一規定在一定范圍和條件下，肯定了農村宅基地可以隨房轉讓，但是，由于城鎮居民不能購買農村房屋和宅基地，而農村居民購買房屋后，又涉及到一戶多宅的問題，因此，宅基地的流轉實際上受到了極大的限制。隨著城鎮快速發展和城鄉一體化的進程，實踐證明，封閉的宅基地權利體系既無法有效保證農民“一戶一宅”的居住權利，又同時造成了土地閑置等低效利用現象，導致因房屋閑置而出現的大量“空心村”與符合條件的農村村民無宅基地可供分配同時存在的局面。宅基地閑置和低效利用的狀況表明，引導宅基地有償退出和有序流轉勢在必行。經過兩年的探索性改革，2018 年的“中央一號”文件明確提出要“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權'三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權”，從而明確提出了宅基地“三權分置”的概念。梳理改革初衷和政策精神可以發現，宅基地“三權分置”制度的核心在于：所有權旨在堅持宅基地所有權歸集體所有，防止外部資本侵占控制農村集體土地；資格權旨在確保集體經濟組織成員基于成員資格而享有的住房權益，保證宅基地社會保障功能的發揮；使用權賦予宅基地用益物權應有的權能，強化宅基地的財產屬性，激活宅基地的使用效率，為承接資本、人力、技術等要素返鄉下鄉創造條件，同時為進城就業的農民在城市買房、租房安居等提供收入保障，從而加速新型城鎮化進程。2018年中央1號文件作出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革部署后，一些試點地區結合實際，探索了一些宅基地“三權分置”模式。但是，由于試點范圍窄，時間短，經驗尚不成熟，加之各方面對宅基地所有權、資格權、使用權的認識還不完全一致。因此，在本輪修法過程中，國務院建議在實踐中進一步探索宅基地“三權分置”問題，待形成比較成熟的制度經驗后再進行立法規范，而僅在新修訂的《土地管理法》第62條和《土地管理法實施條例》第35條、第36條對盤活利用閑置宅基地和閑置住宅作出了原則性的規定。（三）集體經營性建設用地改革。修訂前的《土地管理法》第59條將鄉、村建設用地的范圍限定于鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設用地。其中，經營性的建設用地則僅限鄉鎮企業。而對于除此之外的建設用地，根據修訂前的《土地管理法》第43條的規定，必須依法申請使用國有土地?？梢钥闯?，集體經營性建設用地的權利配置在修法前，基本屬于“一元模式”，即由集體經濟組織享有。為充分發揮集體經營性建設用地的物權權能，新修訂的《土地管理法》在第63條對集體經營性建設用地入市作出了規定，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式將土地交由單位或者個人使用。上述規定放開了建設用地必須使用“國有土地”的限制，使得集體經營性建設用地可以不經征收，直接進入土地一級市場。同時，該法還就集體經營性建設用地的流轉等事宜作出了與國有建設用地“同地同權”的規定。這些規定使符合法定條件的集體經營性建設用地的權利模式從“一元”轉為“二元”，即土地所有權歸集體經濟組織，而使用權可以完全由受讓的權利主體享有，從而與承包地“三權分置”模式下的“經營權”和宅基地“三權分置”模式下的“使用權”類似，激發了土地用益物權的經濟功能，發揮了市場在土地資源配置中的決定性作用，為促進鄉村產業集聚、轉型發展提供了有效平臺，實現了城鄉土地平等入市、公平競爭，從而培植了市場信心，激發了農村土地資源活力。2019年修訂的《土地管理法》第48條第2款規定了征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用，但是沒有明確各種費用的給付方式和對象。2021年修訂的《土地管理法實施條例》第32條第2款明確了地上附著物和青苗歸其所有權人所有，但仍然沒有明確土地補償費、安置補助費和社會保障費的具體支付對象，只是在第29條規定，與擬征收土地的所有權人、使用權人簽訂征地補償安置協議。