“鄉(xiāng)村振興、金融扶貧”系列——農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保問題梳理與建議
近日，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果 全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，2021年，金融精準(zhǔn)扶貧政策體系和工作機(jī)制同金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興有效銜接、平穩(wěn)過渡，各項(xiàng)政策和制度調(diào)整優(yōu)化。存量金融精準(zhǔn)扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)可控，對(duì)脫貧地區(qū)和脫貧人口的信貸支持接續(xù)推進(jìn)，涉農(nóng)貸款穩(wěn)步增長(zhǎng)，多元化融資渠道進(jìn)一步拓寬。拓寬農(nóng)村資產(chǎn)抵押質(zhì)押物范圍，積極推廣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保功能，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于融資擔(dān)保，是當(dāng)前滿足農(nóng)民和新經(jīng)營(yíng)主體金融需求的迫切需要，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利平等的客觀要求。從2015年到現(xiàn)在，法律由開始的禁止抵押，到試點(diǎn)地區(qū)試行的限制抵押，又到法律修改后的放開抵押，但相關(guān)的配套政策、措施不到位，導(dǎo)致農(nóng)村土地抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)存在的問題很多。為積極響應(yīng)黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、金融精準(zhǔn)扶貧的精神要求，本文梳理了農(nóng)村土地抵押涉及的政策、法律背景，試點(diǎn)地區(qū)存在問題，以及完善建議。以期對(duì)金融機(jī)構(gòu)有效開展金融扶貧，提供參考。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押所涉法律法規(guī)（按時(shí)間順序）1.國(guó)務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》 國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)2.全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，2015年12月27日3.中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》 2016年（以下簡(jiǎn)稱《三權(quán)分置辦法》）4.人民銀行 銀監(jiān)會(huì) 保監(jiān)會(huì) 財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》銀發(fā)〔2016〕79號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《土地抵押暫行辦法》5.《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》2018年修訂6.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部令《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》2021年3月1日實(shí)施7. 人民銀行 銀保監(jiān)會(huì) 證監(jiān)會(huì) 財(cái)政部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果 全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的意見》2021年6月29日農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押中“農(nóng)村土地” 的范圍都包括什么？
依照《土地承包法》第2條、第3條的規(guī)定：農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。如何理解農(nóng)村土地抵押的概念？抵押的標(biāo)的是農(nóng)地所有權(quán)？承包權(quán)？還是經(jīng)營(yíng)權(quán)？
依照中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》的精神，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶。將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)上述規(guī)定，涉及農(nóng)村土地的權(quán)利分為三類，分別是土地所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)。所有權(quán)和承包權(quán)的主體是固定不變的，即土地歸農(nóng)村集體所有，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶享有土地的承包權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶基于承包權(quán)而享有的主要權(quán)利，既可以自己行使該權(quán)利，也可以自由流轉(zhuǎn)。依照《土地抵押暫行辦法》第2條規(guī)定，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，是指以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押、由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向符合條件的承包方農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款?！锻恋爻邪ā返?7條第3款規(guī)定：實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償。所以法律上所謂“土地抵押”的概念，應(yīng)僅限于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，而非所有權(quán)或承包權(quán)的抵押。因此，承包方可以用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向銀行融資擔(dān)保。若受讓方通過流轉(zhuǎn)方式從承包方手中取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。目前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的相關(guān)政策和法律是如何規(guī)范的？是否全面放開抵押政策？
農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押先后經(jīng)歷了三個(gè)階段，先是禁止抵押，然后是試點(diǎn)地區(qū)可以辦理農(nóng)地抵押，現(xiàn)在是法律修改后允許抵押。依照《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條的規(guī)定，土地所有權(quán)、耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。2015年12月27日《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》：授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。全國(guó)人大及其常委會(huì)是立法機(jī)關(guān)，其出具的《決定》具有法律效力，屬于《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》規(guī)定的可以抵押的除外情形。《土地承包法》（2018修正）第47條規(guī)定：“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保?！?《民法典》（2011年1月1日實(shí)施）第399條第2項(xiàng)刪除了“耕地”不得抵押的規(guī)定；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2021年3月1日實(shí)施）第12條規(guī)定：“受讓方將流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)以及向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)事先取得承包方書面同意，并向發(fā)包方備案。 ”上述法律明確規(guī)定農(nóng)地可用于向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，此后從法律層面上不再僅限于試點(diǎn)地區(qū)，可以適用于全國(guó)。辦理農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的法定要件有哪些？
