? 李磊 / 華東師范大學歷史系
《文化縱橫》微信：whzh_21bcr
［導讀］本刊于2017年8月號“探索二十一世紀問題”專欄刊發了曹錦清先生《以制度研究推進話語體系建設》一文，其中指出：中國傳統政治蘊含豐富的治理經驗，但受制于西方政治理論及學術分科體系所造成的認知局限，國內學界多將關注點集中在“政體”討論上，而對中國歷史形成的治理體系與經驗缺乏系統研究。為此，我們特設“治道”欄目，主要刊發歷史學、社會學、政治學等領域學者對中國國家治理體系及經驗的研究成果，希望不同領域學者能研究深植于傳統又深刻影響現代社會結構的制度，研究其背后的歷史與觀念之間的關系，研究其在當前面臨的挑戰及我們的應對之道。
本文選自《文化縱橫》10月新刊，作者李磊先生在文中對中國古代地方治理的核心制度——郡縣制的起源做了歷史考察，揭示出郡縣制源于商周并在春秋時期承擔了重要的政治性功能，進而分析郡縣制與皇帝制、官僚制的關系，為我們理解中國的基本政治形態提供了有益參考。特此編發，以饗讀者。
▍商周政治傳統中郡縣制的起源
秦始皇的暴君之名，一定程度上來源于“焚書坑儒”。焚書之舉的緣由，則是因一場有關地方行政制度的辯論而引發的。秦始皇三十四年（公元前213年），秦始皇在咸陽宮中置酒，70博士祝酒。來自齊地的博士淳于越說：殷周之所以能夠延續千余年，是因為分封子弟功臣作為枝輔，而秦始皇擁有四海，子弟卻為沒有封地的匹夫，有事時期，秦之子弟無法相救，像這樣不學習古人制度則無法長久。
秦始皇讓群臣討論淳于越的意見。丞相李斯并未針對郡縣制、分封制優劣問題進行討論，而是認為淳于越等諸生無權議論已經實行了的秦朝制度，將其言論看作是“不師今而學古，以非當世，惑亂黔首”，建議焚書，以從根源上斷絕諸生對秦朝制度的質疑。
郡縣制度的產生，并不始自秦國或秦朝，但在全國范圍內在制度層面予以整齊劃一，是由秦始皇始。博士淳于越的建議反映了秦制與治理傳統之間的某種斷裂。在淳于越心目中，即使秦始皇確立了皇帝制度，在皇帝制度下，殷周的治理傳統仍有其合理性與有效性——其與秦制之間的互濟方式，是限制皇帝的直接治理區域、發揮邊遠地區的自治傳統。
如果我們跳出“家天下”等習見的思維方式重新解讀這一場辯論，便會發現這其間蘊含著關于國家治理方式的政治思想內容：第一，如何劃分權力層次實現有效治理？第二，如何在地緣關系基礎上建構治理體系？權力層次的劃分，近乎現代政治中“主權”與“治權”的區別；而以地緣關系建構治理體系的討論，則牽涉中國傳統治理思想的核心精神——即以因地制宜為政治運作的基本原則。
如果以歷史主義的眼光來看，淳于越的建議并非沒有道理。在秦朝以前，君主雖然無法對全國的領土實行直接統治，但是早于秦朝1400年的商朝，卻在近600年的時間里維系了這個當時世界上最大國家的長期存在。商朝地域非常廣大，領土最大時東北已達遼寧、西北進入黃土高原的渭水下游，南抵長江流域（湖北黃陂盤龍城），其領土涵蓋寒溫帶、亞熱帶等多種地帶，高原、山地、平原等多種地貌。
因而，將生活于不同地理環境中、具有不同生計的不同人群，納入到同一個政治空間中，必然要依靠有效的政治體制。在歷史學界，商朝的政治體制通常被稱為以“大邑商”為中心的方國聯盟。
“大邑商”，又稱為“天邑商”“商邑”“王邑”，是商王的直接控制區；“大邑商”之外，是方國。商代方國數量很多，僅見于卜辭的方國便60有余。方國是一個相對獨立的政治體，在其內部存在“都邑”與“鄙邑”的結構性區分，也有各自的附屬族群。