對比2014年修訂的《土地管理法實施條例》第26條的規定，可以看出，除社會保障費這一新的補償費用外，二者關于地上附著物及青苗補償費歸所有權人的規定沒有區別，而對于土地補償費、安置補助費的分配，新條例只規定采取與土地所有權人、使用權人簽訂協議的方式，具體的分配辦法則交由省、自治區、直轄市人民政府制定。這種改變主要源于以下三個因素的改變：一是補償安置對象的改變。根據修訂前的土地管理法及其實施條例，集體土地征收補償安置的對象主要是被征收土地及其地上附著物的所有權人。而這種一元化的補償安置方式顯然無法與土地改革后多元化的物權模式相適應，存在對承包地經營權人、宅基地使用權人和集體經營性建設用地使用權人權益保護不到位的問題，實踐當中引發了大量糾紛。為此，現行《土地管理法實施條例》第29條規定，征收主體不但要同所有權人簽訂補償安置協議，還要與使用權人簽訂補償安置協議，從而將補償安置對象從“所有權人”擴大到了“使用權人”。而這里的“使用權人”中除了原土地權利模式下的承包經營權人、宅基地使用權人、集體建設用地使用權人，還包括改革后新出現的承包地經營權人、宅基地使用權人以及集體經營性建設用地使用權人。在此情況下，原有的將土地補償費或者安置補助費全部支付給作為土地所有權人的集體經濟組織的做法，顯然無法與修法后多樣的補償安置主體以及多樣化的安置補償方式相適應。二是補償安置款計算方式的變化。根據原《土地管理法》第47條第2款的規定，土地補償費和安置補助費主要是通過平均年產值倍數法進行計算。土地改革后，農村土地的用益物權價值被釋放，土地的價值不僅僅表現在其農業生產要素方面，還體現在市場要素方面，原有的土地評估辦法不僅不能全面的體現農村土地的價值，還會對新的用益物權人的財產權益和物權期待利益造成負面影響，從而成為阻礙改革推進的因素。為此，修訂后的《土地管理法》第48條第3款規定：“征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定?！边@里所謂的“區片綜合地價”是考慮土地原用途、資源條件、產值、區位、供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素后綜合確定的一個數值。從要素上看，它較為全面地體現了土地改革后農村土地的綜合價值；從數量上看，它高于原來根據年產值倍數計算得出的結果。然而，補償安置費用計算方式的改變，使得其實際上成為根據片區綜合地價計算出的一筆費用，而不再是依據不同計算方式得出的實際可區分的土地補償費和安置補助費兩筆費用。這一點，以及更多的安置補償主體，都使得新法規定的土地補償費和安置補助費不再適宜簡單地通過直接支付給集體經濟組織或是其成員的方式進行分配。三是補償安置方式的改變。《土地管理法》及其實施條例修訂前，土地補償費是直接支付給行使土地所有權的集體經濟組織，再由集體經濟組織根據相關規定或是通過自治權的行使，分配給其成員。而安置補助費則根據安置補助的情況，支付給負責安置補助的主體或者直接支付給需安置的個人。在相關改革之前，權利體系比較封閉，權利主體也相對固定，這樣的做法是比較適合的。然而，隨著改革的推進，農村土地的權利體系逐漸呈開放狀態，權利主體更加多樣，權利流轉方式也更加復雜，原有的適應相對固定權利主體的直接分配方式，顯然無法與之對應。修訂后的《土地管理法實施條例》第29條、第31條通過引入征地與被征地主體直接簽訂補償安置協議以及協議無法簽訂情況下作出補償安置決定的方式，使得集體土地征收補償安置工作呈現出更加開放和靈活的姿態。這種平等協商土地補償費和安置補助費的分配方式相比較原來相對固定的統一安排模式，包容性更強，但也因此，使得被征收主體一方變得更加多元，增加了很多不確定因素，從而不適宜或者說較難對其作出統一規定。此外，新修訂的《土地管理法》第48條第5款還將被征地農民的社會保障費用首次以法律形式確定下來。但由于不同地區社會保障費的籌集和管理體系差異，其具體方式同樣未能在國家立法層面作出統一規定。根據修訂后的《土地管理法》第48條第2款、《民法典》第117條以及第243條的規定，征收農村集體土地應當履行補償安置義務的內容包括土地補償、安置補助、農村村民住宅、其他地上附著物和青苗以及社會保障等。（一）土地補償費的支付。根據《民法典》第261條、第262條以及《土地管理法》（2019）第11條的規定，農村集體經濟組織或者村民小組是代表集體經濟組織全體成員行使農村土地所有權的主體。