作者 ‖張紅軍 亓繼芳
來源 ‖上海市高級人民法院網
【裁判要旨】
根據合同法及合同法司法解釋的規定，違反法律、行政法規效力性強制性規定的合同無效。但若強制性規定的意旨是加強行政管理，而非否定私法行為的效力;所規制的是合同履行前提條件，而非合同本身，則該強制性規定為管理性強制性規定，而非效力性強制性規定。據此，《中華人民共和國建筑法》(以下簡稱《建筑法》)第六十一條第二款關于“建筑工程未經竣工驗收或者驗收不合格，不得交付使用”的規定應為管理性強制性規定。租賃房屋未經竣工驗收并不導致租賃合同無效;如承租人因此無法使用房屋的，承租人有合同解除權。
【案情】
原告：七天快捷酒店管理(北京)有限公司
原告：七天快捷酒店管理(北京)有限公司上海松江店
被告：上海松甌實業有限公司
被告：上海滬松五金建材市場經營管理有限公司
2007年10月30日，第一被告與案外人上海七天酒店管理股份有限公司(以下簡稱“上海公司”)簽訂《房屋租賃合同》一份，約定第一被告將上海市松江榮樂東路605號房屋出租給“上海公司”，目前第一被告已取得該房屋的房地產權證，土地用途為工業，租賃期限自2008年3月1日至2023年2月28日，合同另對其他事項作了約定。“上海公司”在簽約后對系爭房屋進行了裝修改造以作經營酒店之用。2009年6月19日，兩被告、兩原告與“上海公司”簽訂《房屋租賃合同補充協議》一份，將“上海公司”在《房屋租賃合同》中的權利義務全部、完整地轉讓給兩原告，將第一被告在《房屋租賃合同》中的權利義務全部、完整地轉讓給兩被告。
兩原告訴稱：兩被告向其出租的房屋未通過竣工驗收，違反了《建筑法》第六十一條第二款關于“建筑工程未經竣工驗收或者驗收不合格的，不得交付使用”的強制性規定，因此雙方簽訂的房屋租賃合同應為無效。故請求法院判決：1、原、被告簽訂的房屋租賃合同無效;2、被告退還租賃保證金人民幣360,000元;3、原告出資在租賃房屋裝修裝飾中未形成附合的裝修裝飾物由原告取回;4、被告向原告賠償房屋裝修裝飾(已形成附合)的損失2,665,500元;5、被告向原告支付賠償款3,485,830元。
兩被告辯稱：其出租給原告的房屋已經取得建設工程規劃許可證，且并無法律規定租賃房屋未經竣工驗收的，租賃合同無效，故原告主張合同無效的理由不成立。
【審判】
一審法院經審理后認為，兩被告出租給兩原告的房屋已取得建設工程規劃許可證，竣工后也通過了消防驗收，故《房屋租賃合同》應為有效。兩原告在承租房屋后改變了房屋用途，但并不能以此證明第一被告未按照建設工程規劃許可證的規定建設的房屋，故其主張租賃合同無效的理由不成立。據此上海市松江區人民法院于2012年10月12日作出判決：駁回兩原告的全部訴訟請求。
一審判決作出后，兩原告提起上訴。二審法院經審理認為，系爭房屋權屬清晰，房屋的所有人可行使出租權，即使租賃房屋因違反法律的強制性規定而影響房屋的交付使用，也不影響租賃合同的效力。如系爭房屋確實是有違反法律、行政法規關于房屋使用條件強制性規定情況的，承租人可以請求解除合同。據此，上海市第一中級人民法院于2012年12月28日作出終審判決：駁回上訴，維持原判。
【評析】
本案中，雙方對系爭房屋已經取得建設工程規劃許可證的事實均無異議。二審中上訴人所有上訴請求均是基于其對房屋租賃合同無效的判斷，而其認為合同無效的理由即租賃房屋未經竣工驗收，違反了《建筑法》第六十一條第二款關于“建筑工程未經竣工驗收或者驗收不合格的，不得交付使用”的強制性規定。強制性規定是指必須依照法律適用、不能以個人意志予以變更和排除適用的規定。以是否影響合同效力為標準，其可分為效力性強制性規定和管理性強制性規定。最高人民法院《關于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋(二)》(以下簡稱《合同法解釋二》)第十四條將《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)第五十二條第(五)項規定的“強制性規定”限定為效力性強制性規定。故本案爭議焦點即《建筑法》第六十一條第二款為效力性強制性規定抑或管理性強制性規定。
