核心提示：山東省交通廳稱，如果高速公路免費，實質上是用應當針對更廣泛群眾提供普通公共服務的公共財政資源，負擔了那些原本只有少數主體受益的社會事業成本，某種程度上說，有窮人補貼富人之嫌疑。對不使用或較少使用高速公路的其他納稅人群體而言，這恐怕又是另外一種不公平。
原標題：山東省交通廳：高速公路免費有窮人補貼富人之嫌疑
2015年1月2日，山東省交通運輸廳新聞發言人就政府還貸高速公路收費有關情況答記者問：
1、問：關于政府還貸高速公路的基本情況包括收費狀況，社會十分關注，請介紹一下山東的情況。
答：截至2013年底，山東省公路通車總里程達25.28萬公里，收費公路(高速公路和一級公路) 共8569公里，占全省公路通車總里程的3.39%。高速公路4994公里，占全省公路通車總里程的1.98%。高速公路中，政府還貸高速公路3153公里，經營性高速公路1841公里。
全省已通車的3153公里政府還貸高速公路，累計建設投資1079.25億元，其中銀行貸款807.25億元；累計收取車輛通行費714.18億元，累計大中修養護、信息系統、運營管理、稅費等支出256.56億元，累計歸還銀行貸款本金218.12億元、利息248.35億元；銀行貸款余額589.13億元。
2013年度，全省政府還貸高速公路車輛通行費總收入103.92億元，總支出242.71億元，當年收支相抵為-138.79億元。
2、問：媒體報道說山東有15條政府還貸高速公路已經到期了，究竟是什么情況？
答：說法并不完全準確。由于各路段的建設、通車時間不一，按照一個固定年限來衡量的所謂“到期”時間也不一樣。從現有的批準文件來看，到2014年12月31日結束后，山東省有一條高速公路“到期”，即菏澤至東明高速公路，37.3公里。其他的公路是陸續“到期”，到2015年底，會有15個項目達到15年的期限。
3、問：高速公路收費額相當可觀，老百姓都把其稱為“印鈔機”，在公眾印象中屬于富得流油的“暴利”行業，為什么你們卻說還不上貸款，甚至虧損嚴重？
答：實際情況與公眾印象出入很大，甚至可以說是大相徑庭。
目前山東省的高速公路區分為經營性高速公路和政府還貸高速公路。經營性高速公路分別由山東高速集團、濟菏高速公路公司、東青公路公司等8家企業按市場化原則經營管理；政府還貸高速公路由省交通運輸廳公路局按“統貸統還”模式統一管理。一般而言，經營性高速公路收費能力要好于政府還貸高速公路。2012年，全國政府還貸高速公路平均每公里年收費額237.11萬元，經營性高速公路為418.43萬元。山東的政府還貸高速公路平均每公里年收費額319.95萬元，經營性高速公路為465.08萬元。
政府還貸高速公路目前的建設模式是，除百分之二十左右的資本金由財政提供外，基本上靠貸款解決。目前，我們收費快達到15年的政府還貸高速公路項目中，只有個別項目的收費數額可以按期還清銀行貸款本息，而絕大部分的高速公路都達不到這個水平。這里有幾個原因：一是，建設成本和養護管理成本越來越高。雙向四車道高速公路每公里建設造價從2000年前后的2000萬元左右，到目前已達6000萬元左右，雙向六車道造價約8000-10000萬元，這在全國還處于較低水平。同樣，大中修和日常養護管理成本，受物價上漲等因素影響也有較大幅度提升。二是，收費標準較低且長期未調整。我省現行收費標準為1998年確定，之后一直沒再調整。以一型客車（即小型客車）為例，收費標準為0.4元/車公里，比全國平均水平低11.1%，比東部平均水平低13%，僅為收費標準最高省份的三分之二。三是，政府還貸高速公路大多是難以通過市場手段引進投資者的項目或路段，相對而言，車流量小，收費少,還貸能力更差。四是，由于政策原因,減免了部分通行費。如2013年，全省政府還貸高速公路執行綠色通道、節假日小型客車免費等惠民政策共減免通行費11.52億元，占當年政府還貸高速公路通行費收入的10%以上。五是，近幾年我們正值還貸高峰期，還本付息任務重，總體上收不抵支。交通運輸部統計數據顯示，2013年全國收費公路還本付息占當年通行費收入的86.2%。我省政府還貸高速公路通行費中用于還本付息的比例也大致相當。