1.農(nóng)地融資擔(dān)保的貸款人僅能是金融機(jī)構(gòu)，而不能包括其他公司或個(gè)人。根據(jù)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第2條的規(guī)定，農(nóng)地融資擔(dān)保的對(duì)象應(yīng)限制在金融機(jī)構(gòu)范圍。這樣的考慮在于農(nóng)地融資的過渡性考慮，在逐漸放開允許農(nóng)地進(jìn)行融資擔(dān)保的情形下，還是應(yīng)當(dāng)對(duì)融資擔(dān)保的資金來源進(jìn)行必要限定，防止土地實(shí)質(zhì)買賣的發(fā)生，且農(nóng)地融資擔(dān)保的主要目的在于解決抵押人的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求，金融機(jī)構(gòu)在貸款審核等方面是較為審慎的，其在考核完畢相關(guān)資產(chǎn)價(jià)值和收益后，才會(huì)發(fā)放一定比例貸款。而當(dāng)農(nóng)戶以資產(chǎn)向非專業(yè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人進(jìn)行融資時(shí)，非專業(yè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人很難具備識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，在貸款逾期時(shí)，則可能危及社會(huì)穩(wěn)定和土地的正常流轉(zhuǎn)，因此，當(dāng)前對(duì)農(nóng)地融資抵押貸款的主體宜限定在金融機(jī)構(gòu)。2.農(nóng)地融資擔(dān)保的抵押人限于兩種主體：一是通過家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶；二是通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。根據(jù)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第6條規(guī)定，通過家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶以其獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押申請(qǐng)貸款的，應(yīng)同時(shí)符合以下條件：（1）具有完全民事行為能力，無不良信用記錄；（2）用于抵押的承包土地沒有權(quán)屬爭(zhēng)議；（3）依法擁有縣級(jí)以上人民政府或政府相關(guān)主管部門頒發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證；（4）承包方已明確告知發(fā)包方承包土地的抵押事宜。根據(jù)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第7條規(guī)定，通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體申請(qǐng)貸款的，應(yīng)同時(shí)符合以下條件：（1）具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力，無不良信用記錄；（2）用于抵押的承包土地沒有權(quán)屬爭(zhēng)議；（3）已經(jīng)與承包方或者經(jīng)承包方書面委托的組織或個(gè)人簽訂了合法有效的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，或依流轉(zhuǎn)合同取得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬確認(rèn)證明，并已按合同約定方式支付了土地租金；（4）承包方同意承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可用于抵押及合法再流轉(zhuǎn)；（5）承包方已明確告知發(fā)包方承包土地的抵押事宜。3.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款用途僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。根據(jù)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第8條規(guī)定，家庭承包的農(nóng)戶憑土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，通過土地流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體憑土地流轉(zhuǎn)合同，在符合法律文件規(guī)定的前提下，可以申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，用于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、人工成本支出、購買生產(chǎn)物資等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押何時(shí)設(shè)立？是否以抵押登記為生效要件？
根據(jù)《土地承包法》第47條第2款的規(guī)定，擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記;未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。也就是說農(nóng)地?fù)?dān)保的抵押權(quán)設(shè)立采取的是對(duì)抗主義，登記與否無關(guān)抵押權(quán)的有效設(shè)立，而是能否對(duì)抗第三人。這與動(dòng)產(chǎn)抵押的設(shè)立是一樣的。如果農(nóng)地?fù)?dān)保辦理抵押登記去哪個(gè)部門？《土地承包法》第47條第4款只是規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定。根據(jù)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第14條規(guī)定，借貸雙方要按試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定，在試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門或試點(diǎn)地區(qū)政府授權(quán)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)辦理承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記。受理抵押登記的部門應(yīng)當(dāng)對(duì)用于抵押的承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬進(jìn)行審核、公示。目前，只有全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)定的試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)可以辦理抵押登記。而非試點(diǎn)地區(qū)有待相關(guān)部門明確。《土地承包法》（2018年修正）第47條第1款規(guī)定：“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。”需要注意的是，承包方所享有的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，此權(quán)利的主體一般是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶，自然在物權(quán)上設(shè)定抵押權(quán)能是沒有問題的，但必須向發(fā)包方備案，便于發(fā)包方對(duì)農(nóng)地的統(tǒng)一管理。而對(duì)于受讓方而言，其并不享有土地的承包權(quán)，承包人只是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給受讓人，土地承包權(quán)仍在承包人手中，受讓人享有的僅是依據(jù)流轉(zhuǎn)合同而發(fā)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，在設(shè)定抵押這一問題上，需取得承包人同意。且需向發(fā)包方備案。
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