11月27日，國務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書記、副主任陳清泰在“中國經(jīng)濟與國際合作年會暨新巴山輪會議·2016”演講時說，中國產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行了二十多年，總體上看，在經(jīng)濟發(fā)展追趕的前期，產(chǎn)業(yè)政策的實施有得有失，得大于失；經(jīng)濟發(fā)展追趕的中后期，產(chǎn)業(yè)政策的實施有失有得，失大于得。
以下是陳清泰演講原文。
各位專家，各位學者，大家上午好。在這里我想就我國產(chǎn)業(yè)政策的反思與改革講一點意見。最近關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策開展了一場大的討論，我認為這個討論很有意義。它的意義不僅在于要澄清一些概念和理論，更重要的是促進向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展。
二十多年來，我一直在做關(guān)于中國產(chǎn)業(yè)政策的研究，在這里我想從實施產(chǎn)業(yè)政策的參與者和見證者的角度來談兩點看法。
第一個方面是我國產(chǎn)業(yè)政策的引進和實施，分幾點談一談我的觀察。
第一，我國的產(chǎn)業(yè)政策是在三個條件下引進和推行的。也就是想回顧一下中國產(chǎn)業(yè)政策的背景，對具有中國特點的這種產(chǎn)業(yè)政策可以有更好的理解。
首先，上世紀九十年代初，中國工業(yè)經(jīng)濟的70%仍受國家計劃控制，工業(yè)經(jīng)濟的70%為國有經(jīng)濟，而當時的民營經(jīng)濟還處在邊緣地位，財政、稅收、金融等市場化改革還沒有啟動，產(chǎn)業(yè)政策作為政府管理產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的一種形式，與計劃經(jīng)濟思維和管理方式能很好地對接。在真正意義上的市場主體都有待發(fā)育的情況下，實施產(chǎn)業(yè)政策基本不會觸動政府主導生產(chǎn)要素配置的權(quán)力，不會動搖政府主導經(jīng)濟增長的地位。因此，國家計劃管理退出并由產(chǎn)業(yè)政策來接手，就成為政府推進改革的一種可行的選擇。產(chǎn)業(yè)政策引進后，幾乎沒有任何猶豫地被政府所接受，成為政府管理產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的一種重要形式。
其次，進入九十年代，中國進入了經(jīng)濟發(fā)展的追趕期，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)和基本生活用品等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，和國土資源規(guī)劃、政府公共管理職能相關(guān)，政府有一定的信息優(yōu)勢。以產(chǎn)業(yè)政策為抓手，政府可以有所作為。
第三，那個時候經(jīng)濟領(lǐng)域的主要主體是國有企業(yè)和國有銀行，企業(yè)的投資某種意義上就是國家投資。政府既是所有者，又承擔著管理的責任。通過實施產(chǎn)業(yè)政策，對國有企業(yè)的投資、項目進行管理，政府和企業(yè)都認為較之那種剛性極強的計劃管理是一種進步，很容易接受。
在這三個條件下，使政府很快地按照自己的理解，為我所用地接受了產(chǎn)業(yè)政策。我講的所謂“為我所用”，就是說按照中國當時的需要。對企業(yè)的計劃管理較快地過渡到了國家計劃指導下的行政審批。相比之下，政府減弱了對企業(yè)的直接干預，增強了企業(yè)活力，與當時的抓大放小、減人增效、政策性破產(chǎn)等配合，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較快地得到了改善。
九十年代中后期，政府主導依托國企，產(chǎn)業(yè)政策大規(guī)模投資的組合發(fā)揮了重要的作用，使我國以較快的時間走過了經(jīng)濟發(fā)展的追趕期。在計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟發(fā)展追趕的前期，產(chǎn)業(yè)政策的正面效應(yīng)應(yīng)當肯定。
第二，橫向產(chǎn)業(yè)政策與縱向產(chǎn)業(yè)政策。
