一、行政審判實踐中關于利害關系人的困惑
傳統理論及實踐認為，只有具體行政行為的相對人才有權提起行政訴訟，享有原告資格。其他利害關系人只能作為第三人，或根本無權參與到訴訟中。這無疑使許多應受到保護的利害關系人喪失訴權，影響了行政訴訟監督行政機關依法行政功能的全面實現。20世紀90年代后期，法院開始逐步加大對利害關系人的保護力度，最高人民法院的司法解釋更是進一步明確了利害關系人的原告資格。但是，這種做法發端于司法實踐，帶有一定的自發性，且理論上準備不足，沒有對利害關系人問題的相關法理、 適用標準等做系統的研究和歸納，存在概念模糊，目標籠統，標準概括等問題。因此，法院對行政訴訟利害關系人的處理仍然是混亂的，充滿困惑：
困惑之一：原告主動訴訟與第三人被動應訴的關系難以把握
當法院還存有對利害關系人訴訟地位的疑慮和茫然時， 公民的權利意識卻覺醒了。一方面，越來越多的利害關系人主動走進法院，要求作為原告提起司法審查程序；另一方面，由于工作強度大及自身素質的欠缺，法官鮮少依職權追加利害關系人參加訴訟，利害關系人作為第三人獲得權益保護的現象越來越少。這無疑使利害關系人更依賴和相信于作為原告享有的訴訟權利。這一現象反映到司法實踐中，就表現為法院難以把握利害關系人作為原告主動訴訟與作為第三人被動應訴的關系，從而引起下列問題：其一，第三人訴訟制度萎縮，在同一訴訟中解決多個問題的優勢沒有發揮。其二，利害關系人主動提起訴訟還存有許多司法難題，看似優越的制度無法充分得到運用。
困惑之二：利害關系人的類別千差萬別
從馬克思主義哲學的觀點出發：萬事萬物均有聯系，不能孤立、片面地看待問題。同樣，一個具體行政行為必然會與外界產生千絲萬縷的聯系，關系可近可遠，利害可大可小。這都導致了利害關系人的類別千差萬別，利害關系人提起訴訟的事由形形色色。市民認為規劃機關的行政許可行為損害了自己優美環境的享受權而起訴；購買商品房的業主認為房產部門為開發商頒發《商品房預售許可證》的行為侵害其財產權益而起訴；債權人認為土地管理部門確認債務人土地使用權屬于第三方的行為損害了自己的債權而起訴。各式各樣的利害關系人訴訟，讓人一時眼花繚亂，難以辨別誰應享有原告資格，誰只是牽強附會。
困惑之三：法院對利害關系人的處理標準不一
利害關系人的種類千差萬別，其參與訴訟途徑可以選擇，加之法律對利害關系人的相關規定不足，缺乏具體界定標準，因此，各地各級法院對利害關系人的態度大相徑庭。有的法院側重于通過第三人訴訟途徑解決利害關系人問題，將問題的主動權掌握到自己手中。有的法院側重于放寬原告范圍，將主動權交于當事人把握。在利害關系人與具體行政行為關系遠近、利害大小的問題上，法院的適用標準也有很大區別。有的法院采用直接關系、間接關系為標準來分門別類，有的法院則采用受損利益的大小為標準，還有其他標準不一一列舉。由于標準的不一，造成利害關系人在不同法院受到的待遇不一，也造成司法裁量權的過于寬泛。如何形成一個統一的適用標準，是研究利害關系人問題的重要方面，也是解決有關利害關系人司法適用難題的關鍵。
困惑之四：基本概念模糊造成利害關系人原告資格空置
在受理行政訴訟案件時，我們難免接觸到三個基本概念，即 “原告資格”、“起訴條件”、“受理條件”。“起訴條件”解決的是在什么情況下，當事人可以選擇用訴訟方式來解決爭議的權利；“受理條件”解決的是起訴人的起訴須滿足什么條件才可以引起司法程序；而“原告資格”只是受理條件之一 ，解決何人有資格提起訴訟，以及就起訴人提出的具體訴訟需要起訴人是否為合格原告的問題，原告資格與受理案件是兩個相互之間具有密切關系的范疇。有些法院混淆了三個基本概念，用起訴條件、受理條件的欠缺與不足來否定利害關系人的原告資格。大立案格局推廣過程中，立案法官行政審判業務知識的欠缺和兩個部門銜接的不順暢，使立而不審（實體審），或應審而未立的現象增多，進而導致利害關系人的原告資格被空置，利害關系人主動訴訟制度未落到實處。
