國家建構將目光聚焦于國家，按照韋伯對國家的經典定義，國家構建旨在塑造起在既定領土范圍內至高無上的主權權威，實現對疆域內暴力的合法壟斷，增強國家權力的滲透能力和實現對社會的穩(wěn)固控制一直都是國家構建的核心追求，不難看出，在國家建構的進程到初充斥著壟斷性、強制性和控制性色彩，“以國家為中心”一直都是國家建構理論的內核。與此相對，治理卻將目光從國家轉向社會。斯托克在《作為治理的理論：五個論點》一文中對新公共治理模式以以下五個維度概括：“（1）治理關注一系列源于政府又不限于政府的公共機構和參與者；（2）治理明確指出在解決社會和經濟問題的過程中存在邊界和責任上的模糊；（3）治理明確肯定了在涉及集體行動的公共機構之間存在權力依賴；（4）治理意味著參與者將形成一個自治性的自組織網絡；（5）治理認為政府辦好事的能力并不是依賴于政府的權力與權威，而是能夠利用新的工具與技術實現調控與指導”。在治理理論中，國家只是作為一個與其他所有治理主體平等的權威，它不是以一種高高在上的身份站在權力的金字塔頂點，而是通過改變”統(tǒng)治方式“使國家以“平民百姓”的身份融入其他治理主體之間共享權威和權力資源，而這是一個充滿了分權、多元、自治色彩的過程，訴說著對消解國家至高無上權威的渴望。除此之外，治理與國家建構的張力還體現在對民族國家的超越。治理不僅關涉民族國家疆域內的問題，還將視域拉至整個世界范圍。隨著越來越多的國家被卷入全球化進程當中，國家問題早已沖破既定的民族國家疆域而成為世界性問題，例如恐怖主義、艾滋病、氣候變暖和環(huán)境污染等等，而單憑某一國家的力量是遠不足以解決這些問題的，因此，面對全球性公共事務，治理理論將跨國經濟組織、政府組織和非政府組織等共同視為應對全球性問題的治理主體，而這一過程中，民族國家權威和色彩的淡化也將不可避免的趨勢。正如上述，民族－國家是國家構建的重要組成部分，一個強大的民族國家是貫穿國家構建進程始終的核心關涉，因此，這一層面也可以反映出，體始著強烈后現代色彩的治理話語與作為現代性成就的國家構建之間有存在著深刻矛盾。但是，治理話語與國家構建話語也并不是絕對截然對立的狀態(tài)，即使二者本質特性有著深刻的矛盾，但是在一些方面卻又相互融合。國家構建話語并不完全排斥治理體系的建立。這主要可以從民主－國家構建進程中尋找支持性證據。治理雖然表現出強烈的后現代色彩，但是后現代主義并不是反對現代話語中的自由、民主、理性、平等等價值，反而是力求在維護這些基本價值原則的基礎上推動它們的進一步落實，因此，治理話語也并不是對現代程序民主話語的拋棄，而是為了更進一步的推動民主制度的發(fā)展，真正將民主所蘊含的自由、平等、理性等價值落實。治理所蘊含的自由、民主、參與、協商、分權等價值原則越來越成為現代民族國家權能增強的基礎，這一觀點可以從合法性方面觀察分析：一方面，從權力合法性的維度來看，人民主權是國家權力的最終合法性來源已經成為當今世界的政治共識，因此，維護和落實體現自由民主精神的基本價值原則，是現代國家維持自身的必然要求。另一方面，治理績效也是國家合法性的重要來源，有效和良好的治理可以為國家?guī)砜冃院戏ㄐ裕S著人類社會復雜程度的加深，純粹的以國家為主體進行的治理已越來越難以應對日益龐雜的社會公共事務，而一味的擴大職能增設機構也只會制造出一個身軀龐大而行動力低下的怪物從而導致一個全而弱的國家形態(tài)。只有通過將一定的權力下放給市場和社會，精簡政府部門機構，將更多的社會力量吸納到治理體系中并與之合作，才能提高治理效率和水平。其實，上述兩個維度都共同指明了一點：國家的民主化和分權化不僅不會削弱國家能力，反而有利于國家權能的增強。邁克爾.曼將國家權力區(qū)分為“專制性權力(despotic power)“和”基礎性權力(infrastructural power)”兩種，以此權力劃分框架來看，通過向民主化和分權化轉型而獲得的穩(wěn)固合法性和有效治理，增強了國家有效貫徹決策，在事實上滲透公民社會的能力，從而提高了國家的“基礎性權力”。福山也指出，國家構建是一個縮小職能范圍而增強國家權力的過程，而民主化和分權化的過程則恰恰實現了在縮小國家職能的同時強化國家必要權能這一目標。因此，從這一維度來說，治理不僅不與國家構建的目標相違背，反而是推動國家構建的深層力量。第一，市民社會的崛起以及自由、分權、參與等公民文化的培育是自組織網絡治理體系建立的基礎要素，這些都需要國家為其提供穩(wěn)定統(tǒng)一的現實環(huán)境基礎，這可以從早發(fā)內生型現代化國家和后發(fā)外生型現代化國家兩種不同的國家構建歷史經驗中來探視。