黨的十八屆三中全會《決定》指出，完善城鎮化健康發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路。如何進一步認識和推進新型城鎮化，目前仍有不少問題亟須首先從認識上厘清。
新型城鎮化是發展大中城市還是大中小城市和小城鎮協調發展
我國地域遼闊，不同地區自然地理條件差異大，經濟社會發展不平衡，現有人口分布很不均衡，未來城鎮化發展潛力和綜合承載能力差異很大。這一基本國情決定了新型城鎮化不能在規模結構上過于偏重發展大城市或小城鎮，只能因地制宜，分類引導，形態多元，走大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。合理確定大中小城市和小城鎮的功能定位、產業布局、開發邊界，構建科學合理的城市格局，城市群、大中小城市和小城鎮要科學布局，與區域經濟發展和產業布局緊密銜接。具體來說，要以生產力發展水平和當地的實際條件為出發點，并考慮整個地區城市群的發展格局，充分發揮現有大城市的功能，根據實際情況發展中等城市，有步驟地發展小城市和小城鎮，實現大中小城市和小城鎮協調發展。
新型城鎮化是單純追求速度還是速度與質量并重
2011年，我國城鎮常住人口首次超過農村人口，城鎮化進入以推進深度人口城鎮化為特征、促進城鄉發展一體化的新階段。城鎮化速度與質量并重，意味著不僅要保持一定速度，更要注重質量，要在提高城鎮化質量的基礎上，繼續保持較快的發展速度。從當前情況看，需要著重解決好以下幾個問題：一是推進農業轉移人口市民化，解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力，解決“半城鎮化”問題。二是以人為核心，提供與城鎮經濟發展水平相適宜的基礎設施和基本公共服務，妥善解決“城市病”問題。三是轉變城鎮發展模式，大力推進低碳生態城市建設，促進城鎮集約緊湊發展，加強城鎮綜合管理，提高城鎮管理服務水平，提升城鎮的可持續發展能力。四是建立科學的城鎮化發展評價體系，將城鎮化質量納入政績考核、重大事項督察范圍，確保城鎮化健康發展。
新型城鎮化是政府主導還是市場主導
新型城鎮化就是既要發揮市場對積極穩妥推進城鎮化發展、合理配置生產要素的決定性作用，又要更好發揮政府創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能，健全市場主導、政府引導的城鎮化發展新機制。一是要完善市場機制，主要以市場的力量來引導要素流動和生產活動的集中。疏通城鄉之間生產要素平等交換的渠道，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，讓市場這只“看不見的手”來引導生產要素自由合理流動，為城鎮集聚和輻射功能的發揮創造有利條件。二是要轉變政府職能，更好地發揮各級政府的規劃和引導作用。政府要致力于通過制度建設，運用法律手段和政策手段，強化政府規劃和引導職能，構建市場主導、政府引導的城鎮化實現新機制。
新型城鎮化是土地城鎮化還是人口城鎮化
改革開放30多年來，我國城鎮空間擴大了幾乎三倍，2012年,城鎮化率也達到了52．6％。但是，土地城鎮化并沒有產生相應的人口城鎮化，城鎮面積的擴展快于城市人口的增加。城鎮化當然要圈地擴容，要蓋樓建房，但是，新型城鎮化絕不是簡單的土地城鎮化。據統計，從2000年至2010年的10年內，國內城鎮建設用地擴張了64．45％，但同期包括農民工在內的城鎮人口僅增長了45．9％，城鎮用地規模擴展過快，土地城鎮化與人口城鎮化速度極不匹配。2013年中央經濟工作會議提出，“積極穩妥推進城鎮化”，其意當然在于糾偏此類失衡，引導理性歸位。新型城鎮化不僅要實現人口城鎮化，更要實現進城人口權益的市民化。真正的城鎮化，或者說中國特色的新型城鎮化，不僅要有人口的城鎮化，更應是產業、人口、土地、社會保障等多位一體的城鎮化。
新型城鎮化是城鎮化單項推進還是工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展
隨著新型城鎮化的推進，一方面，大規模轉移農村人口，需要城鎮工業和服務業的極大發展，而工業的發展和城市文明的提升，需要以農業勞動生產率的提高和農產品質量的提升為基礎，離不開農業的現代化，也需要信息化和工業化深度融合，離不開新型工業化；另一方面，改善數量仍然龐大的農村人口的生產生活，需要農業現代化和新農村建設有更大進展，而農業的現代化和新農村建設也需要工業和城鎮的反哺、輻射和帶動，為實現農業現代化提供人才、物質、技術、資金和市場支持。可見，我國的工業化、信息化、城鎮化和農業現代化與全面建成小康社會和實現現代化是同一歷史過程，三者相輔相成，必須同步推進。
新型城鎮化是以犧牲農村利益為代價還是促進城鄉共存共榮
長期以來，傳統城鎮化割裂了城鄉生產要素，城鎮與農村有著極為嚴格的界限，產業發展、基礎設施和公共服務有著完全不同的發展和供給模式，城鄉二元結構的鴻溝難以逾越，其結果是成就了城市的崛起和發展，導致的卻是農村長期的停滯和落后。新型城鎮化一定要體現城鄉發展一盤棋的思想，要打破城鄉二元結構，形成城鄉協調發展、優勢互補、利益整合、共存共榮、良性互動的局面。絕不能以犧牲農村的發展來謀求城鎮進步，既要積極穩妥扎實推進城鎮化，又要積極建設社會主義新農村。
新型城鎮化是抬高城鎮化門檻還是降低城鎮化門檻
傳統城鎮化使得城市與農村有著極為嚴格的界限，城鎮化門檻很高，城鄉二元結構的鴻溝難以逾越。新型城鎮化就是要降低農民進城務工和落戶的條件和限制，有序推進農業轉移人口市民化。按照因地制宜、分步推進、存量優先、帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，統籌推進戶籍制度改革。根據城市的規模和綜合承載能力，以就業、居住年限和城鎮社會保險參加年限為基準，各類城市制定公平、公正、公開的農民工落戶標準。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。按照自愿、分類、有序原則推進農業轉移人口市民化。同時，積極建立和完善城鄉一體的公共服務體系，統籌推進基本公共服務均等化，努力實現就業服務、義務教育、基本醫療、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。此外，還要努力提高農民工融入城鎮的素質和能力，這也等同于降低了城鎮化的門檻。
新型城鎮化是建設排斥性城市還是包容性城市
所謂城市包容性，是指外來人口在當地不僅可獲得經濟物質條件的滿足感，還能迅速融入當地文化，融入當地生活圈子，安居立業，獲得深層次滿足感。城市的包容性某種程度上就是本地人對外來人口的包容程度。包容是一種文化，是一種制度的安排和保障。毫無疑問，新型城鎮化絕不是建設排斥外來人口的封閉的孤立發展的城市，而是要建設包容性城市，要強調城市不同主體發展權利的同質均等性，要實現不同收入群體、文化群體、民族宗教群體相互和諧。一是要尊重城鄉居民在城鎮化中的主體地位，以人為本，民生優先，及時化解城鎮化過程中的各種問題和矛盾，保障城鄉居民的各項權益。二是要加快推進農民工市民化進程，對城市外來常住人口實行市民化管理，積極探索建立與當地市民平等的就業、教育、醫療、住房、養老等社會保障體系，破解城市社會二元結構，促進城市社會群體的融合發展。三是要消除不利于城市包容性發展的一切排斥性制度，促進農民工等外來人口的城市接納與融合。
（作者單位：甘肅省委黨校經濟學部）
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