2010-03-19 09:21:41
土地問題可以說是中國的核心問題，舉凡勞動就業、生產發展、居住遷徙乃至政權更迭，都跟這個問題息息相關，因此，對這個問題進行探索，對于中國的穩定發展，意義重大。
先看中共土地政策。建國土地政策大致可以分為四個階段。
首先是所謂“土地改革”階段，時間是1949.9～1953年春。土地改革是革命戰爭年代中國共產黨關于農村土地問題的政策主張和根據地“分田分地”探索在奪取政權條件下的一次充分的實現，是抗日戰爭和解放戰爭時期解放區土地改革的延續、擴展和深化。1949年9月29日通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，“凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區，必須發動農民群眾，建立農民團體，經過清出土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現耕者有其田”。1950年6月頒布實施《中華人民共和國土地改革法》，我國土地改革在全面展開。到1953年春，除了中共中央決定不進行土地改革的一些少數民族地區(約700萬人)外，中國大陸的土地改革已宣告完成，3億多無地和少地的貧苦農民獲得了7億多畝土地，免除了350億公斤的糧食地租，實現了幾代人“耕者有其田”的夙愿。從新中國初期的歷史文獻看出：“農民在分得土地以后，是作為小的私有主而存在的……”;農民私有土地可以買賣、租佃，但要受一定的限制。為保護農民土地私有財產權利，當時的縣人民政府普遍給農民頒發了《土地房產所有證》，在這份全國基本統一法律文本中規定：農民土地房產“為本戶(本人)私有產業，耕種、居住、典當、轉讓、贈與、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。土地改革產生的深刻影響在隨后幾年的農業增長中已經表現得淋漓盡致。1952年與1949年相比，糧食總產量由11318萬噸增加到16392萬噸，年平均遞增13.14%;棉花總產量由44.4萬噸增加到130.4萬噸，年平均遞增43.15%;油料由256.4萬噸增加到419.3萬噸，年平均遞增21.17%。
其次是“互助合作運動中的土地制度”變革階段，時間是1953～1957。互助合作運動大致上經歷了兩個階段。一是從全國解放到1955年夏的互助組和初級社階段;二是自1955年夏至1957年的高級社階段。互助組有臨時互助組和常年互助組等形式，按照自愿互利原則，在保留土地和其他生產資料農戶私有制的基礎上，農戶間通過人工互變、人工變畜工、搭莊稼、并地種、伙種等形式，相互提供幫助，解決生產中的困難或者借此提高收入。初級農業生產合作社的最主要特點是，農民仍然擁有土地的所有權，但必須交給初級社統一使用，允許社員保留小塊自留土地，年終的分配時，農民土地股份參加分紅，因此，初級社有時也稱土地合作社。高級社是在初級社基礎上建立起來的社區集體經濟組織，它實行土地、耕畜和大型農具作價(股份)入社，集體所有，統一經營，但仍允許農業合作社留下總耕地的5%由農戶分散經營，自由種植蔬菜或其他園藝作物。自留地歸集體所有，不征公糧，不交集體提留，規定經營者不得私自出賣、出租和非法轉讓。綜上可以清楚看到，農戶私人所有的土地被改造為社區(高級社)集體公有土地的過程和路徑。
再次是公社體制下的集體所有、統一經營的制度安排，時間是1958～1978。公社體制下實行農村土地三級所有。其做法是：原屬于各農業合作社的土地和社員的自留地、墳地、宅基地等一切土地，連同耕畜、農具等生產資料以及一切公共財產都無償收歸人民公社三級所有。公社對土地進行統一規劃、統一生產、統一管理，實行平均主義的“按勞分配”。但要指出，公社體制是在長達25年的運行過程中不斷整頓和完善的，從“整頓和鞏固公社的組織……”(1958.12)，糾正“一平、二調、三收款”的錯誤(1959.2)，到要求“各地人民公社在實行三級管理、三級核算……”(1959.4)，再到頒布《農村人民公社工作條例修正草案》(即人民公社60條)(1962.9)，標志著農村人民公社所有制關系，先后經歷了人民公社所有、人民公社三級所有以生產大隊所有為基礎、人民公社三級所有以生產隊所有為基礎等三個階段，逐漸走向成熟和定型。人民公社60條最終將土地、勞力、牲畜、農具“四固定”到生產隊，分配核算也以生產隊為單位，形成分別以生產大隊和生產隊為基本單元的社區性全員共同所有、共同經營的農村經濟管理格局。
