改革開放以來，我國城市化進程取得重大進展，但城鄉二元結構和城鄉差別尚未根本扭轉。正因為如此，2010年中央“一號文件”提出，中國城鎮化推進要注重中小城市和小城鎮的發展；黨中央在“十二五”規劃建議中指出，要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。這些都表明，在大城市普遍面臨超載的背景下，中小城市和小城鎮正在逐漸成為承載農村人口市民化的主渠道。(《半月談》2011年第2期)
被忽略的小城鎮
小城鎮處在農村向城市轉換的中間狀態，是一種以非農人口和非農產業為主體組成的社區。與城市相比，小城鎮在地域、人口、經濟、文化、環境等方面密切聯系著農村，對農村起著組織和引導作用。
“以小城鎮作為城鄉統籌的真正抓手，能夠起到綱舉目張的統攬作用。”北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷說，小城鎮既是統籌城鄉發展的示范點，也是億萬農民安居樂業的家園，直接體現著農村經濟社會文化、生態環境狀況、農村面貌、農民生活乃至農村文明的總體水平。
但是，當前我國城市建設中，政策、資源要素向大城市過度傾斜，財政收入和轉移支付越到基層越呈遞減趨勢，由此讓小城鎮建設遭遇諸多瓶頸。
“最大的瓶頸在于社會保障，小城鎮與大城市有明顯差距，甚至小城鎮之間發展程度也不均等。”江蘇省射陽縣農工辦政策研究科科長毛慶華說，例如養老保險，還有大病統籌保障，蘇北好多縣才剛剛啟動，還有地方甚至沒有展開，“主要就是財政上欠缺。蘇北的財力還沒有完全達到所需水平。”
“在政策扶持方面，目前國家好多資金、項目主要流向大城市。相對來說，小城鎮比較弱勢。相應的政策要少得多。”毛慶華說，這不是射陽一個縣的問題，而是整個蘇北的共性問題。
“小城鎮還是處在被忽略的地位。”另一位蘇北某縣的相關負責人表示，從去年開始，該縣財政也拿出一些專項資金，努力推進城鄉統籌，“但是我們更希望得到省里財政的支持，能夠在年初預算時安排這樣的資金。不然的話，小城鎮建設將一直是城市化進程的短板”。
建筑科學專家繆昌文總結說，加快小城鎮建設是推進城鎮化的主要手段，目前各地小城鎮自主發展意識較強，但也面臨著不少“瓶頸”制約。他呼吁盡快出臺促進小城鎮特別是中心鎮發展的政策。
專家們認為，新中國成立以來，我國城鎮化道路曲折反復，原因一方面在于國家層面城鎮化政策的不確定性，另一方面在于人們對小城鎮建設缺乏深刻認識，很多情況下將其作為順應階段性發展要求的一種權宜之計，因此，有必要重新審視小城鎮的戰略地位與作用。
亟待破解兩大誤區
除了呼吁給小城鎮更多政策和資金扶持，專家們也指出了目前小城鎮建設存在的兩個最大誤區。首先，產業聚集水平不高，吸引投資能力較弱。由于很多自然分化形成的小城鎮習慣于從自身角度制訂發展規劃，與周邊城鎮競爭大于合作，導致各城鎮產業類型千篇一律，資源無法得到有效整合。而缺乏地方特色的小城鎮產業，根本無法與大中城市的替代產業競爭。正是在此條件下，從上世紀90年代開始鄉鎮企業生存環境日益惡化。
產業發展是農村城鎮化的原動力，產業聚集水平直接決定著小城鎮的城市化水平，沒有產業的聚集，小城鎮發展不可能具備充足的財源，二、三產業也不可能具備廣闊的發展空間，城鎮人口也不可能有更多的就業機會。
城鄉差距的縮小僅僅通過就業渠道難以實現，需要開拓更多的農民利益分享渠道，培育真正意義上屬于農民自身的專業化合作組織就是一個不錯的選擇。例如在南通市如東縣曹埠鎮馮橋村，村委會就鼓勵和指導村民從事一種極有特色的副業——用機器打草繩，繩子出售之后被用于林木運輸和防凍，目前村里成立了專業合作社，除了提供信息服務，還優惠收購村民的草繩。
“有了合作社，每捆草繩能讓村民多賺一元錢。”該村支部書記管春明說，隨著經濟實力的提高，目前村里一部分村民已經住進統一規劃建設的居民樓。
小城鎮建設的另一個誤區是缺乏合理規劃，發展不夠平衡。由于缺乏資金，許多小城鎮是邊規劃、邊開發，帶有較大的盲目性，尤其是模仿大中城市的建筑風格，千篇一律、缺乏特色，導致小城鎮個性差異和可識別性喪失，這對于樹立小城鎮的形象品牌，吸引要素和產業在小城鎮有效集聚與擴散，提升小城鎮的核心競爭力都十分不利。
江蘇省建設廳副廳長張泉提醒說，現在我們一些村莊建設中把農民集中居住點建得像城市小區，農戶住房面積偏大，配套標準過高，這不但違背了節約型村莊的要求，也不利于城市化的推進。當前，我們還是要保持小城鎮對農民的吸引力。
新生代農民工的新家園
“農民尤其是新生代農民工的新家園”，這是很多專家對小城鎮發展的期望，因為中小城市和小城鎮生活成本低，住房更容易解決。但最大的弊端是就業機會不多，因而要加快縣域經濟發展，加快中小城市、小城鎮的發展，使之能夠提供更多就業，吸引更多農民工安家落戶。
中國社科院農村發展研究所研究員李國祥表示，經過多年發展，很多大城市目前正在進行產業轉移，中小城市和小城鎮要抓住機會，承接這個轉移，從而在未來可以提供足夠的就業機會，這對農民工將具有很大的吸引力，“我認為，這是今后統籌城鄉發展的一個突破口。”李國祥說。
國家發改委小城鎮改革發展中心副主任袁崇法也認為，在中國，大部分農民是兼業的。去不去大城市不是重點，關鍵是農民需要非農業收入。他們這種生活大多是候鳥式的，真正能夠或者真正想在大城市完全定居的并不是多數。如果我們的小城鎮發展起來了，提供給農民非農業的工作機會，那打工的農民就不必都去北上廣這種大城市，在附近的小城鎮也可以賺取額外收入，這樣就縮短了他們的打工半徑，也降低了打工成本。
因此，小城鎮的規劃、發展在我國城鎮化過程中顯得越來越重要。
“小城鎮建設要體現以人為本的思想。要使人成為小城鎮發展的中心，為人服務成為小城鎮建設和發展的目的，這是做好小城鎮規劃的基本點。”中國人民大學農業與農村發展學院教授孔祥智強調，要讓農民有歸屬感，不要有距離感。小城鎮是農民的小城鎮，要讓農民真正感覺到小城鎮的舒適和方便，真正感覺到是自己的小城鎮。只有這樣，才能調動起廣大農民建設小城鎮的積極性。
專家們建議，可以在中小城市及小城鎮率先進行制度創新，在財政資金、建設用地、項目引進等方面給予支持，促進產業聚集，同時加強醫療衛生保障和教育條件等薄弱環節建設，才可能提高中小城市及小城鎮居住的吸引力，使其真正成為城市化進程的依托。(記者張展鵬)