據此，既然土地補償費是對集體土地所有權的補償，那么，該筆費用支付給行使其所有權的集體經濟組織或者村民委員會自無不當。但是，根據《民法典》第261條的規定，集體經濟組織或者村民委員會只是代行集體土地所有權的主體，其本身并非實際意義上的集體土地的所有權人。因此，在集體經濟組織或者村民委員會取得土地補償款后，還存在于集體土地的真正所有權人，也就是本集體經濟組織成員內部二次分配的問題。對此，國土資源部2004年11月印發的《關于完善征地補償費安置制度的指導意見》明確了土地補償費的分配，要依據主要用于被征地農戶的原則，在農村集體經濟組織內部合理分配。《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（2020年修正）第22條，則進一步明確了內部分配的具體方式?？梢姡恋匮a償費作為集體資產的對價，為集體收益的一部分。對于集體收益，集體成員有權利分享，可依成員權而取得。對此，《土地管理法》修訂后各地配套出臺的地方性法規也均予規定，例如：《天津市土地管理條例》（2021年）規定：“農村集體經濟組織或者村民委員會應當按照征地補償安置方案，將土地補償費、安置補助費及時支付給村民，并將收支狀況公布，接受監督；同時將土地補償費、安置補助費分配和支付清單向區人民政府有關部門備案。”至于具體的支付比例，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》（2018年修正）第24條第1款第7項的規定，屬于集體經濟組織自治權行使的范疇，應當由村民會議討論決定，或者依據地方性法規確定。需要注意的是，《農村土地承包法》（2018年修訂）第27條規定：“承包期內，發包方不得收回承包地。國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權?！睂Ρ刃抻喦暗摹掇r村土地承包法》第26條的規定不難發現，新法刪除了以退出土地承包經營權作為農民進城落戶的條件，賦予了農戶自主處分土地承包經營權的權利。結合《農村土地承包法》（2018年）第16條：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶?！钡囊幎梢缘贸鼋Y論，戶籍登記已不宜作為集體經濟組織成員資格確認的主要標準。不僅如此，從 2018 年《農村土地承包法》修正過程中，《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》和《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）（二次審議稿）》第 27 條第 3 款“承包方全家遷入城鎮落戶，納入城鎮住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包經營權益”沒有被最終采納的情況看，是否納入城鎮住房和社會保障體系，或者換句話說，是否以農村土地為主要生活來源，也不是保留集體經濟組織成員身份，進而保留承包地的主要考量依據。據此，在承包地征收補償中，進城落戶農民可以依據自己享有的土地承包經營權獲得相應的土地補償款。除土地的所有權人外，根據《土地管理法》第47條第4款的規定，土地補償費還需要在使用權人中進行分配。而在集體土地使用權中，宅基地使用權、承包經營權，都是基于集體經濟組織成員權無償獲取的用益物權，對這兩種權利的補償已經在其基于成員權獲得的從集體經濟組織所得土地補償款的二次分配中實現。因此，需要重點討論的是農村土地改革之后，以市場化方式流轉產生的集體經營性建設用地使用權人、承包地經營權人如何分享土地補償收益的問題。對于土地經營權，《農村土地承包法》認可有以下幾種表現形式：其一，承包方承包土地并自我經營時，土地承包經營權與土地經營權統合，不作區分；其二，土地承包經營權人以出租、入股等方式將承包的土地流轉給不限于本集體組織成員的第三人經營時，第三人因權利流轉享有的土地經營權；其三，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地的，承包方取得土地經營權。顯然，以市場化方式流轉產生的土地經營權僅包括后兩種方式。對于此類經營權的補償，《農村土地承包法》第40條規定：“土地經營權流轉，當事人雙方應當簽訂書面流轉合同。