綜上，有關利害關系人的判定標準及相關法律適用還存在許多問題，這些問題的存在需要我們從評析具體法律規定入手，找出不足的根源，從而總結科學的司法適用規則，為立法的進一步完善提供啟示。
二、有關利害關系人的法律規定的欠缺
司法審判就是法官適用法律的過程，均離不開兩個途徑：一是探索既有法律規定的意義，更好地適用既有規則；二是指出既有規定的不足并進行完善。筆者將沿著以上兩個思路對行政訴訟法規關于利害關系人的原則性條文進行評述與分析。
行政法律有關利害關系人的規定主要涉及兩個條文：《行政訴訟法》第27條規定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益的，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”結合近年來行政審判工作的發展與存在的問題，我們對這兩條原則性規定做以下分析：
（一）現實的相關規定
《行政訴訟法》第27條賦予了利害關系人第三人的地位，從而提供了法院主動對利害關系人進行保護的途徑，在法律精神得到充分貫徹的前提下，利害關系人可以在利益損害還未明朗化時就獲得法院的主動保障。《解釋》第12條充分肯定了利害關系人的原告資格，從而賦予利害關系人主動提起司法審查程序的權利。較之第三人地位，原告擁有更大的主動性，更多的訴訟權利，更強烈的權利意識。同時，從司法的角度進一步擴大了行政訴訟的受案范圍，加強了對行政機關的監督力度。
（二）規定的不足
雖然現行關于行政訴訟利害關系人的法律規定有一定的現實意義，但同時也存在明顯的遺漏與不足，這些遺漏與不足也是上述司法實踐中諸多困惑的法律根源。
1、制度有待完善。《行政訴訟法》第27條關于行政訴訟第三人制度的有關規定還不完善，缺乏第三人參與行政訴訟后其訴訟活動的開展、訴訟權利的行使、訴訟責任的承擔等一系列相關規定進行支持。民事訴訟中的第三人被明確分為有獨立請求權和無獨立請求權兩類，各自權利均有明確的規定。行政訴訟第三人與之相比缺乏明確的分類，訴訟權利過于籠統，決定權歸于法官的自由裁量，導致第三人在訴訟中的主動性不強，法院的職權色彩較重，且具有一定的隨意性。司法實踐中，利害關系人通過第三人訴訟獲得權益保護的可能性較小，第三人制度的優越性 沒有發揮。
2、具體標準欠缺。利害關系人無論作為原告還是第三人，都存在一個資格判定問題。而這些資格判定的核心即當事人是否與被訴具體行政行為有“利害關系”。法律尚未明確 “利害關系”的判定標準。正是這一具體標準的缺乏造成司法處理上的不統一及利害關系人千差萬別帶來的司法適用難題。解決利害關系人法律適用疑難的前提就是界定科學的判定標準。
3、立法存在失誤。《解釋》第12條要求原告與被訴具體行政行為必須有法律上的利害關系，如果不存在法律上的利害關系，當事人就不可以向法院提起訴訟。“法律上利害關系”意指被訴行為對自然人和組織的“權利義務已經或必將會產生實際影響”。 而事實上，訴訟尚未開始，就要求法院對具體行政行為和起訴人之間的利害關系作出判斷是很困難的。《解釋》第12條如此規定混淆了原告資格與起訴條件的概念，要求法院在當事人起訴時作出事實判斷是一個十分重大的立法失誤。這一失誤造成法院在工作中有意或無意地混淆“起訴條件”、“受理條件”、“原告資格”三個基本概念，從而架空了利害關系人的原告地位。