關于經營性的高速公路，其收費效益相對較好一些，但也遠遠談不上是“暴利”。可以用高速公路的上市公司為例分析一下。2013年，全國18家以高速公路為主業的上市公司平均凈資產收益率為9.60%,而全部A股平均凈資產收益率13.64%，高速公路上市公司的盈利能力顯著低于市場平均水平，差不多低了30%。需要注意的是，高速公路公司確實存在著不少媒體提出的“銷售毛利”、“銷售凈利”較高的特征，但是由于其投資規模大，總資產高，運營期長，總資產的周轉率極低，使得真正反映企業盈利能力的“凈資產收益率”并不高。其二，如果認為這是暴利行業，那么高速公路的股票是否得到投資者的追捧、股價很高呢？2013年，18家高速公路上市公司的平均市凈率指標有77個交易日處在“破凈”和“破凈”邊緣（小于等于1），即在全年約三分之一的交易時間里，高速公路板塊的股價都低于其凈資產，而整個A股市場的平均市凈率即使在價格最低的交易日里也達到了1.55，全年都運行在市凈率1以上。股價真實地反映了高速公路產業對投資者的吸引力，那么其盈利水平究竟如何，大家可以作出判斷。
4、問：很多地方搞了個“統貸統還”政策，作為應對法定15年期限的借口，這難道不是明顯違法嗎？
答：這里其實有個誤會，大家可能不太了解，“統貸統還”是由法規明文規定的，并不是哪一個地方人為創造出來的“擋箭牌”和“遮羞布”。
《收費公路管理條例》第十一條規定：“省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款。”從規定看，實行統貸統還的范圍，一是須在一省（自治區、直轄市）行政區域內，二是必須是政府還貸公路，既包括政府還貸高速公路，也包括按規定可以收費的政府還貸一級公路和二級公路（山東作為試點省份之一，2009年在全國首批取消政府還貸二級公路收費）。
“統貸統還”是一項兼顧經濟效益與社會效益，充分發揮公路路網功能和公益屬性的重要政策。“統貸統還”與獨立核算相比，首要也是最重要的優勢在于，其更加有利于統籌發展。高速公路因所處地理位置和發達程度不同，建設成本和車輛流量會有較大差異，經濟效益自然也有較大差別。經濟效益好的路段可以通過引進社會資金建設經營性高速公路，但經濟效益欠佳、社會效益突出的高速公路項目也需要建設，否則落后地區更發展不起來。實行統貸統還，可以“以好路帶差路，以老路養新路”，實現統籌發展、滾動發展，最大限度發揮其公益屬性。其次，更有利于發揮路網整體功能。“統貸統還”更關注路網建設的整體性，有利于形成統一的路網，有利于解決管理和技術上分別操作、割裂操作的難題，充分發揮路網的整體效能。第三，可以降低融資成本，提高資金使用效率，降低整體債務風險。總體上看，我國交通建設多年的實踐表明，“統貸統還”政策在我國公路事業發展中發揮了不可替代的重要作用。
“統貸統還”并不是收費公路所獨有的方式，在具有網絡化特性的社會基礎設施建設領域，可以看到它的廣泛運用，如電網、鐵路網、通信網等等。如果深入分析起來，“統貸統還”的理念，與在稅收、轉移支付等其他更寬泛的社會領域經常能看到的“抽肥補瘦”、“以豐補歉”的政策理念相似，是一脈相承的。應當說，如果實施得當，可以更好地統籌實現經濟效益和社會效益，具有相當的合理性。
5、如果說，政府還貸高速公路大多盈利狀況并不好，為什么還要不斷投入建設？越窮越修，什么時候才是個頭呢？
答：高速公路作為國民經濟的重要基礎設施，除具有經濟屬性外，更具有社會公益性。對于經濟欠發達地區和邊遠地區而言，由于受車流量較小限制，很難引進投資者建設經營性高速公路。近幾年高速公路建設成本上升較快，如果僅考慮經濟利益，很多偏遠地區可能很長時間都通不上高速，交通不發達，經濟發展就不可能提速。因此，高速公路建設不能只算經濟賬，更要關注社會效益。