一、效力性強制性規定的識別標準和方法
《合同法》第五十二條第(五)項規定，“違反法律、行政法規強制性規定的合同無效”。合同無效是對當事人意思自治的徹底否定，其打破了當事人對自有財產的安排，致使當事人的合同利益落空，是對合同行為最嚴厲的否定性評價。因此對違法合同的效力判定無疑是一個關涉合同自由的重大問題。學者就此討論甚多，其用意即在于改變違法即無效的觀念，盡量緩和違法與無效之間的關聯。《合同法解釋二》第十四條就是在這樣的背景下應運而生，其對《合同法》第五十二條第(五)項的“強制性規定”在范圍上做了進一步限縮，將“強制性規定”限定于“效力性強制性規定”，從而進一步保障了私法自治。
(一)效力性強制性規定與管理性強制性規定的區分標準
關于效力性強制性規定與管理性強制性規定的區分標準，王利明教授對取締規定(管理規定)與效力規定的區分持以下觀點：“第一，在法律當中規定了違反禁止性規定會導致合同無效或合同不成立的，這種規定屬于效力規定。其次，法律法規當中雖然沒有明確規定，但如違反該規定后要使合同繼續有效的話將損害國家利益和社會公共利益，這也應當屬于效力規定。第三，法律既沒有規定違反禁止性規定將導致合同無效或合同不成立，違反規定后使合同繼續有效也不必然損害國家利益和社會公共利益，僅僅損害了當事人的利益，在這種情況下就屬于取締規定。”[1]
據此，二者的區分系按照以下標準：法律及行政法規明確規定違反這些規范將導致合同無效或者合同不成立的，或者雖未如此規定，但違反了這些禁止性規范后若使合同繼續有效將損害國家利益和社會公共利益的，為效力性強制性規定。法律、行政法規的強制性規定僅是為了行政管理的需要，違反并不會導致合同無效或者不成立，且違反后若使合同繼續有效也并不損害國家或者社會公共利益，而只是損害當事人的利益的，則為管理性強制性規定。
(二)效力性強制性規定和管理性強制性規定的區分方法
在法律或行政法規明確規定違反該條文導致合同無效，或者該條文雖未明確規定、但引致的其它條文對合同效力做了規定，則為效力性強制規定。
在法律或行政法規對合同效力未做規定時，可以綜合考量該款的立法目的及與其它條文的關系，通過對該條文進行目的解釋及系統解釋，來確定其為效力性強制性規定還是管理性強制性規定。
從立法目的的角度，效力性強制性規定是為了保護國家利益、社會公共利益，而管理性強制性規定是為了國家行政管理的方便;效力性強制性規定以否認違反強制性規定的行為的法律效力為目的，故針對違反強制性規定的法律行為，而管理性強制性規定以禁止違反強制性規定的行為為其立法目的，故針對違反強制性規定的事實行為。史尚寬先生即認為，“強行法得為效力規定與取締規定，前者著重違反行為之法律行為價值，以否認其法律效力為目的;后者著重違反行為之實施行為價值，以禁止其行為為目的”[2]。
從與其它條文的關系角度，應將該法律條文與其他法律條文聯系起來，從該法律條文與其他法律條文的關系、該法律條文在所屬法律文件中的地位、有關法律規范與法律制度的聯系等方面入手，系統全面地分析該法律條文的含義和內容，以確定其為效力性強制性規定還是管理性強制性規定。
二、對《建筑法》第六十一條第二款的類型認定
《建筑法》第六十一條第二款規定“建筑工程未經竣工驗收或者驗收不合格的，不得交付使用”。該條文本身并未對未經竣工驗收或驗收不合格的建筑工程交付使用后的效力作出明確規定，可以采用目的解釋和系統解釋的方法，來認定其為效力性強制性規定還是管理性強制性規定。
(一)從目的解釋的角度
首先，從《建筑法》的立法背景和目的看，《建筑法》出臺于20世紀90年代后期，當時我國建筑市場秩序混亂，建筑活動幾乎無章可循，《建筑法》正是為加強對建筑活動的監督管理，維護建筑市場秩序而制定。而《建筑法》第六十一條第二款的立法目的同樣是為加強針對工程竣工驗收環節的規范與管理，而非否定以未經竣工驗收的房屋為標的物的合同效力。在此意義上，應將其界定為管理性強制性規范。