土地經營權流轉合同一般包括以下條款：……（七）土地被依法征收、征用、占用時有關補償費的歸屬；承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同?！睋?，經營權人可以取得的土地補償費，有合同約定的一般應當依據流轉合同的約定執行。但實踐當中，也可能存在沒有合同約定的情形，在沒有合同約定的情況下，經營權可否以及如何分配土地補償費就取決于經營權的法律性質。從上文分析的經營權設立的制度用意來看，經營權旨在釋放承包經營權的用益物權權能，因此，其應當具備用益物權的屬性，正因如此，《民法典》也是將其規定在“用益物權”篇中。但《物權法》第341條規定：“流轉期限為五年以上的土地經營權，自流轉合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請土地經營權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。”可以看出，五年以上的經營權從合同生效和物權登記角度看，都與同為用益物權的承包經營權相同，因此，可以說其具備完全的物權屬性。而五年以下的經營權由于法律沒有明確規定，學界對其法律屬性存在一定爭論。筆者認為，即使是五年以下的經營權，也應當承認其用益物權的屬性。物權法固然沒有對其登記作出規定，但經營權的登記只是產生對抗效力的要件而非生效要件，所以，不能以此作為其法律屬性的依據。更為重要的是，從經營權設立的制度初衷來看，不論期限長短，經營權這個權利存在的意義和初衷都是旨在釋放用益物權的功能，所以，應當將其定位為物權。而對于具備用益物權屬性的經營權，具備物上請求權的功能，可以根據其使用年限在承包經營權年限中的比例，從被征收承包地的土地價值中取得相應比例的土地補償費。對于經營性建設用地使用權，從立法意圖看，除了旨在釋放集體建設用地的用益物權功能，該項制度作為與傳統征收土地并行的用地制度，也是縮小征地范圍的一項有力措施。但是，這并不意味著經營性建設用地不存在被征收的問題。由于入市后的集體經營性建設用地仍然屬于集體土地而非國有土地，且處在用途管制下的集體經營性建設用地還存在規劃調整的可能性，因此，即使入市，也仍然存在被征收的可能，所以，有必要對此類土地被征收時的土地權益分配問題進行研究。根據《土地管理法實施條例》第40條、第41條的規定，入市后的集體經營性建設用地如何分配土地補償收益，原則上取決于合同的約定。同樣，在沒有約定或者約定不明的情況下，其能否以及如何取得土地補償收益就取決于集體經營性建設用地的法律屬性。我國《民法典》沒有對集體建設用地使用權作出明確規定，《民法典》規定的建設用地使用權概念是以國家所有的土地為前提的。但《民法典》第361條規定，集體所有的土地作為建設使用的，應當依照土地管理的法律規定辦理。而作為調整土地關系的特別法《土地管理法》，其63條明確規定集體經營性建設用地使用權參照同類用途的國有建設用地執行。結合《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中提出的同權同價、流轉順暢、收益共享，構建城鄉統一的建設用地市場的改革目標來看，集體經營性建設用地使用權與國有建設用地使用權在權能上應當是相同的，二者同為物權種類中的用益物權。但需要注意的是，農村集體經營性建設用地使用權的轉讓，有出讓、出租等不同方式，而租賃集體經營性建設用地的權利人在租賃期間對所租賃的集體經營性建設用地顯然只享有按合同約定使用該土地的債權，而非物權。因此，其不具有分配土地征收補償權益的權利。而以出讓方式取得集體經營性建設用地的使用權人因享有用益物權，其可以據此請求分配土地征收補償權益。至于補償標準，《土地管理法》及其實施條例規定由省、自治區、直轄市制定。從各地出臺的相關規定來看，普遍采取了參照農用地補償標準的做法。例如，河南省人民政府《關于征收農用地區片綜合地價有關問題的通知》（2020年5月6日）規定：“其他地類以征地區片綜合地價為基礎按以下系數調整：永久基本農田1.2，建設用地 1.0，未利用地0.8”。對此，筆者認為，雖然區片綜合地價是在考慮了區位等多種因素后確定的土地價值，但是，在市場交易條件下確定的建設用地價值，通常要遠高于政府計算所得出的農用地價值。