至于高速公路永遠修不完的擔心，可以理解，但不必過度憂慮。一是，高速公路建設不可能永遠大規模進行下去，當路網達到合理的規模、密度，并與我們經濟社會發展需要相適應的時候，高速公路新建規模將會逐步縮小，直至完全停止。從山東的情況看，按照《山東省高速公路網中長期規劃（2014-2030年）》，到“十三五”末，全省高速公路通車里程約達7180公里；到2030年，高速公路通車里程約達7660公里。從建設過程看，在之前的20多年時間，已建設了5000公里高速公路，今后的近20年里，還有2600公里的高速公路需要建設，任務已完成66%，相比之前建設規模已減少一半。二是，規劃在實施過程中可以而且應當根據實際情況作出調整。具體項目的建設，要加強對其必要性、通行流量、效益等方面的論證分析，堅決避免盲目決策或上馬“面子工程”。尤其重要的是，我們將更多更廣泛地聽取民眾的意見，通過向社會公布擬建項目并征求意見、召開聽證會等各種形式，讓老百姓參與項目的論證和決策。
6、問：虧損也好，賺錢也罷，政府還貸高速公路收的通行費都用到哪去了？如何保證錢不被揮霍、浪費甚至腐敗吃掉？
答：依據國家法律法規和財政預算管理規定，政府還貸高速公路車輛通行費屬財政資金，納入財政預算管理，實行“收支兩條線”，接受財政、審計監督。
從收入方面看，政府還貸高速公路收費站收費人員收取的車輛通行費，由銀行上門收取，通過銀行的財政收入管理系統直接上繳財政國庫。從支出方面看，通行費支出通過財政預算安排，按照通行費資金使用管理辦法，經嚴格審核，專項用于償還貸款和高速公路管理養護，資金通過財政國庫集中支付系統直接撥付給運營管理單位和銀行，確保按規定用途使用。
在監督方面，每年國家和省財政、審計監督部門都對包括高速公路車輛通行費在內的財政資金預算執行、資金收支管理情況進行檢查、審計監督。2013年，山東審計機關分別開展了省交通運輸廳原負責人離任經濟責任審計和2012年預算執行審計，重點對省交通運輸廳預算編制執行、資金使用、內控制度及財務管理等情況進行審計；2013年9月，國家審計署對截止2013年6月底的省交通運輸廳政府債務情況進行了審計，重點對債務構成、通行費收支等情況進行了審計；2014年12月，審計、財政部門又對截止2014年底省交通廳的政府債務情況進行了審計甄別，重點對債務規模、增減變動及還本付息等情況進行了認定。從檢查、審計情況看，山東的政府還貸高速公路在管理上盡管還存在著這樣或那樣的問題需要不斷改進，但是作為整體和制度上而言，通行費的使用還是合規的、有效率的。
為更好地回應社會的關注，經我們建議并獲省政府同意，2015年政府還貸高速公路通行費專項審計將列入省政府安排的審計計劃。我們將會同有關部門，適時公開其審計結果和基本情況。同時，我們將進一步加大相關信息公開力度，努力實現此類信息公開的制度化、常態化。
高速公路建設是一項復雜的系統工程，涉及面廣，牽扯環節多。除了我們自身不斷加強管理之外，外部的監督、檢查可以促使不完善、不規范問題及時顯現暴露，從而倒逼我們的管理上水平，推動把所收取資金使用得更加合規和有效。因此，我們全力支持配合國家和地方財政、審計方面的檢查，也真誠地歡迎社會各界對此進行監督。
7、問：公眾已經繳納了成品油消費稅，為何還要收取車輛通行費？
答：現國家征收的成品油消費稅中有一部分可用于交通建設。根據現行國家規定，成品油消費稅交通專項轉移支付資金主要用于普通國省道養護、農村公路建設養護等。近幾年山東普通國省道改造養護資金每年約需120億元左右，國家稅收交通專項轉移支付資金僅能安排80億元左右。來源于專項稅收的資金，尚不能滿足普通公路建管需求，政策不允許也不可能將其用于政府還貸高速公路的還本付息和養護管理。
8、問：《收費公路管理條例》規定了15年要停止收費，但有些地方就是拒不執行，有輿論認為這涉嫌有法不依。對此，你們怎么看？
答：我們注意到了這種意見和看法。應當說，這種對法規的解讀不無道理，也是可以理解的。但是政府還貸高速公路的收費期限問題，確實很復雜。山東高速公路建設得早，也比較早地面對了這些問題。對此，我們非常慎重，進行了反復的咨詢和研究論證。2014年7月和9月，山東先后兩次召開省政府常務會議對此進行專項的研究。隨后，省政府辦公廳兩次組織相關部門舉行了座談會；省交通廳與法制辦、物價局、新聞辦等組織召開了由專家學者、法律工作者、媒體記者和人大代表、政協委員參加的5個不同類型的研討會、座談會；10月，省政府召開記者發布會，專門就全省高速公路建設運營情況向社會進行了通報；11月和12月，省政府辦公廳又邀請新聞媒體、法律工作者和專家連續三次召開情況說明會。