橫向產(chǎn)業(yè)政策是指為保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展而采取的普適性政策。例如完善基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)、研發(fā)費加計扣除、知識產(chǎn)權(quán)保護、股票市場的開啟、金融和資本市場的發(fā)展等等。它為所有產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，產(chǎn)生了好的效果。
縱向產(chǎn)業(yè)政策就是對選定產(chǎn)業(yè)實施促進的政策，在那些市場失靈的領(lǐng)域有好的效果。例如正在實施的重大專項，它們基本上有以下的共同特點：第一是國家安全和經(jīng)濟發(fā)展的重大需求，比如載人航天、大規(guī)模集成電路、生產(chǎn)裝備、基礎(chǔ)軟件等等；第二是帶有后發(fā)追趕的性質(zhì)，政府有一定的信息判斷力；第三，從長遠看，有可能形成或裂變出有市場前景的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)；第四，投資規(guī)模很大，短期不能產(chǎn)生平均利潤率，市場投資者近期沒有投資的意愿。政府選擇這類重大項目，以較大政策力度支持其發(fā)展，既為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級打下基礎(chǔ)，又對市場競爭不會產(chǎn)生負面效應(yīng)，它是實施縱向產(chǎn)業(yè)政策較好的實例。
第三，具有中國特點的干預型產(chǎn)業(yè)政策。
中國的產(chǎn)業(yè)政策繼承了不少計劃經(jīng)濟的管理理念和管理方式，形成了一種中國式的干預型產(chǎn)業(yè)政策，較大程度上維系了政府對資源的配置權(quán)。進入新世紀，市場化程度已經(jīng)有了很大提高，追趕期逐漸過去，非公有經(jīng)濟占據(jù)了半壁江山，但是這種干預型產(chǎn)業(yè)政策基本沒有改變，生產(chǎn)要素錯配的問題日益嚴重。
這類產(chǎn)業(yè)政策的實施有兩個政策工具：一個是以市場準入投資項目和生產(chǎn)資質(zhì)等為對象的限制性審批。審批的范圍幾乎涵蓋所有重要產(chǎn)業(yè)；審批堅持的是有保有壓、扶優(yōu)扶強的原則，也就是保大壓小，保國有壓民營；審批的內(nèi)容深入到技術(shù)經(jīng)濟環(huán)節(jié)，例如投資規(guī)模、資金來源、技術(shù)路線、產(chǎn)品開發(fā)、生產(chǎn)規(guī)模、工藝和裝備等。審批非常繁復，而且剛性很強。未獲準者無法獲得生產(chǎn)條件，也不能進入市場。這種做法干預了企業(yè)經(jīng)濟技術(shù)上的自主權(quán)。
另一個工具就是政府對認定的新興產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)促其發(fā)展，其中很多是在競爭性領(lǐng)域的。政府制定發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃引導、政策激勵和組織協(xié)調(diào)，由政府進行統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)布局、明確發(fā)展時序，設(shè)定實現(xiàn)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重的目標，調(diào)動財政、稅收、金融的力量予以支持。在實施過程中，繞過了競爭的篩選，由政府認定依托企業(yè)和某類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)聚集地。
與此同時，以防止一哄而起，盲目投資，避免惡性競爭，提高產(chǎn)業(yè)集中度為由，把大量新進入者擋在門外。這種做法盡管在某些方面也有一些正面的作用，但是在政府的強干預下，由于市場的導向作用被政府替代，投資的盲目性和被誤導的風險上升；由于新進入者被拒，拖延了試錯的過程；由于競爭不足，弱化了企業(yè)創(chuàng)新力；由于吃偏飯，扭曲了生產(chǎn)成本；由于補貼過度，使企業(yè)產(chǎn)生了惰性和依賴；由于審批有很大的隨意性，造成了腐敗。
第四，產(chǎn)業(yè)政策受到體制的局限，賦予了某些特殊的功能。