三、利害關系人原告資格的判定標準探討
在具體討論利害關系人原告資格的判定標準前，介紹兩個有關此問題的案例：
案例一，原告秦某訴被告某市房產管理局一案。原告秦某訴稱其父（已死亡）系某市仁壽路原281號現49號房屋所有人， 區房產局對此項事實有明確的登記。2004年10月，被告將房產核發給第三人彭某所有。原告認為被告的行為侵害了自己的合法權益，請求判令撤銷被告對爭議房屋的頒證行為。法院開庭審理此案，三方進行了舉證、質證，法院最終認定房產局的頒證行為事實清楚，證據充分，程序合法，適用法律正確，予以支持并駁回原告的訴訟請求。
案例二，原告某房地產開發公司訴被告某市國土資源管理局一案。原告訴稱被告在給某省高級人民法院的復函中，將第三人某物業發展公司與第三人某工程大學的爭議土地的使用權確認為某工程大學所有，致使原告對第三人的債權無法實現，故請求法院依法撤銷被告的復函作為。經過審查，法院認為該復函未涉及原告實有權利的處分，原告不屬于適格的原告，不具有訴訟的主體資格，故駁回原告的起訴。
以上兩個案例同是利害關系人提起的訴訟，但法院的處理方式卻截然不同。究其原因，在沒有具體法律規定時，標準的尺度來自于法院的自由裁量，法院用自己設定的標準對各種利害關系進行評判，從而辨別出關系的遠近、利害的大小、標準之內的賦予當事人利害關系人身份，進而肯定其原告資格或第三人地位，以決定是否對其訴請進行實體審查。司法實踐中的關鍵問題是擬定科學、統一的標準。
（一）理論發展趨勢及限制原則
利害關系人原告資格標準的設立直接關系到受行政訴訟保護的主體的范圍。隨著行政訴訟對行政行為監督力度的加大和對當事人權益保護的加強，我國對行政訴訟原告資格的規定沿著逐步擴大其范圍的趨勢發展。因此，我們在界定利害關系人原告資格判斷標準時也應體現擴大保護范圍，加強保護力度的法律精神。但這一發展趨勢必須慎重思考行政權和司法權的配置問題，考慮到現實情況，應受行政訴訟發展階段和訴訟現實條件的限制。可以顯見，我國現階段行政訴訟的相關立法還不完備，公民法律意識和訴訟涵養還不高，法院的司法力量薄弱且審判人員素質參差不齊，這都限制了利害關系人作為原告范圍的無限擴大。我們必須將保護范圍限制在我們可以承受的限度內。因此，利害關系人原告資格的判斷標準應遵循擴大保護范圍，又受條件限制的原則。
（二）各國原告資格理論的借鑒
從世界各國的行政訴訟立法、有權解釋和學理考察，行政訴訟原告標準主要存在法律利益標準、事實利益標準、雙行標準等幾種類型。法律上的利益主要是指法律上值得保護的利益，當事人法律上值得保護的利益被觸犯就享有原告資格。事實上的利益標準是以當事人的事實利益是否受到侵害或不利影響為標準，事實利益受到侵害的關系人享有原告資格。雙行標準則兼采以上兩種。 從以上三種標準看，“利益”已成為考察的核心內容，將當事人與行政相聯系的紐帶即為“利益”。雖然各種標準的規定不同，但它們的價值取向是一致的，我們可以將這一核心價值引入關于利害關系人原告資格標準的構建。在原告資格訴的利益方面，以“利益”為核心改變了以往以“權利”為核心的價值取向，也體現了受保護范圍擴大的趨勢。
（三）利害關系判斷標準探討
