此案的出現(xiàn)，引發(fā)一些思索：當(dāng)前國有土地房地產(chǎn)開發(fā)略有冷卻之勢，農(nóng)村集體土地上的“房地產(chǎn)”開發(fā)漸顯頭角，雖然耕地有法律和制度上的嚴(yán)格控制和保護(hù)，但對于自留地尚存在一些法律上的滯后，必然產(chǎn)生一些利益上的角逐，由之而來的糾紛逐漸增多，本文就管中窺豹淺議自留地權(quán)益維護(hù)。
一、自留地在制度及法律上的沿革
自留地是伴隨初級農(nóng)業(yè)合作社的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，這一制度是農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營方式在合作經(jīng)營和集體經(jīng)營中的一種延續(xù)，其發(fā)展脈絡(luò)是：1955年的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》首次對自留地的法律性質(zhì)作出規(guī)定，自留地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給成員長期使用的土地，是一項(xiàng)家庭副業(yè)，可以充分利用剩余勞動(dòng)力和勞動(dòng)時(shí)間，生產(chǎn)各種農(nóng)副產(chǎn)品，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充。2004年修訂《中華人民共和國土地管理法》時(shí)將自留地規(guī)定為農(nóng)民集體所有，與其他耕地的主要區(qū)別在于不征農(nóng)業(yè)稅，2006年全國人大通過決定廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》后，自留地和承包地在法律上沒有任何區(qū)別，但集體性質(zhì)不變，重新承包因涉及集體得益需要集體成員決定。
自留地制度曲折發(fā)展，最終才得到鞏固發(fā)展，具體而言，主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)時(shí)期：
1、初步實(shí)施階段：1955年10月，中共七屆六中全會討論并原則通過了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》，后經(jīng)1955年11月全國人大常委會第二十四次會議通過，《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》規(guī)定:“為了照顧社員種植蔬菜或者別的園藝作物的需要，應(yīng)該允許社員有小塊的自留地”，這是目前所見中央有關(guān)自留地的首個(gè)法定文件，雖然十分簡單，但是意義重大，使自留地制度有了現(xiàn)實(shí)的合法性，此時(shí)的自留地是農(nóng)民私有的土地，農(nóng)民具有完全的處置權(quán)。自留地制度由此也初步成型，實(shí)現(xiàn)了初步制度化。
2、曲折發(fā)展階段：1956年6月30日，由一屆全國人大三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，吸收了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》中有關(guān)自留地的精神，再次明確了自留地制度的合法地位。1959年五六月間中共中央在相繼發(fā)出《關(guān)于農(nóng)業(yè)的五條緊急指示》、《關(guān)于分配私人自留地以利發(fā)展豬雞鴨鵝問題的指示》、《關(guān)于社員私養(yǎng)家禽、家畜、自留地等四個(gè)問題的指示》三個(gè)重要文件，恢復(fù)自留地制度，給予農(nóng)民在自留地相對獨(dú)立的自主經(jīng)營權(quán)和完整的收益權(quán)，強(qiáng)調(diào)“自留地不能出賣、出租或私自轉(zhuǎn)讓”，強(qiáng)化了自留地的公有性質(zhì)。
3、基本穩(wěn)定階段:1960年11月3日中共中央發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，首先肯定了農(nóng)民有經(jīng)營自留地的權(quán)利，規(guī)定“應(yīng)該允許社員經(jīng)營少量的自留地”，明確規(guī)定“今后不得將社員的自留地收歸公有，也不得任意調(diào)換社員的自留地。”1961年3月廣州會議制定并通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》、同年6月的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》、1962年9月的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》允許社員“耕種由人民公社分配的自留地”、“長期歸社員家庭使用”，賦予了社員相對完整的收益權(quán)。
4、艱難存在階段：自留地制度歷經(jīng)“文化大革命”沖擊，特別是對三自一包的批判，受到嚴(yán)峻的考驗(yàn)，
5、恢復(fù)發(fā)展階段：在中共十一屆三中全會以后自留地制度得到全面恢復(fù)。2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》將自留地仍規(guī)定為農(nóng)民集體所有。
二、自留地制度設(shè)計(jì)的目的及意義