按照傳世文獻所述，商朝取代夏朝統治時，許多夏的方國被納入商的政治體系，比如商朝南方較為重要的方國“大彭”原來即是夏朝的方國；有些方國是受“大邑商”的支持而形成，比如周人以其與戎狄的戰功而被商王賜予土地、玉器和馬匹，周人領袖季歷（周文王之父）被任命為商之“牧師”；還有一些方國是商王分封親近宗族而形成。
在制度層面，商代實行內外服制度，管理商王直接控制的王畿地區的職官稱為內服，管理“四土”“四方”的方國邦伯稱為外服。方國與“大邑商”之間的關系較為松散，“大邑商”常以軍事征服、政治聯姻、冊封等方式控制方國。“大邑商”與方國之間，在地域上呈現犬牙交錯的狀態。有些方國叛服不常。維系方國的向心力，是保持商朝國力強盛的直接原因。商朝末年，周武王試探性地東伐，諸侯趕至盟津會周者達800之多。這次會盟標志著商朝政治體系的瓦解，基本上決定了商亡周興的歷史走向。
繼商而興的西周，周天子通過“授民授疆土”的禮儀與諸侯之間確定君臣關系，明確諸侯朝覲、貢賦、出兵的義務。原本一些商朝的方國，經由分封成為西周的封國。如虞舜的后代被西周封為陳國，夏禹的后代被分封為杞國，殷商貴族微子所率商人宗族被封為宋國。那些被西周直接軍事征服的地區，則由西周貴族以武力為后盾建立新的統治中心，形成封國。
經過武王、成王、康王三世的分封，西周完成了對中原地區的控制。從黃土高原到山東丘陵這條自西向東的交通要道上，周人封國最多最密：晉（成王弟叔虞的封國）、衛（武王弟康叔的封國）、蔡（武王弟叔度的封國）、曹（武王弟叔振鐸的封國）、魯（周公子伯禽的封國）、齊（協助武王滅商的呂尚封國）都在這條交通線上。在商人興起的河北之地，周王分封了西周開國重臣召公、建立燕國；在南方江漢之地，周王則分封漢陽諸姬以監視南土。春秋時代的爭霸格局、戰國時代的列雄格局，其地緣政治構造皆基于西周的封國格局，秦郡的設置分布也是這一格局的自然延續。
西周的封國格局
如果說商朝形成的“治理”體系是大邑商與方國的分權體系的話，那么周朝則進一步在此基礎上導入地緣控制原則，以關中之宗周、洛邑之成周控制東方諸侯，基于地緣控制的治理體系基本形成。只是周天子對天下的控制要經由“封國”，而非由周天子直屬。《詩經》中所說的“溥天之下，莫非王土”只是法理上的存在，它需要“率土之濱”的“王臣”來予以實現。秦始皇以郡縣制的方式將“治權”集中于皇帝，其實正是實現了“溥天之下，莫非王土”的政治理想。
淳于越闡釋商、周史實為真，但是他卻選擇性地無視了商、周治理體系的失效。與淳于越的觀點相反，現代史學的一種慣常理解方式是將分封制視為西周治理體系崩潰的原因。
從歷史進程來看，春秋時期是分封制進一步發展的時期，這一時期分封的主體是諸侯國。隨著經濟的發展、人口的繁衍、兼并戰爭的進行，各諸侯國均在新擴張的土地上，以周制為模板，分封卿、大夫。卿、大夫及其宗族、賓客在分封地形成新的邑落。“諸侯有國”的情形出現于西周，“卿大夫有家”的情形主要出現于春秋。
可以說，春秋時代的諸侯國是借助西周的治理體制完成了自身的國制建設，在原來西周的政治空間中，出現了許多小型的“西周”樣式的政治體。如同西周分封的諸侯一樣，諸侯國分封的卿大夫，多數為公族出身。他們按照等級高低來受田。據《左傳》“襄公二十七年”記載，衛國規定卿可得百邑之封。《國語·晉語》記載晉國規定卿受“一旅之田”（五百頃），上大夫受“一卒之田”（一百頃）。