其次，我國建筑工程竣工驗收制度經歷了從行政許可制到備案制的轉變，該轉變對認定《建筑法》第六十一條第二款的性質也至關重要。1998年國務院頒布的《城市房地產開發經營管理條例》第十七條規定，房地產開發項目竣工后，房地產開發企業應當向相關房地產開發主管部門提出竣工驗收申請。 房地產開發主管部門收到竣工驗收申請后組織工程質量監督、規劃、消防、人防等有關部門或者單位進行驗收。2000年，國務院及原建設部又分別下發了《建設工程質量管理條例》和《房屋建筑工程及市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》，規定建設單位收到建設工程竣工報告后，應當組織設計、施工、工程監理等有關單位進行竣工驗收，并在竣工驗收合格之日起15日內，將建設工程竣工驗收報告和規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件報相關部門備案。國務院《關于取消第一批行政審批項目的決定》(國發[2002]24號)第323項，則將“房地產開發項目竣工驗收”的行政審批項目列為取消項目。
可見，自2000年起，房屋竣工驗收即由原來的行政許可制變為備案制。該轉變體現了將國家行政權力對私法領域的干預控制在合理范圍內。《建筑法》第六十一條第二款之規定強調的是建設單位應自覺、及時地履行竣工驗收合同義務，否則將承擔包括合同責任及行政處罰等在內的不利后果，而非強調否定私法行為的效力。故該款的立法目的在于禁止建設單位違反該規定的事實行為，而非以否認違反該規定的法律行為的效力為目的，故在此意義上，該款也應界定為管理性強制性規定。因此，租賃房屋未經竣工驗收，雖違反了《建筑法》第六十一條第二款的強制性規定，但租賃合同并不因此而無效。
(二)從系統解釋的角度
《合同法》第二百三十三條規定：“租賃物危及承租人的安全或者健康的，即使承租人訂立合同時明知該租賃物質量不合格，承租人仍然可以隨時解除合同。”《最高人民法院關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件司法解釋的理解與適用》(以下簡稱《房屋租賃司法解釋》)第二條規定：“出租人就未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定建設的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效”;第八條規定：“因下列情形之一，導致租賃房屋無法使用，承租人請求解除合同的，人民法院應予支持：……(三)租賃房屋具有違反法律、行政法規關于房屋使用條件強制性規定情況的。”
綜合以上法律及司法解釋的規定可以看出，第一，如租賃房屋未取得建設工程規劃許可證，相當于從“出生”之始，房屋就是違法的。以該類房屋為標的物的私法行為的效力應予否定，因此司法解釋明確租賃房屋未取得建設工程規劃許可證的，租賃合同無效。反觀本案，法律規定房屋未經竣工驗收不得交付使用，而如果租賃房屋具備建設工程規劃許可證但未經竣工驗收，相當于房屋是合法“出生”的，以房屋為標的物的租賃行為本身并未被禁止。當然，在建造過程中“竣工驗收”環節存在的瑕疵，可能使房屋租賃合同的履行前提條件受到影響。第二，從《合同法》及《房屋租賃司法解釋》中關于承租人合同解除權的規定可以看出，對于租賃房屋未經竣工驗收的，法律并無使租賃合同無效之意，而是在維護合同效力的基礎上，賦予承租人一定條件下的合同解除權。如果因房屋未經竣工驗收導致承租人“無法使用”，即無法按照租賃合同約定的用途使用，或者無法按照租賃房屋的性質使用，則承租人有權請求解除合同。
綜上所述，《建筑法》第六十一條第二款為管理性強制性規定，房屋租賃合同并不因租賃房屋未經竣工驗收而無效。兩原告在一審中經法院釋明后仍堅持合同無效的訴請，故對其以租賃房屋未經竣工驗收為由，主張租賃合同無效等請求不予支持。