自留地制度的形成，最初是農(nóng)民為了規(guī)避加入初級社的風(fēng)險(xiǎn)，也是中央為了保護(hù)農(nóng)民對個(gè)體經(jīng)濟(jì)的積極性與勞動(dòng)互助合作的積極性。在自然災(zāi)害時(shí)期，自留地是作為解決農(nóng)村嚴(yán)重危機(jī)的重要措施之一，其目的是為了激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和責(zé)任感，因?yàn)樽粤舻啬軌蛉〉帽燃w土地更高的生產(chǎn)效率，能盡快發(fā)揮增產(chǎn)、減災(zāi)的效用，緩解農(nóng)村緊張的局面。自留地制度在這一時(shí)期也得到了鞏固，被確定為社會主義經(jīng)濟(jì)的必要的補(bǔ)充部分。在文化大革命時(shí)期遭到?jīng)_擊，但在十一屆三中全會又得以恢復(fù)，然而隨著家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制在農(nóng)村的開展和實(shí)施，自留地制度的作用被削弱，甚至取代，但作為一項(xiàng)制度，現(xiàn)如今沒有任何一部法律或一項(xiàng)政策作出相應(yīng)的調(diào)整，反而在2004年中華人民共和國土地管理法修訂中再次確認(rèn)了自留地的存在及法律性質(zhì)。
三、自留地的權(quán)利性質(zhì)
立身于社會，人們所面臨的權(quán)利，從大的范圍大致劃分為政治權(quán)利、人身權(quán)利、物權(quán)、債權(quán)。在這里我們要探討的是自留地的權(quán)利性質(zhì)，而自留地?fù)碛谢驕缡?yīng)歸入那一類權(quán)利呢，當(dāng)然他不屬于政治權(quán)利、人身權(quán)利，也不是一種債權(quán)，那么是否是屬于物權(quán)呢。
從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山屬于集體所有”，《中華人民共和國土地管理法》第八條作了相同規(guī)定，既然沒有所有權(quán)，那么對于農(nóng)村自留地而言農(nóng)民只使用權(quán)。
農(nóng)民的對自留地的這種使用權(quán)是否應(yīng)屬于物權(quán)，進(jìn)而由物權(quán)法進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范呢，從現(xiàn)行的物權(quán)法中所規(guī)定的物權(quán)種類來看，物權(quán)分為三大類:所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。所有權(quán)是構(gòu)成物權(quán)的基礎(chǔ),所有權(quán)制度是物權(quán)法的靈魂。擔(dān)保物權(quán)和用益物權(quán)是從所有權(quán)派生出來的。所有權(quán)是指權(quán)利人對自己的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),依照法律的規(guī)定享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。處分權(quán)是所有權(quán)區(qū)別于其它權(quán)利的重要特征。所有權(quán)包括國家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)，并派生出建筑物區(qū)分所有權(quán)。用益物權(quán),所有權(quán)是自物權(quán),用益物權(quán)就是他物權(quán)(限制物權(quán)),是權(quán)利人對他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。物權(quán)法所規(guī)定的用益物權(quán)種類有土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)。擔(dān)保物權(quán),是指擔(dān)保物權(quán)人在債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)的情形,依法享有就擔(dān)保財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。設(shè)立擔(dān)保物權(quán)的目的就是為了擔(dān)保債權(quán)人的債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。擔(dān)保分可分為物的擔(dān)保和財(cái)產(chǎn)權(quán)利擔(dān)保兩種方式，分為抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)和留置權(quán),也即擔(dān)保物權(quán)的分類。自留地的使用權(quán)當(dāng)然地不能納入所有權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，是否是用益物權(quán)呢。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第一百一十七條的規(guī)定，用益物權(quán)就是非所有人對他人所有的不動(dòng)財(cái)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。《中華人民共和國物權(quán)法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)這四種用益物權(quán)，而自留地既然屬農(nóng)民集體所有，又當(dāng)然地屬于不動(dòng)產(chǎn)，從自留地制度形成和確立后由農(nóng)民個(gè)人使用、收益，其特征完全符合用益物權(quán)的概念。