筆者認為，利害關系是當事人與具體行政行為之間以“利益”為核心的關聯度問題，所謂“度”通常被評為由量變到質變的關鍵分節點。不同的人與同一具體行政行為均有不同強弱程度的關聯，而只有那些與具體行政行為的關聯強于我們所設定的“度” 的人才能被視為利害關系人進而享有原告資格。既然是用“利益”關聯彼此，那么這個“度”就是利益的類別和程度。由于前述現實條件的限制，筆者認為：利益的類別應為“直接利益”，利益的程度應為“充分利益”。即具體行政行為可能直接、充分影響到關聯人的利益，這樣的關聯人，才可以作為利害關系人享有原告資格。
在此原則性標準框架下，還須進一步引申以下幾個具體條件：第一，充分性。將利害關系人按照“直接、充分利益”標準進行劃分，分別歸類為直接利害關系人和間接利害關系人。直接或間接利害關系人是司法實踐中許多法院采納的標準，由于缺乏理論依據，該標準帶有極強的隨意性。筆者認為，將實踐中的標準與“利益”核心價值理論融合既利于司法操作，又增強其理論基礎。第二，關聯性。當事人利益受損與具體行政行為有因果關系，當事人利益受損是具體行政行為的必然后果。第三，特定性。當事人主張的權利是自己的權利。當事人只有訴請保護自己的權利才與具體行政行為有直接的關聯性。第四，現實性。利害關系人主張的權利是行政行為所處分的權利。
司法實踐中，我們適用《解釋》第12條時，可以上述原則性標準和具體條件去判定當事人是否與具體行政行為有利害關系應享有原告資格。司法裁量過程中要緊緊抓住“直接、充分利益”這個度。筆者認為前文提到的兩個案例均較好地把握了這個“度”。案例一中被告作為父親房產的繼承人，對訴爭房屋的所有權顯然是“充分、直接利益”。房產部門的頒證行為處分了訴爭房屋的所有權，直接造成原告權益的損害。因此，法院肯定了其原告地位，并對案件進行實體審理。而第二個案例中，原告受到損害的權益是對第三人某物業發展公司的債權，權利指向是金錢，而非管理部門確認函中訴爭的土地。可見，被訴具體行政行為未處分原告主張的權利，原告利益受損也并非行政行為的必然結果。因此，法院否認了原告資格，案件未進行實體審查。
需要特別強調的是，法院要正確區分“受理條件”、“起訴條件”與“原告資格”的界定。本文所探討的利害關系人原告資格判定標準是司法實踐中具體適用法律的標準，是案件進入審判程序后是否進行實體審的標準，而非判斷當事人能否起訴的標準。在法律沒有對具體標準進行規定前， 任何與具體行政行為有利害關系的人都有權作為原告提起訴訟，只是立案后法官應根據科學的判定標準來確認當事人是否具有利害關系人身份，從而決定是否進行實體審理或駁回其起訴。部分法院直接在立案階段采用一定標準判斷利害關系人身份，并決定立案與否的做法是不正確的，這明顯剝奪了當事人的訴權。
（四）幾類重要利害關系人訴訟
由于我們提煉的標準具有一定的概括性，有必要將行政訴訟予以類型化，選擇幾種典型、常見的訴訟形態進行標準適用的具體討論：
1、行政許可引起的利害關系人訴訟。行政許可是賦權性行政行為的代表，其具體處理一定程度代表了行政確認、行政給付 等行政行為引發的利害關系人訴訟案件處理。在排他性行政許可行為中，同等條件的申請人被許可權因許可行為被徹底排除，其受到的影響可以被認為“直接、充分”利益受損，此類當事人有權提起行政訴訟并進入司法審查程序。在非排他性的許可中，其他公民與許可事項直接相關的權益并未因此受到限制和損害，而其它與被許可事項間接相關的權益，即使受許可行為影響也不應作為直接利益予以保護。對于這類權益的爭議，當事人可以通過民事訴訟的途徑解決。此外，還有行政機關對申請人破壞公共秩序的臨時性、暫時性許可如臨時占道、臨時征用等。這類許可是對公共秩序依法、臨時破壞，自然影響到社會中多個利益主體。此種情況下，只有權益受到直接、充分損害的關系人才能提起訴訟。例如，合法占道行為侵害了相鄰居民的正常生活秩序，居民有權作為利害關系人提起行政訴訟。