但與西周政治環境不同的是，春秋列國的爭霸戰爭此起彼伏，這使得原本“西周”樣式的治理體系須應付更大的外部危機。諸侯對卿、大夫的分封，在某種程度上，就是遵循原來周制的精神，以酬賞功勞的方式，增強政治體對外爭奪土地與人口的能力。
但是“卿大夫有家”的體制又有著內在分權的要求，這又明顯不利于諸侯國應對爭霸的政治態勢。卿大夫在自己的封地內，任命家臣為邑宰管理采邑，任命司馬或馬正組織軍隊。
比如晉國的韓氏、羊舌氏兩家都能動員900乘兵車的軍隊——“千乘之國”已經是春秋時代的中等諸侯國了。由此可見晉國內部卿大夫勢力之大。在這種情形下，必須從治理的實際效率出發，對“西周”樣式的治理體系進行制度創新。這種制度創新的路徑，就是增強國君對土地與人口直接治理的能力。這正是郡縣制出現的背景。
▍郡縣制的制度性成長
春秋中期開始，爭霸戰爭的幾個主角，東方的齊國、南方的楚國、西方的秦國、北方的晉國，已經開始設“縣”。縣，原意為懸掛。在《周禮·地官》和《禮記·王制》中均指王畿附近，由周天子用以賞賜的土地。《左傳》“昭公十九年”記載鄭國子產的話，所提到的“縣”是指“鄙”，也就是國都以外的郊野之地。“縣”的原始含義并無行政區劃的意義，但是已經具有國君直屬土地的含義。
齊桓公之所以能夠成為春秋首霸，與其對治下社會資源的效率化掌控關系甚大。齊國通過管仲改革，行“制鄙之制”：“三十家為邑；十邑為卒；十卒為鄉；三鄉為縣；十縣為屬；屬有大夫，故立五大夫。”縣為鄉之上的行政區劃組織，管理9000家，人口規模相當大。
與齊國按照人口編制縣不同，楚國、秦國、晉國是在新擴張的土地上設置縣。
楚國自公元前8世紀便開始滅國設縣，楚武王滅權國、楚文王滅申國、息國，楚莊王、楚靈王滅陳國、蔡國，皆將這些國家改為縣。
秦國設縣始自公元前7世紀早期，秦武公征伐戎人，在戎人的地方設縣。
晉國設縣要晚于楚國、秦國，公元前7世紀，晉景公滅赤狄潞氏，設置瓜衍縣。以后晉國設置的縣非常多，僅《左傳》“昭公五年”所記載的晉縣便有49個。在邊境滅國之地設縣，由國君直接掌控、委派官員進行管理，主要是以此為軍事基地，出于戰略上的考慮。
楚靈王滅陳國、蔡國，將其改為陳縣、蔡縣時，有人責備楚王貪圖二地的財富，楚靈王回答說：“以御北方，召討諸侯。”顯然，在陳、蔡設縣的軍事意義至少是考慮的目標之一。
此外，諸侯國還考慮在經濟發達地區設縣，以此控制經濟，增強國家力量。比如晉國的平陽、楊二縣，戰國時代發展成重要的商業都會。吳國的朱方縣設置在鎮江，這里是交通樞紐地區。
由上文可見，縣的出現與春秋時代軍事化的競爭環境有關，是諸侯國應對內外危機的產物。對內，設縣的集權趨向與“卿大夫有家”的分權趨向形成對沖，使政治體內部得以上下相維；對外，設縣能夠有效進行軍事動員、控制戰略要沖。在這一輪治理體系的革新中，縣制的出現與穩定，成為諸侯國能否長期存在的重要基石。
在諸侯國中，能夠將新的治理體系很好貫徹執行的，往往會在新的競爭中脫穎而出。我們可以對比一下秦、楚與晉國對縣的不同政策及其對國家發展的影響。秦、楚設縣，由國君委派官員管理，晉國設縣，后來多用作賞賜卿大夫。經過春秋時期的發展，進入到公元前5世紀時，秦、楚仍然為強國，而晉國則被國內的卿大夫勢力所瓜分，經過國內的激烈斗爭，最后分裂成韓、趙、魏三國。秦、楚與晉國歷史命運的不同，在一定程度上反映出縣制對于國家穩定的作用。到春秋晚期時，后世行政區劃意義上的縣制基本上已經成型。發展到戰國晚期，“縣”已經成為各國較為普遍的地方行政區劃。只是各國的縣，大小不一，制度還非整齊劃一。