但自留地是特定歷史時(shí)期的稱謂，按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三條第一款規(guī)定，“國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”，農(nóng)村土地承包經(jīng)營，已作為國家在農(nóng)村的基本經(jīng)營制度被確立，自留地已不復(fù)存在。《中華人民共和國土地管理法》是2004年8月第二次修正，晚于2003年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，其第八條仍然出現(xiàn)了自留地屬于農(nóng)民集體所有。如果自留地必須要依《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定進(jìn)行承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)，在此后修訂的《中華人民共和國土地管理法》中就應(yīng)該有所規(guī)定，并且作為母法的《憲法》中仍然規(guī)定了自留地的權(quán)屬。況且，自留地從當(dāng)時(shí)分配時(shí)為農(nóng)民安身立命之本的思想早就遺留下來，認(rèn)為自留地就是分配給自己的，祖祖輩輩可以任意使用。從歷史的角度及現(xiàn)行法律制度的規(guī)范來看，自留地權(quán)益作為用益物權(quán)來進(jìn)行維護(hù)是相對恰當(dāng)一些。
四、自留地權(quán)益的維護(hù)路徑
在現(xiàn)實(shí)生活中，山區(qū)的一些自留地因缺乏勞動(dòng)力早已荒蕪，而平川一些地方的自留地成了香餑餑。有人為了在自留地上修建房屋，寧愿以四倍面積的承包地進(jìn)行兌換，這種協(xié)議在當(dāng)?shù)厥谴逦瘯?xí)慣的調(diào)整土地的方法。但更為甚者的是，一些不法投機(jī)者，利用改、擴(kuò)建房屋之機(jī)，在自留地大興土木，形成事實(shí)上的自留地上的“房地產(chǎn)開發(fā)”。引子中的案例反映出當(dāng)前農(nóng)村自留地使用的現(xiàn)狀。在上述的探討中，將自留地權(quán)益劃歸用益特權(quán)，按照《中華人民共和國物權(quán)法》第三十五條規(guī)定，妨害物權(quán)或可能妨害物權(quán)的，權(quán)利人可以請求排除妨害或消除危險(xiǎn)，也即我們常說的恢復(fù)原狀或賠償損失。
但在法律適用上，我們又面臨著尷尬：2003年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三條第一款規(guī)定，“國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”，農(nóng)村土地承包經(jīng)營，已作為國家在農(nóng)村的基本經(jīng)營制度被確立，自留地已不復(fù)存在。2004年8月第二次修正《中華人民共和國土地管理法》時(shí)，第八條仍然規(guī)定自留地屬于農(nóng)民集體所有。
兩部法律在位階上都是對土地的特別規(guī)定，按照新法優(yōu)于舊法的原則，應(yīng)按新法的規(guī)定辦理，即按《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定辦理，自留地由用用益物權(quán)來規(guī)范和調(diào)整，這也是符合《中華人民共和國憲法》第十條的規(guī)定。雖然是由《中華人民共和國土地管理法》來規(guī)范和調(diào)整，但作為特別法性質(zhì)，其第十六條規(guī)定，因土地所有權(quán)、使用權(quán)發(fā)生爭議的由當(dāng)事人協(xié)商解決。協(xié)商不成的由人民政府處理。在程序上就必然的是一個(gè)前置，沒有當(dāng)事人的協(xié)商或人民政府的處理，法院是不能事前介入進(jìn)行裁判的。當(dāng)然在大調(diào)解機(jī)制的作用下，法院是可以提前介入進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人協(xié)商不成時(shí)，由人民政府解決，人民政府應(yīng)當(dāng)對自留地的權(quán)屬作出確認(rèn)。如果當(dāng)事人不服人民政府的解決，此時(shí)在自留地使用權(quán)上已作出了確認(rèn)，人民法院則可以按照妨害物權(quán)或可能妨害物權(quán)進(jìn)行處理。
綜上，自留地既然作為歷史遺留的產(chǎn)物，并且以國家法律賦予了農(nóng)民使用權(quán)，就不應(yīng)該沒有依據(jù)的從人們的思想中消失。大量的因自留地耕種、轉(zhuǎn)讓、建房、修墳等原因引發(fā)的糾紛并不少見，法院在處理這類糾紛時(shí)只能治表不治本，為了徹底解決糾紛，我們還必須有法可依。對于自留地是賦予農(nóng)民長期無限期的使用，還是按照《中華人民共和國土地承包法》進(jìn)行承包經(jīng)營、流轉(zhuǎn)，還是農(nóng)民集體組織可以有償或無償收回，都應(yīng)該以法律來調(diào)整。既然《中華人民共和國物權(quán)法》中未提及自留地使用權(quán)，根據(jù)物權(quán)法定原則，將自留地的使用權(quán)納入用益物權(quán)缺失法律支撐。國家的土地制度關(guān)系著農(nóng)民的基本生活問題和農(nóng)村的穩(wěn)定，自留地是農(nóng)村土地的一部分，因?yàn)樽粤舻氐氖褂脵?quán)引發(fā)的糾紛不能依法解決勢必影響農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。希望盡快出臺相應(yīng)的法律規(guī)定。