以全國人大常委會授權的江蘇省常州市武進區試點為例，截至 2017 年 7 月，武進區集體經營性建設用地在一級市場以出讓、租賃、作價出資入股等方式入市664畝，交易金額3.2億元，均價為48萬 / 畝，但其農用地最低補償標準僅為 6.4 萬元 / 畝。如果集體經營性建設用地的取得需要支付正常市場價格，而征收時卻只能得到以“農用地區片綜合地價”為基礎計算出的土地補償價值，那么土地的投資者和使用者無疑會對使用此類土地望而生畏，集體經營性建設用地改革也最終會在現實中流產。因此，對于征收集體經營性建設用地而言，應當以周邊同區位的集體經營性建設用地出讓價格為基礎來進行評估。例如，江蘇省人民政府《關于公布江蘇省征地區片綜合地價最低標準的通知》（2020年5月19日）規定：“涉及征收依法取得的集體經營性建設用地采用宗地地價評估的方式確定?！惫P者認為，這樣能夠實現此項改革所欲實現的集體經營性建設用地與國有建設用地“同地同權同價”的制度初衷。（二）安置補助費的支付。所謂安置補助費，是指國家征收集體土地后，為了安置被征地單位由于征地造成的多余勞動力，解決以土地為主要生產資料和生活來源的農業人口的生活，國家所給予的補助費用?？梢姡仓醚a助費的目的是為了解決農民失去土地這一主要生產資料和生活來源后的生存問題，具有強烈的人身屬性。因此，安置補助費原則上只能在本集體經濟組織成員內部進行分配。不論是何種土地權利人，只有享有集體經濟組織成員資格，才可以參與安置補助費的分配。在這個問題上，有三種情形需要特別加以討論：一是土地承包經營權的受讓人可否參與分配。根據《農村土地承包法》第34條的規定,農村土地承包經營權轉讓就意味著舊承包關系的終止和新承包關系的開始。受讓人由此合法取得了土地承包經營權,成為新的承包經營權人,且其身份為集體經濟組織成員,如遇承包地被征收,受讓人而非出讓人有權根據經村民民主程序確定的征地補償費用分配方案參與征地補償分配。但需要注意的是，隨著“三權分置”改革后經營權的確立，我們應認真區分土地承包經營權轉讓合同和土地經營權流轉合同。如果是后者,受限于經營權受讓人的身份及經營權本身的屬性問題,經營權受讓人一般情況下不能參與安置補償款的分配，而只有作為出讓人的承包方可以獲取相應的土地權益。二是以其他方式承包農村土地的承包經營權人可否參與分配。《農村土地承包法》第49條規定：“以其他方式承包農村土地的，應當簽訂承包合同，承包方取得土地經營權?！备鶕撘幎?，以其他方式承包農村土地的，承包方取得的是土地經營權，區別于以家庭承包方式取得的土地承包經營權，此種權利已經脫逸出身份屬性，不能由“土地承包經營權”這一概念予以涵蓋。因此，即使承包地被依法征收，由于承包方不一定是本集體經濟組織成員，理論上也不存在土地被征收而失去生產資料和生活來源的問題，因此，其權利損失可通過征收方給付的地上附著物和青苗補償費等形式得到填補，而不能參與安置補助費的分配。三是“出嫁女”可否參與安置補助費的分配。由于我國農村實行以戶為單位的生產生活資料分配體制，長期以來對于是否具備集體經濟組織成員資格的認定，司法實踐及社會習慣均以戶籍作為認定村民資格的重要依據。對于已將戶口遷出本村的出嫁女，似乎不應認定為本村村民，很多地方不將其列為安置補助的對象。但是，《農村土地承包法》第31條規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。”體現出國家對以土地為基本生活保障的農民，特別是婦女這一相對弱勢群體的保護。因此，對于已將戶口遷出本村的“出嫁女”，如其在新居住地未取得承包地或無其他基本社會保障，其在本村的土地就不應予以收回。相應的，在其耕地被征收后，“出嫁女”也應得到安置補助費的分配。（三）地上物補償費用的支付。由于地上附著物和青苗的所有權歸投入者所有，因此，在土地征收過程中，《土地管理法》規定的“其他地上附著物和青苗等的補償費用”自然應當歸其所有。對此，需要注意以下問題：一是對被征地農民住房的安置,應以房屋權屬證書為準還是以戶籍為準。根據我國相關法律規定,農村居民一戶只能擁有一處宅基地。由于集體土地上的宅基地系以“戶”為單位分配和使用,故在集體土地征地的安置補償過程中,對被征地群眾的安置也往往以“戶”為單位進行。而由于宅基地系以戶為單位使用,申請宅基地通常需要符合分戶條件,故一般情況下,“戶”所可能包含的“戶籍”和“產權”兩個概念是不沖突的。