政府既是國有企業(yè)的管理者，又是產(chǎn)業(yè)政策的制定者和實施者。國有實體企業(yè)與國有金融企業(yè)保持著關(guān)聯(lián)關(guān)系。再加上政府與國企關(guān)系的改革不到位，這就使產(chǎn)業(yè)政策不太可能公平對待各類所有制企業(yè)。政府，包括資本市場和銀行，在實施產(chǎn)業(yè)政策中不能保持市場中立，產(chǎn)業(yè)政策隱性或顯性的都有保障公有制為主體、國有經(jīng)濟為主導、做大做強國有企業(yè)的功能。一些行政性壟斷、所有制歧視，正是以產(chǎn)業(yè)政策的名義出現(xiàn)和持續(xù)的。例如2006年，政府部門明確宣示國有企業(yè)要在七個產(chǎn)業(yè)保持絕對控制，在九個產(chǎn)業(yè)保持控制地位。再如進入新世紀，國務(wù)院先后發(fā)布兩個促進民營經(jīng)濟發(fā)展的36條，也未能破除玻璃門和旋轉(zhuǎn)門。這些政策措施排斥了競爭，維護了舊的體制，造成了結(jié)構(gòu)性的低效率。
第五，地方把產(chǎn)業(yè)政策作為推進本地發(fā)展和地方保護的工具。
一方面，以廉價土地超規(guī)定，減免稅收等措施，支持特定的企業(yè)。比如前幾年，一些地方紛紛以大力度扶持政策，支持光伏產(chǎn)業(yè)，很快造成產(chǎn)能過剩。有的地方以本地有龐大加工業(yè)為由，在產(chǎn)能已經(jīng)超常規(guī)過剩的情況下，以優(yōu)惠政策鼎力支持千萬噸級的鋼鐵項目。另一方面，一些地方實施以投資換市場的政策，逼迫企業(yè)重復投資。例如一些城市要求進入本地的出租車、電動大巴、地鐵車輛，需要在本地建廠。還有通過市場壁壘來扶持本地企業(yè)，例如一些地方根據(jù)本地企業(yè)產(chǎn)品，量身訂制本地的新能源汽車目錄，將本地不能生產(chǎn)的車型拒之于門外。再有以種種方式阻止本地企業(yè)被外地企業(yè)并購，阻止本地企業(yè)向外地投資。外地企業(yè)與本地企業(yè)發(fā)生糾紛，往往得不到公平待遇。如此等等，市場被分割的狀況一直延續(xù)到今天。
由此可見，中國的產(chǎn)業(yè)政策是有自己獨立特點的，它沒有明確的定義，實際上就是政府以行政力量干預產(chǎn)業(yè)的各種政策措施的一種綜合。
第二個方面，講一下對產(chǎn)業(yè)政策的評估和改革。
中國產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行了二十多年，總體上看，在我國經(jīng)濟發(fā)展追趕的前期，產(chǎn)業(yè)政策的實施有得有失，得大于失。經(jīng)濟發(fā)展追趕的中后期，產(chǎn)業(yè)政策的實施有失有得，失大于得。
我所講的“失”，第一是行政性壟斷未能減退，市場壁壘依然嚴重存在。第二是所有制歧視未能消除，市場主體的不平等再被固化。第三，企業(yè)作為市場主體，市場選擇和投資決策的權(quán)利仍未到位。第四是區(qū)域市場分割依然存在，沒有減退的跡象。
影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展有兩大政策，一個是產(chǎn)業(yè)政策，一個是競爭政策。在中國，產(chǎn)業(yè)政策的地位之高，幾乎是各個國家前所未有的，已經(jīng)成為阻礙向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展轉(zhuǎn)型的障礙。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須此消彼長，把競爭政策提到基礎(chǔ)地位，產(chǎn)業(yè)政策不能削弱競爭。黨的十八屆三中全會之后，商事制度改革，制定限定投資和市場準入負面清單，和最近提出的建立公平競爭審查制度等等，都是校正現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策弊端的重要步驟。
此時，應(yīng)對既有的產(chǎn)業(yè)政策進行系統(tǒng)的反思，按照發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的原則，推進產(chǎn)業(yè)政策的改革。例如，政府不再把產(chǎn)業(yè)政策作為保增長，主導生產(chǎn)要素配置的工具；保障市場主體的公平地位，使所有市場活動都受到法律的約束；垂直性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)限定在中央政府，市場失靈的領(lǐng)域和非歧視性，使其不產(chǎn)生限制競爭的結(jié)果。
來源：新浪財經(jīng)等報道，《中國智庫》進行了整理和訂正
轉(zhuǎn)自：中國智庫