最后是“集體土地、家庭承包經營”改革階段。時間是1979～今。改革30年來，我國農村土地制度變遷經歷了兩個大的階段。第一階段(1978-1999)，恢復和拓展農業生產責任制，逐步確立“土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包權、鼓勵合法流轉”的新型農村土地制度。第二階段(2000～2008)，農村土地制度改革沿兩條主線展開：一是繼續完善并用立法規范承包土地制度;二是探索和推進土地征用制度及農村建設用地制度的改革。農村土地制度30年變遷采取了農民自發制度創新與國家強力推行相結合的方式，沿著“明確所有權，穩定承包權，放活使用權，保障收益權、尊重處分權”路徑前行，至今形成了一套比較完整和成型的新型土地制度。這一制度的基本精神是充分實現集體土地所有權利益的同時，賦予農民長期而有保障的土地使用權;這一制度的政策內容包括堅持農村土地集體所有長期不變，集體土地家庭承包經營長期不變，允許農戶在承包期內依法、自愿、有償轉讓土地經營權，允許集體經濟組織拍賣荒山、荒地、荒坡、荒灘的經營權，在具備條件的地方可以通過有償轉讓集中土地的經營權來實行適度的規模經營。這些精神和政策以法律形式載入了《農村土地承包法》。
反思建國后土地政策成敗得失，我們可以看到，事實上，建國后土地政策雖然號稱創新，實際上卻深受中國傳統土地經濟理論和政策思想影響，這主要體現在這三方面：一，國家治理中高度重視土地問題傳統思想，把土地問題作為民心趨從的重要籌碼，在土地制度變革中政治穩定權衡多于經濟效率權衡。中領導和發動農民參加革命和建設也是如此。新中國60年的建設歷程中，每逢自然災害和政策失誤造成農業生產出現問題、社會穩定出現隱患時，總是把土地權利部分地歸還給農民，用“吃定心丸”的辦法不斷激勵農民對土地的熱情，以此來提高產出，化解經濟社會矛盾。如今，我國中西部廣大農村地區，工業化、非農化仍然不足，經營土地仍然是農民獲得經濟收入和社會保障的主要來源和手段，因此在相當長的歷史時期，“意民之情，其所欲者田宅也”的社會心理不會發生根本的改變。從古至今的中國歷史均表明，土地制度的變革并不是孤立的，土地占有關系的變化引發社會連鎖反應是劇烈的，因此有效的土地政策、法律和制度也必須在相當長的時期內保持穩定，長期堅持家庭承包經營這一基本制度是歷史之必然。二、土地占有關系緊密聯系著社會階級的利益格局，從而決定著政治治理格局，因此與上述理論和政策思想相關聯的一個重要歷史現象是：在衰落的政體中土地制度變革是社會革命的先導，在穩定的政體中土地制度變革總是滯后的。土地改革完成后，農民由社會底層一躍而成為社會的主人，而昔日高高在上的地主則跌到了社會底層;人民公社制度使千千萬萬個農村組織成為一個個帶有軍事化色彩的大集團;家庭承包經營制度一推行，立即導致了人民公社體制的瓦解，并且迅速恢復和重建了鄉(鎮)基層政權，鄉村自治制度建立起來，從而形成了“鄉政村治”全新的基層政治格局。這種狀況決定了歷朝歷代對土地制度變遷都取謹慎態度，不到萬不得已，不會從本根本上觸動土地制度。時至今日，我國國有企業產權改革遠遠快于農村土地產權改革。三、中國農民“均田地”的文化傳統對近百年農村土地制度變遷和進一步創新都有重要影響;但我國農村工業化和非農化的快速推進，為農村剩余勞動力脫離土地創造了條件，可以逐步加大土地適度集中規模經營政策的實施力度。我國在傳統農業經濟占主導的社會發展階段，農民不僅表現出強烈的“戀土”情結，而且對土地占有關系公平有強烈的要求。可以認為：中國農業社會階段農民土地權利的“公平”是比“效率”更重要的問題;但這種“均田地”和“戀土”情節,在農村工業化、城鎮化高度發達階段是可以改變的。我們在古村落民間土地契約文書的研究中發現，引發農民起義、社會動蕩和朝代更迭的根源是剩余勞動力大量產生且沒有生活來源，而土地兼并又加大了這一矛盾。如果這個推論成立，那么，當工業化、城鎮化發展到一定階段，剩余勞動可以疏導到工業和服務業部門，農民非農就業比較充分的時候，就應該適時推進土地適度集中和規模經營。目前中國到了這樣的發展階段。
因此，要對建國后土地政策有個全面深刻的認識了解，我們必須深入到歷史，必須了解中國各個重要歷史時期的土地政策，才能真正搞清建國后中國的土地政策是誰為為之？孰令致之？