但由于房屋權屬證書頒發與戶籍管理關系不協調等歷史因素,權屬證書和戶籍信息實踐中確實存在不一致的情形。例如,成年子女雖未與父母分戶,但已經合法取得宅基地,并獨立居住的情形。對此，應按照產權“戶”還是戶籍“戶”進行補償，就產生了不同的認識。有意見認為,以戶為單位的“戶”系指“戶籍”,只要當事人戶籍在一處,就應當作為一個安置單位,合并安置。對此，筆者認為，由于房屋安置的首要目的在于解決被征收人的實際居住問題,因此,應當優先考慮房屋的權屬情況。住房安置工作的目的在于補償被征收人原集體土地上房屋被拆除的損失,針對的是原房屋的物權,體現的是一種財產性價值,其功能在于保障被征收人的居住條件不因土地房屋征收而降低。因此,雖然我國農村集體土地上房屋的管理長期以戶籍為單位,但在戶籍與產權發生沖突的情況下,仍應當以房屋產權為著眼點,體現出房屋的居住價值。一方面，這與修訂后的《土地管理法》的立法用意相符，因為該法將農村村民住宅單獨列出作為與“其他地上附著物”并列的安置補償對象，并且規定對“農村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益?！睆亩伙@了住宅的財產屬性而不是身份屬性；另一方面，《土地管理法》規定征地補償應當“保障失地農民生活水平不下降”,這一原則不僅包括征收部門進行住房安置時,應當保障被征收人依法享有的居住面積,還應當包括確保被征收人的居住便利性不因征地行為受到不當損害。而如果不考慮房屋的產權情況，一味以戶籍作為安置補償依據，無疑會損害被征收人已經享有的居住便利性。因此,按照實際的房屋權屬情況進行安置,更符合《土地管理法》的立法精神,也更有利于被征收人合法權益的保護。二是集體土地上房屋的經營性承租人的補償問題。承租人能夠取得什么樣的補償及其取得補償的方式，取決于租賃權的法律屬性。房屋租賃權雖然具有對房屋占有、使用的功能，但根據“物權法定”的原則，《民法典》中規定的用益物權只有土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、居住權、地役權、擔保物權，而不包括房屋租賃權。因此，基于合同設立的租賃權在性質上屬于債權。修訂后的《土地管理法實施條例》雖然規定，集體土地征收過程中，有關部門應當與擬征收土地的所有權人、使用權人簽訂征地補償安置協議，但由于征收行為針對的是物權，因此，這里的“使用權”指向的也是用益物權層面的使用權，而非債權層面的使用權。據此，租賃權人可以根據債的相對性原理向出租人主張相關權益，但因其不享有物上請求權，所以不能直接向征收人主張補償安置。具體來說，租賃集體土地上房屋從事生產經營的經營者，其具有所有權的財產（如其機器設備等）在征收過程中受有損失，作為所有權人，可以直接向征收人主張相關補償或者賠償。但因征收造成的搬遷補償，以及經營性房屋的停產停業損失理論上只能向作為所有權人或者用益物權人的出租人主張。較有爭議的，是作為房屋價值一部分的裝飾裝修殘值應當如何補償的問題。裝飾裝修雖然屬于承租人投入的財產，但根據相關規定，在動產與不動產附合的情況下，由不動產所有權人取得附合物的所有權。在新的財產歸不動產所有權人所有以后，動產所有權發生消滅。動產所有人可以取得與其動產價值相當的補償。因此，裝飾裝修物與被征收房屋形成附和的情況下，應當由房屋所有權人取得裝飾裝修物的所有權，承租人可向出租人主張因附和造成的財產損失。實踐中，征收部門為了順利推進土地和房屋征收，也有將承租人直接納入補償法律關系中，并將裝修改建以及停產停業、搬遷補償等費用直接撥付給承租人的做法。這種方式可以有效防止出租人與承租人之間的后續糾紛引發社會穩定問題，具有積極意義。但在操作層面，由于出租人與承租人天然存在權利競爭關系，而作為公法主體的征收人往往很難清晰界定相關補償的歸屬，過度介入出租人與承租人之間的私權利關系，很容易導致補償關系的混亂和征收工作的延宕。因此，相關部門可以搭建平臺進行協商和調解，全面掌握相關權利義務關系，同時，對于權利義務關系明確的出（承）組人，可以直接進行補償分配，而對于存在較大爭議的情形，原則上應當按照前段所述的法律關系依法推進征收補償工作。三是“小產權房”的補償安置問題。對建設在集體土地上出售給非集體經濟組織成員的所謂“小產權房”，國家一直持限制態度?！