同樣是在春秋時期，“郡”也出現了，但是出現時間晚于縣。郡制的發展主要在戰國時期。“郡”通常設置于邊境經濟不發達地區，主要用以軍事防御。比如，楚國核心地區在江漢平原，所以在北邊設漢中郡，在西南設黔中郡、巫郡。秦國設置北地、隴西等郡。燕國設置上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東等郡。趙國設代、雁門、云中、上黨等郡。上述這些郡，一直到秦漢時代仍然是非常重要的邊郡或戰略要地。秦漢王朝與匈奴的戰爭即圍繞著戰國時代秦、趙、燕這些郡展開。在戰國諸侯中，只有齊國沒有設置“郡”。
春秋戰國時代，郡與縣之間并不相統攝。由于“郡”所在為經濟不發達地區，“縣”所在基本為經濟發達地區，所以“郡”的地位要低于“縣”。春秋末年，趙簡子誓師時說：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。”就反映了郡、縣之間這種地位的差別。經過戰國200多年的發展，韓、趙、魏三國首先發展出以郡統縣的制度。即在一郡之內分作數縣。在設縣的地區，則在數縣之上新設郡以統轄之。如韓、趙、魏三國皆有上黨郡，均統轄十余縣。以后楚、秦、燕隨之效法，也形成郡縣統轄的制度。
秦國在統一天下的過程中，在關東六國地區推行郡縣制的方式是：對于六國已經存在的郡縣予以繼承、確認，在六國都城地區普遍設郡。比如，在韓國都城陽翟設置潁川郡；在魏國都城安邑設置河東郡；在趙國都城邯鄲設置邯鄲郡；在齊國都城臨淄設置齊郡。按照《漢書·地理志》的說法，秦有三十六郡。六國為秦國的新占區，在此設郡正符合在邊遠地區設郡的原則。統一天下后，秦始皇繼續開疆拓土，在南方設置桂林、南海、象三郡，在北方設置九原郡。此外在關東地區又拆分薛、邯鄲、臨淄、瑯邪、河東、九江等幾個郡，新置鄣、廬江等郡，加上秦朝都城歸內史所轄，共計50個郡。
在戰國時代，與郡縣制同時存在的還有封君制。戰國時代各諸侯國的治理體系雖有創新，但并未能脫離周制。博士淳于越在秦建國之初，重提分封的主張，從商、周、春秋、戰國以來的歷史背景來看，可以說這一認識是與當時大多數人的歷史經驗相符。
但從秦國的立場上看，六國故地為新占區、邊疆區，秦始皇在吞并六國后，在六國故地推行郡縣制，并將郡縣制推行于全國，亦是遵循春秋戰國以來在新占區、邊疆區設郡縣的傳統。盡管相對于周制而言，秦的郡縣制是一種新傳統，但畢竟仍然是遵循了傳統。在天下新統一之時，“遵循舊制”的話語的現實意義在于借助傳統的權威、創造出容納利益受損階層反抗欲望的話語權力。在此意義上，淳于越的批評其實是忽略了秦制所遵循的新傳統，并將周制與秦制截然對立。因而，在秦朝君臣關于“郡縣制”的討論中，制度之爭轉變成了“真理的標準”之爭，然后再轉為話語權之爭。
▍以皇帝制、官僚制為構成要素的郡縣制
在歷代實踐中，郡縣制一直發揮著加強君主權力、保持國家力量的作用。
從制度建設而言，秦制所依賴的郡縣制，其實也是源自于周制的變革。郡縣制作為治理機制的出現，取決于統治技術的革新，這一革新的關鍵內容是官僚制的成長。從制度淵源上看，新官僚制度與列國任人唯賢的客卿制相關；而新官僚制度的發展，需要大量的士人來充任各類官職，這種需求又刺激了戰國士人階層的擴大，并推動了士人在列國間的流動。