在早發(fā)國家中，民族－國家構建進程是與民主－國家構建進程交織在一起的，蒂利指出，戰(zhàn)爭和資本交織構成國家建構的動力。早期資本主義經濟的發(fā)展呼喚著統(tǒng)一大市場的建立，但是這一吁求顯然無法在中世紀破碎的政治景觀中得到滿足，于是，一個以至高無上的中央權威為代表的統(tǒng)一民族國家便應運而生。在西歐歷史中，這一進程表現為早期民族資產階級與國王扛起同一面反對封建制度的大旗。統(tǒng)一民族國家的建立為民族資產階級力量的崛起和市民社會的發(fā)展提供了基礎性現實條件，然而，隨著強大國家權力逐步滲透進私人領域，民族資產階級產生了對國家侵犯私有財產和個人權利的憂慮，于是，以制約權力為核心的有限國家構建和以保護人權為核心的民主政治轉型成為人們迫在眉睫的訴求，之前曾于國王統(tǒng)一戰(zhàn)線的民族資本家紛紛倒戈轉向，站在了國王的對立面。也就是說，高度的中央集權使得國家權力滲透到社會的各個角落的同時，市民社會也被塑造和重構，在社會運動和民眾抗爭中，民主政治被孕育出來。不同于早發(fā)國家，后發(fā)國家的現代化啟動時，內部實際上還是一片現代性的荒漠，在沒有構建起一個強大國家的基礎上便匆匆建立民主制度，所面臨的只能是民主的崩潰和現代化進程的倒退。在這種背景下，一大批學者看到了構建強大國家的必要性，如亨廷頓認為當大眾參與水平高于制度化水平時必然會導致政治秩序的崩潰，由此發(fā)展出了“強大政府理論”，福山指出構成政治發(fā)展的三大構件——國家、法治、民主負責制——之間具有邏輯順序，而有效國家的建立是民主化轉型的前提。在穩(wěn)定的社會秩序下，20世紀末期，韓國、香港、馬來西亞、新加坡等東南亞國家在實現了經濟騰飛的基礎上又紛紛走上了向民主化轉型的道路并取得了不錯的成就。從東南亞國家的經驗中很難看出，若沒有一個強大民族國家的力量保障，作為治理體系重要要素的市民社會和公民文化可以在一個動蕩的政治環(huán)境中自發(fā)形成，更遑論國家向民主化和分權化的穩(wěn)定轉型以及有效治理的實現。第二，“元治理”呼喚在治理視域下重塑國家作用。治理體系中所蘊含的多元主體、平等參與、協商談判等價值理念是治理的精髓所在，卻也釀造了潛在的治理失敗風險。多元主體意味著權力的分散，平等參與意味著凌駕性權威的消失，協商談判則意味著強制性服從的退場，然而幾種要素的綜合卻可能醞釀著失?。赫勁惺《鵁o法形成共識性意見；純粹的私利目的導致強勢集團對弱勢集團的傾軋；自組織式參與造成無規(guī)則之下的混亂和低效；溝通機制的缺失致使有效信息無法聚合，等等。因此，“對治理的治理”便成為解決以上問題的關鍵舉措，而由于對這一角色提出的中立性要求，國家便成為扮演“元治理”角色的唯一“人選”。在“元治理”的分析框架下，只有當國家積極發(fā)揮宏觀調控的作用，通過規(guī)則程序和信息交流平臺的建立主動為各治理主體創(chuàng)造一個有序良好的行動環(huán)境，統(tǒng)籌把控治理流程，在必要的職能范圍內實現權能最大化，治理結構才能得到真正的完善，一個有效的治理體系才能被真正構建起來。英國資產階級革命
其實，保持治理和國家構建之間一定程度上的張力是必要的，任何一種純粹單一的理論體系都無法完全應對復雜現實所提出的挑戰(zhàn)。這也暗示著，在社會中心和國家中心，現代話語和后現代話語之間，并不存在完全清晰的“楚河漢界”，現實實踐往往呼喚著在不同理論體系和解釋框架之間尋求平衡的混合，即在國家構建的進程中改善治理結構，培育治理理念，防止國家權力的過度膨脹而吞沒市民社會最終導致大而弱的國家形態(tài)；在治理體系構建的過程中依靠國家力量，把控治理全局，避免市場和社會由自發(fā)而走向無序最終釀成治理失敗的惡果，這指向國家構建所關涉的“增強國家權能”問題，也指向治理所關涉的”有效治理“問題。實際上，無論是國家構建抑或是治理體系構建，其終極目標都是實現人類社會的有效治理和穩(wěn)定發(fā)展，只是在通向理想彼岸的過程當中，二者選擇了不同的道路。[1]格里·斯托克.作為理論的治理:五個論點[J].國際社會科學雜志(中文版).1999(1):19-30.
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