锻恋毓芾矸ā罚?span lang='EN-US'>2004年修正）第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；”此后，國家土地管理局〔1990〕國土函字第97號《關于以其他形式非法轉讓土地的具體應用問題請示的答復》明確規定：原宅基地使用者未經依法批準通過他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產權，是屬“以其他形式非法轉讓土地”的違法行為之一。此后，國務院辦公廳1999年頒布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）、《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71號）、《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發〔2011〕178號）、《國土資源部、住房城鄉建設部關于房屋交易與不動產登記銜接有關問題的通知》（國土資發〔2017〕108號）等都對“小產權房”作出了禁止性的規定。而對于買賣“小產權房”合同的法律效力，《第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要》在“關于農村房屋買賣問題”部分規定：“在非試點地區，農民將其宅基地上的房屋出售給本集體經濟組織以外的個人，該房屋買賣合同認定為無效?！笨梢姡傮w上，“小產權房”在法律和政策上始終是不被承認的。雖然，修正后的《土地管理法》刪除了原《土地管理法》第36條的規定，但這主要是為集體經營性建設用地入市掃清障礙，而不意味著“小產權房”的合法化。在集體經營性建設用地改革試點過程中，多數地方也是禁止其用于建設商品房和住宅的，而入法后的集體經營性建設用地是否可以放開這一限制，目前法律尚未予以明確。鑒于“小產權房”買賣合同無效，購買的房屋也不可能通過登記取得合法物權，因此，理論上，購房人不能取得所購買房屋的補償利益，除非出現流轉行為發生在前述法律和政策頒布之前，宅基地已經由集體所有轉變為國有或者訴爭宅基地最終轉讓給本集體經濟組織成員等不屬于國家明確禁止范圍的情形。需要注意的是，即便買賣行為無效，考慮到“小產權房”形成有其特殊的歷史原因，實踐當中，只要不是占用耕地，惡意出售、強占多占等特殊情形，可以根據案件的具體情況，綜合考慮房屋現值和買受人原買賣價格，對于“小產權房”的成本損失給予適當補償。（四）社會保障費用的支付。對于社會保障費用，修正后的《土地管理法實施條例》明確規定，主要用于符合條件的被征地農民的養老保險等社會保險繳費補貼。因此，社會保障費的支付在法律上不存在異議。需要討論的是，社會保障費用這種修法后新規定的補償安置費用與原有的安置補助費的關系。在法理層面，社會保障和集體經濟組織成員身份及其據此取得的承包地、宅基地因征收而喪失所支付的安置補助費用具有不同的法律屬性。社會保障是國家或社會對其成員依法提供基本生活保障的社會安全制度，其本質是一種政府義務，公民權利，屬公法范疇。而集體經濟組織成員的身份以及據此取得的土地承包經營權、宅基地使用權雖然也具有社會保障的功能，但其是集體經濟組織自身成員權的衍生物，是農民作為集體成員，以集體所有的土地進行的自我保障，而非社會保障，本質上是一種民事權利，屬于私法范疇。農民之所以可以依據身份“無償”取得土地承包經營權、宅基地使用權，從歷史維度來看，是源自生產資料的公有化，而非真的“無償”；從法權維度來看，土地承包經營權和宅基地使用權是在集體土地所有權上設定的負擔，其權利根源在于集體所有的財產而非國家財產。所以，認為農民無償享有土地承包經營權和宅基地使用權，同時享受城鎮社會保障，就會“超越”城鎮居民待遇而悖于社會公正的觀點是不成立的。同理，因集體經濟組織成員權或者土地承包經營權和宅基地使用權的喪失，國家支付的安置補助費，是集體土地所有權行使的法律效果，不是國家或社會對農民提供的社會保障。因此，新法規定的社會保障費用與因征收土地而支付給被征收人的安置補助費用雖然都具有社會保障功能，但前者具有“公力救濟”的性質，而后者則是對征收對象本身所具有的自身權能的對價。
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