官僚制的特點是官僚從君主手上領取俸祿，對君主負責，官僚職位有任期限定、有職權范圍、要接受考核，官僚之間以科層制形成官僚體系。就郡縣內部而言，郡設有郡守、郡尉和監御史。郡尉是郡守的副職，監御史直接屬于中央的御史大夫。縣一級，大縣設令，小縣設長，領有縣丞、縣尉。郡縣主要官僚由朝廷直接任命。縣下設鄉，鄉有三老（掌教化）、嗇夫（掌賦稅訴訟）、游檄（掌治安）。鄉下設里，里有里典（后稱為里正、里魁），每隔十里設一亭，亭有亭長，主管治安、緝拿盜賊。
然而，在新的治理傳統中，官僚制并非獨立自存，它是君主制成長的伴生物。嬴政以“皇帝”自稱，改變的并不僅僅是政治名號，也意味著重塑了政權權威以及重新界定了君主角色。在秦朝的政治體制中，皇帝是最高的立法者，也是最高行政長官、軍事統帥、司法裁決者，官僚體系圍繞著皇帝的這幾種角色而展開。秦始皇一統天下后，在原來秦國官制的基礎上，進一步形成新的官僚體系。《通典》對秦始皇官制的評價是：“立百官之職，不師古。”強調的正是秦始皇對官制的創制作用。
首先，在秦代制度中，區分了文官與武將兩個系統，分別對應皇帝的行政權力與軍事權力。文官領袖為丞相，設左、右丞相，丞相率領百官，對皇帝負責。御史大夫為丞相之副，掌管圖籍秘書，也兼監察百官之職。太尉為武將領袖，但是不常設置，調兵權與發兵權都由皇帝直接掌握。根據《通典》的記載，秦朝還設置了前、后、左、右將軍，位上卿。
在秦國制度上，君主對軍事行動有著嚴密控制。考古發現秦國軍符，形狀為虎形，其上鑄有文字，規定調動50人以上的軍隊，都須有皇帝的軍符。只有皇帝使者所持軍符與將領所持軍符相合，才能調動軍隊。文官、武將兩個系統的分立，在制度層面能夠形成彼此間的牽制，降低了官僚集團侵奪皇帝權力的可能性。因而，該制度一直為以后歷代王朝所沿用。
值得關注的是，文、武兩個系統均從朝廷貫徹到郡縣之上。秦、西漢的郡縣設尉，東漢郡太守領兵。魏晉南北朝時，凡是州刺史，例加將軍號，否則為“單車刺史”，即被看作職權不完整者。唐代，文武官吏分途逐步形成，某人若入武職，則在武將系統內部升遷，若入文職，則在文官系統內部升遷。宋代體系接近現代文官政府，軍事系統為文官政府之下的一個部門，接受文官政府的領導與指揮。明代繼承宋代以文官政府控制軍事系統的制度。宋、明時期，地方軍事能力之所以弱化，不止是“削藩”造成的問題，更是官僚制度的體系性變化在地方治理能力上的表現。
其次，在文官系統內部，形成了為皇帝家事服務與為國事服務的兩個職官類型。為皇帝家事服務的官僚，來源于前代的家臣制，在性質上為皇帝家臣。如太仆掌管皇帝輿馬，宗正掌管皇室屬籍，將作少府掌管宮室建筑，郎中令掌管宮殿門戶。值得注意的是，國家財政與皇帝財產由不同機構掌管，治粟內史掌管谷、貨，即國家稅收，少府掌管山海池澤之稅、官府手工業制造，以供應皇室。雖然淳于越認為皇帝“有海內”，但是在實際運作層面，皇帝的財產占有，仍然受到制度的硬性約束，這表明“公天下”的觀念一直影響著制度的設定。正是在這個意義上，超越于皇帝、乃至朝廷之上的國家意識、天下觀念，才有生根之處。
郡縣官僚與上述朝廷官僚，均接受丞相的領導。丞相在官僚制度中的頂端位置，使其在秦漢政治史上扮演著舉足輕重的角色。秦始皇死于東巡的路上，趙高謀立胡亥的陰謀正是因為得到丞相李斯的支持才得逞。漢初丞相蕭何死后，曹參繼任為丞相，漢惠帝責怪曹參每日飲酒無所請事，曹參認為漢惠帝比不上漢高祖，自己也不如蕭何賢良，故而要蕭規曹隨，漢惠帝也只有尊重丞相曹參垂拱而治的執政方式。呂后死后，丞相陳平與太尉周勃誅殺呂氏，迎立漢文帝。這些史實都表明丞相在官僚體系中的地位之高與權勢之重。