通過這些舉措，公開信息、說明情況，交流看法，客觀、坦誠地闡述分析高速公路收費期限問題的復雜性、矛盾點以及兩難選擇。我們也多次向中央相關主管部門進行了充分的匯報溝通，也向國內權威的相關專家組、課題組征求了意見，得到了理解和支持。從整個過程來看，在此問題上存在著不同的甚至截然相反的意見，尚沒有形成一致的觀點。有觀點認為，由于法規內在存在矛盾沖突以及法律溯及力的問題，15年的規定并不適用于目前大家所關注熱議的某些條高速公路。理由有如下幾條：
一是，“法不溯及既往”作為一項基本的法律原則，意味著法規對其出臺前的事實和行為沒有約束力。2004年11月1日《收費公路管理條例》施行前，山東在建和已投入運行的政府還貸高速公路已有31條。而且，《條例》第五十九條授權國務院有關部門進行規范，體現了“老路老辦法”的立法精神，但相關意見一直沒有出臺。因此有專家認為，這些在《條例》出臺前開建的政府還貸高速公路并不當然適用15年的規定。
二是，有專家提出，目前關于公路收費方式、期限等問題的法律、法規及規范性文件不少，從這些規定本身和立法精神、政策精神來看，規定確有相互矛盾之處，如作為《條例》上位法的《公路法》，對政府還貸高速公路沒有規定具體收費期限，僅明確了收費償還貸款的原則；《條例》在規定15年的同時，還明確可以實行“統貸統還”，等等。這使得地方在遵守和執行時理解不一，看法不同，但是并沒有違反法規的主觀故意。
三是，《條例》修訂已成為共識，事實上也正在展開各項相關工作。《國務院辦公廳關于促進物流業健康發展政策措施的意見》（國辦發[2011]38號）要求“盡快研究修訂《收費公路管理條例》”，國家2013年也曾公布《條例》征求意見稿。看來各方面都注意到了現行法規的不完善之處，也認識到了不完善的規定可能是造成目前兩難局面的重要原因。更重要的是，從目前掌握的情況看，《條例》修訂的方向和基本精神是堅持“公路兩個體系”的思路，即一個是以普通公路為主的、提供均等化基本公共服務并且由公共財政支撐的非收費公路體系，另一個是以高速公路為主的體現非基本公共服務，并且按照“使用者付費”原則的收費公路體系；高速公路實行“低標準、長期限”收費等等。
基于這些原因和考慮，在新的法規沒有實施之前，我們目前傾向于延續現行的收費政策，待國家出臺新的明確規定后即按新辦法執行。
9、問：高速公路作為生產生活的必用品，難道不應該由公共財政免費提供嗎？
答：我們不少個人也是高速公路的消費者，因此非常能理解這種希望高速公路免費的期盼。然而世上沒有免費午餐，高速公路也難以例外。從世界范圍來看，高速公路的建設養護，要么收稅，要么收費，真正意義上的免費高速公路是不存在的。如媒體都已經指出的那樣，日本、法國、德國等國家大都以收費方式建設養護高速公路。美國高速公路的確免費，但其實際上是用稅收方式來籌資，而且由于美國經濟發展水平高、汽車普及率高，直接用公共財政來負擔也能保證公共資源比較普惠地施加于絕大部分國民。而其他國家由于處在不同的經濟發展階段和發展路徑上，難以簡單地模仿。
中國的情況是，政府財政已負擔建設了相當規模的作為社會基本公用品的普通公路，可以滿足社會主體出行的基本需求。就山東來看，全部公路通車里程已達25萬多公里，高速公路約5000公里，全部收費公路也只有8000多公里。高速公路和收費公路只占到了全部公路的2%和3%左右。也就是說，作為消費者，是有充分選擇權的，基本的出行要求可以得到免費并且充分的保障。如果想選擇相對更安全、便捷、高效的高速公路，按照“誰使用，誰受益，誰負擔”的原則，采用“使用者付費”方式顯然更有效率也更公平。否則，如果高速公路免費，實質上是用應當針對更廣泛群眾提供普通公共服務的公共財政資源，負擔了那些原本只有少數主體受益的社會事業成本，某種程度上說，有窮人補貼富人之嫌疑。對不使用或較少使用高速公路的其他納稅人群體而言，這恐怕又是另外一種不公平。
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