2、行政處罰引起的利害關系人訴訟。行政處罰是科以義務行政行為的代表。行政處罰對其他人權益的影響是由于它確定的義務結果對他人造成不利，并不是因為科以義務的決定處分了他的權利。因此，受到行政處罰行為影響的人能否提起訴訟，主要取決于行政處罰與當事人不利后果間的因果關系。 如果是直接、不可逆轉的因果關系，當事人就可以被認定為其直接、充分利益受損，從而擁有原告的訴訟權利。
3、行政機關裁決民事爭議行為引起的利害關系人訴訟。平等主體之間發生的民事爭議可以通過行政裁決的方式予以解決。這種裁決涉及民事爭議對立雙方當事人的權利義務。對一方權利的確定意味著對另一方權利的否定。民事爭議的裁決的結果還會對民事爭議雙方以外的第三方產生影響。筆者認為從“直接、充分利益”標準出發，只有民事爭議的當事人雙方或其權利承受人才能作為利害關系人提起行政訴訟，其他人的權益只能尋求其他的途徑予以保護。
四、利害關系人參與訴訟的其他司法適用問題
行政訴訟利害關系人除只有原告資格外，還可以根據法律規定作為第三人參與訴訟。我們在探討利害關系人原告資格的同時，還應注重第三人制度的研究和法律適用問題。
（一）第三人資格標準
利害關系人作為第三人也應有一個統一的判定標準，不能無限制將各種與被訴具體行政行為有關聯的人盲目拉入訴訟中。第三人大部分情況下是被動應訴，訴訟權利較原告少，其判定標準也應與原告資格的判定標準有差異。但二者均屬于利害關系人這一范疇，因此第三人資格標準的擬定應遵循原告資格標準的基本原則。即堅持以“利益”為核心，只是這種利益“直接、充分”的程度弱于原告資格的要求，利害關系人作為第三人參與訴訟的范圍應寬于作為原告起訴的范圍。筆者認為：可以借鑒民事訴訟第三人區分有獨立請求權與無獨立請求權的裁判方法，將與具體行政行為有“直接，充分利益”關系的人認定為有獨立請求權的第三人并賦予其原告資格，而具有“間接、一定充分利益”的關系人作為無獨立請求權的第三人。雖然這部分利害關系人不是直接利益關聯者，不享有原告資格，但仍可以作為第三人受到法律的保護。
需要說明的是“間接、一定充分利益”也應有一個“度”，不能無限制的擴大。司法實踐中，“間接、一定利益關系”常常表現為當事人的權益與具體行政行為無直接因果關系，但與判決結果休戚相關。
（二）設立前期評判程序
采用擴大化的標準選定第三人，無疑使第三人參與訴訟的現象增多。由于“利害關系”是否真實存在，具體存在的方式，有待于訴訟程序中進行確認。因此，采用擴大化的標準可能將許多 屬于民事訴訟的爭議納入行政訴訟中，造成“行、民”混訴現象。筆者認為，為較好地解決這一矛盾，應設立先期評判程序，解決第三人資格問題。這一程序可以與現行的大立案格局相銜接，通過配置熟悉行政訴訟業務的立案法官，在案件立案階段對申請參與訴訟的第三人進行審查，排除與訴訟當事人實質是民事爭議關系的第三人。同理，法院依職權追加第三人時，也應將視野擴展，將表面上與被訴具體行政行為的利害關系人納入先期評判程序，運用標準選擇適格第三人后，進入實體審理程序，在同一訴訟中解決多個權益問題。這樣既有利于保護利害關系人，不遺漏應受保護的主體，又可以準確把握關于第三人司法裁量的限度。
在現有的法律框架內進行司法適用的探討，并在我們的裁量權限內提煉標準，設置程序，目的是為了保護行政訴訟中利害關系人的合法權益，讓他們的權益有救濟途徑。總之，我們應盡力挖掘、詮釋既定規則的現實意義，讓利害關系人作為原告主動提起訴訟的制度與作為第三人被動參與訴訟的制度相得益彰，充分運用司法手段保護利害關系人的權利。
作者：曾衛 朱婭敏