丞相因其權柄之重，可能在一定程度上成為皇帝的對立面。上述漢惠帝與曹參關系即為一例。再如漢武帝時田蚡為相，推薦人為官，權移主上，有一次漢武帝忍無可忍地說：“你任用官吏完了沒有？完了的話，我也想任用官吏了。”皇帝與丞相在權力行使過程中的矛盾，使得皇權有抑制相權的沖動。
自漢武帝以后，丞相的決策權開始被侵奪。在漢武帝的宮廷內，以加侍中、給侍中、常侍等官稱的方式，令賢良文學、上書言事者中的嚴助、朱買臣、吾丘壽王、主父偃、嚴安等人出入禁省、隨侍左右、顧問應對、參與大事，形成與丞相相對的皇帝決策班子。漢武帝還讓嚴助在朝廷上與大臣辯論，使大臣言訥。侍中等官職文屬少府，漢武帝以身邊家臣型的低秩官僚，來制衡外朝高秩的丞相。
自此以后，皇帝以身邊秘書型的官僚來侵奪宰相之權，就成為中國古代宰相制度演變的最重要動力。東漢皇帝以內朝尚書奪外朝宰相之權，發展到魏晉時代，尚書省成為新的宰相機構。此時，皇帝又以身邊掌管文書、顧問的官僚組成門下省、中書省制衡尚書省。明清時代執掌大權的內閣、司禮監、軍機處等機構莫不是由皇帝身邊的近臣或侍從發展而來。
再次，秦代的諸卿，發展到東漢，逐步形成三個系統，太常、光祿勛、衛尉屬太尉；太仆、廷尉、大鴻臚屬司徒；宗正、大司農、少府屬司空。司徒為秦漢時代的丞相改稱，司空為此前的御史大夫改稱。如上文所述，東漢尚書臺侵奪三公權勢，魏晉時發展成尚書省。尚書省中有列曹處置各類政務，如西晉尚書省有三十六曹，故而在具體政務上，九卿與尚書之間權責難以劃清。當時有人提議或省尚書列曹、或省九卿，但是都沒有得到執行。九卿在整個魏晉南北朝時代都保留下來。發展到唐代，尚書省內部形成固定六部，九卿則對口六部，由原本的行政型職官演變成為事務型職官。九卿地位的下移是與尚書六部的成長相一致的。這一制度演變是皇權與相權關系演變的一個副產品。
以上所述正是郡縣制得以展開的制度環境。總括起來，我們可以看到，官僚制度與皇帝制度相互配合，借由郡縣制度將皇帝的直接控制貫徹到全部領土之上。皇帝制度、中央官僚制度、地方行政制度三者的配合，建立了中央集權化的官僚體系，從而，國家治理能夠滲透到基層社會，在制度法理層面排除了派系政治的合法性。
▍基于皇帝制度的“郡縣制”與“分封制”的分立與統一
問題的另一面是，皇帝制度又帶來了否定官僚制度的因素。
如果將皇帝視為國家最高決策者，郡縣制是以皇帝為首的治理體系的一部分；如果將皇帝視為國家所有者，按照古典私有制的社會倫理，皇帝親族及有功之臣也應分享其財產。皇帝制度的這種內在矛盾，導致隨后兩千年歷史上的分封制并未完全斷絕。更加具體地說，在官僚體制之外，一直都還存在著一個封爵體制。
公元前207年，秦取消皇帝之稱號，此后五年中，皇帝之位空缺。直到公元前202年，漢高祖劉邦即皇帝位。西漢采取的是郡縣制與分封制并存的體制。作為對有功之臣的酬勞，漢高祖將關東的22個郡分封給7個諸侯，建立起韓、趙、梁、燕、楚、淮南、長沙七國，而皇帝則自領24郡。
這一郡國并行體制是分封制與郡縣制的折中方案。在形式上，似乎與西周占據鎬京，將關東分封諸侯的格局相同。只是漢高祖與其東方諸侯彼此間缺乏信任，從次年（公元前201年）起，漢高祖開始著手剪除異姓諸侯，并以劉姓子弟取代異姓諸侯，并殺白馬盟誓“非劉姓王者，天下共擊之”。異姓諸侯僅保留了長沙國。漢高祖試圖以血緣關系穩定郡國并行的體制。劉氏為王的9個諸侯國，趙、代、梁、燕、齊、楚、吳、淮南、淮陽，加上異姓的長沙國，共為10個諸侯國，占據了40個郡，它們稱為“內諸侯”。秦朝原來在南方的統治地區，因秦末戰亂，形成閩越、南越、南海三國，它們被稱為“外諸侯”。為了克服分封制與郡縣制之間的矛盾，漢朝制度規定，皇帝節制郡縣、諸侯國，尤其是內諸侯。
需要特別說明的是，諸侯國內部實行的也是郡縣制，比如吳國有3郡53縣，楚國有3郡36縣，齊國有6郡73縣。漢初皇帝的直屬領土、內諸侯、外諸侯之分，其實都是在郡縣制基礎之上的高層政區的劃分。秦朝“皇帝-郡縣”關系，演變成漢初的“皇帝-諸侯-郡縣”及“皇帝-郡縣”兩種關系。這兩種關系在時間與空間上并存。其實，郡縣制的實質內容沒有發生變化，基于血緣關系的分封制只是歷史的表象。
正是由于郡縣制是集權體制的產物，一旦皇帝直接控制諸侯國的郡縣，諸侯王將會成為形式的爵位，并無實質上的內容。關東的諸侯國在漢文帝、漢景帝、漢武帝三代與中央政府之間的矛盾與沖突，本質上不是郡縣制與分封制之間的矛盾與沖突，而是分封制內部的不穩定帶來的沖突。
西漢初年政局在經歷了漢高祖、呂后執政后，漢文帝是由諸侯之一的代王繼位的，在關東諸侯面前，漢文帝的皇帝地位并不穩固。特別是齊王曾經與漢文帝爭過皇帝之位。故而在漢文帝即位后，在賈誼的“以親制疏、眾建諸侯而少其力”的策略下，將齊國劃分為七國，將淮南國分為三國。皇帝與諸侯王之間的矛盾開始尖銳化。繼任的漢景帝采用晁錯的《削藩策》，“請諸侯之最國，削其支郡”，直接剝奪諸侯王所轄的郡縣。這就激起以吳、楚為首，趙、濟南、淄川、膠西、膠東七國的連兵反叛。七國之亂結束后，漢景帝盡收諸侯支郡，除了江都國之外，其他諸侯國的大小僅為一郡之地。所以，七國之亂后，可以將“郡”與“國”并稱呼。西漢的統治結構演化成“皇帝-郡、國”。皇帝直接控制的郡由漢高祖時代的15郡上升至43郡。
公元前127年，漢武帝采用主父偃的建議，施行“推恩令”，允許諸侯王將土地分給子弟，并封諸侯王子弟為列侯。按照漢朝制度，侯國隸屬于別郡，或封一縣，或封一鄉。這一政策推行后，諸侯國日益狹小，在地域上小于一郡。漢武帝還規定諸侯國“員職皆朝廷為署，不得自置”，剝奪了諸侯王對郡縣的直接控制，諸侯王僅得食租稅而已。王國實際上就是漢朝之一郡，僅僅享有“國”的名稱而已。漢成帝時，廢王國內史，由王國的相來理政，但是相的地位低于郡守。這樣，經歷了漢高祖、漢文帝、漢景帝、漢武帝四代人的制度變更，郡縣制便成為唯一的地方行政制度，它與皇帝制度、官僚制度互為結構性支撐，成為中國古代最重要的制度。
▍結語
周、秦之變歷來被視作中國歷史的重要轉折，封建、郡縣之辨更是其間最重要的內容。然而，郡縣制并非是商、周之制的斷裂，它仍然處于商、周傳統的延長線上。郡縣制的出現是春秋戰國時代治理效率化競爭的結果，并有賴于官僚制度的成長——更確切地說，郡縣制的出現是“治權”發展的結果。
秦漢以后，郡縣的功能與范圍大致不變，因為郡縣作為地方政區，主要任務是勸課農桑、征收賦稅、維持治安。“縣”的名稱一直沿用至今。郡一級的行政區劃，唐宋多稱“州”，明清多稱“府”，但其性質相近。由于郡（州、府）數量太大，不便于朝廷管理，故而在郡（州、府）之上還編有更高一級的政區，東漢末年至魏晉南北朝是“州”，唐代為“道”，宋代為“路”，元、明、清為“省”。
自秦始皇在全國范圍內推行單一的郡縣制、中間經由漢武帝予以穩定，在兩千多年的歷史中，郡縣制一直是中國古代國家的基石。在今天中國學界討論的治理體系創新的議題中，郡縣制仍然是可資解讀的重要歷史資源。
