順德農村集體土地管理制度改革試點情況匯報
佛山市順德區人民政府
為適應順德率先基本實現現代化的發展需要，配合農村體制改革的進一步深化，解決現行的農村集體土地管理制度與城市化、市場化和經濟全球化的發展趨勢不相適應的矛盾，我區開展了農村集體土地管理制度的一系列改革，并于2001年10月被國土資源部和國務院法制辦列為農村集體土地管理制度改革試點。兩年來，我區堅持以“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策、“三個有利于”的標準和“三個代表”重要思想為指導，積極穩妥開展農村集體土地管理制度改革試點工作，取得了較明顯的社會效益和經濟效益，初步達到了試點的預期目標。
一、試點的背景
順德位于珠江三角洲中部，毗鄰港澳，是我國改革開放的先行地區之一。自上世紀80年代以來，順德推行“工業立市”和“城鄉一體化”發展戰略，至上世紀末已基本實現了初級工業化和城鄉一體化的目標。1999年7月被廣東省委、省政府確定為率先基本實現現代化試點之后，順德以率先基本實現現代化為總目標、總任務統攬全局，不斷加大改革開放力度，在城鄉建設、產業發展、國土資源管理等方面積極進取，開拓創新，取得了較突出的成績，為全省乃至全國提供了寶貴的經驗。但順德在經濟快速發展和工業化的過程中，以城市為主體的城市化卻未能同步推進，城市化水平遠遠滯后于工業化的發展水平，表現為“非城市化的工業化”和“非城市化的非農化”。特別是隨著現代化進程的不斷加快和改革的不斷深化，農村社會經濟的發展面臨著一些新的問題和矛盾，主要表現為：傳統農業優勢逐步弱化，競爭力下降；農民收入增長緩慢，城鄉居民收入和生活質量差距拉大；一些農村股份經濟和集體經濟薄弱，歷史包袱沉重；農村分散建設和土地資源浪費現象嚴重，發展環境和生活環境未能有效改善；違法違規流轉集體土地現象較為普遍，國家土地稅費流失嚴重，造成農村集體土地管理秩序混亂。這些問題和矛盾的存在，成為影響農村社會穩定的主要因素，直接影響了順德經濟的健康發展和社會的全面進步。產生這些問題和矛盾的原因是多方面的，其中一個最重要的原因是現行的農村集體土地管理制度與快速發展的市場經濟不相適應，并嚴重制約了城市化的發展。
為了從根本上解決新形勢下農村社會經濟發展面臨的突出問題和矛盾，順德區委、區政府抓住作為廣東省率先基本實現現代化試點市的機遇，不斷加大改革開放的力度，全面推進建設、改革、發展三大戰略轉移。2001年7月30日，區委、區政府作出了《關于進一步深化農村體制改革的決定》，以市場化、城市化為目標，對全區農村的區域組合、經濟結構、行政架構、管理方式和運行機制等方面進行戰略性調整和改革，目標是建立一個適應市場化和城市化的農村基層管理新體制。改革的內容包括：農村區域重組，重點是村莊合并及“城中村”改造；固化農村股份合作社股權，量化股份合作社資產；規范村集體資產的管理；轉變村委會職能；加大村級集約建設力度等。其中核心內容是改革現行的農村集體土地管理制度，目的在于促進農村集體土地資源的高效、合理、集約利用。為此，區政府制定了《關于調整農村集體土地管理制度實施細則》，對農村集體土地管理制度的改革作出了具體的規定。
2001年8月，國土資源部和國務院法制辦領導來我區考察時，認為我區在土地利用與管理制度改革方面進行了一些有益的探索，初步具備農村集體土地管理制度改革的條件，可以進行試點，并要求我區在現有改革的基礎上對農村集體土地管理制度改革進行大膽探索和認真總結，以便為將來在全國推行土地管理制度的綜合改革積累經驗和發揮示范作用。我區經認真研究，決定向國土資源部和國務院法制辦申請進行農村集體土地管理制度改革試點。2001年10月25日，國土資源部和國務院法制辦正式批準我區為農村集體土地管理制度改革試點。
二、試點的內容
被正式批準為農村集體土地管理制度改革試點后，我區及時擬訂并上報了《順德市農村集體土地管理制度改革試點方案》、《順德市征地制度改革試點方案》和《順德市集體非農建設用地流轉試點方案》，其中《順德市征地制度改革試點方案》于2001年12月13日首先經國土資源部辦公廳正式批準同意實施。在此基礎上，省國土資源、法制、農業、計劃等部門對我區有關試點方案進行聯合審核，確定了試點的指導思想、目的、內容、實施步驟等，最終形成了包括征地制度改革、集體土地轉為國有土地和集體建設用地使用權流轉三方面主要內容的《順德市農村集體土地管理制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。
按照上報國務院的《試點方案》，我區農村集體土地管理制度改革試點的主要內容包括以下三個方面：
（一）征地制度改革。
1．引入市場機制，提高征地補償標準。主要包括：本區行政區域范圍內征用土地的土地補償費和安置補助費實行同一標準；因城市建設需要使用已改為居委會的股份合作社的土地的，補償標準再上浮15%；因城市建設需要征用土地的，分別按征（用）地量的10%和5%提留給村（包括村改居）、鎮（街道）集體經濟組織作發展留用地；對提留給集體經濟組織的發展用地，因城市建設需要可由政府按市場價收購。
2．合理分配土地補償費和安置補助費。土地補償費和安置補助費作為集體經濟組織的資產，按20%留歸集體經濟組織、80%按股份分配給個人的比例分配兌現。
3．固化村民宅基地。按照到某一時點的實有人口數，一次性下達村民住宅建設用地指標，并逐年安排建設；指標使用完畢后，不再審批單家獨院式的村民住宅用地。
4．置換建設用地指標。對按照土地利用總體規劃和城鎮建設規劃需要搬遷的居住點和分散工業區，采取置換建設用地指標的辦法，將其逐步遷移到城鎮建設規劃區域和集約型工業區內。
5．簡化征地實施程序。把土地征用方案公告和土地征用補償安置方案公告合二為一，將現行的“兩公告一登記”制度改為“一公告一登記”制度；同時，將征地范圍內的土地權屬調查、協商征地補償等程序前移。
（二）集體土地轉為國有土地。
1．對經批準“村改居”，農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原村委會轄區內屬集體所有的土地全部轉為國有土地，但土地的使用權、收益權及土地用途不變。
2．集體土地轉為國有土地的，原已核發的集體土地性質的房地產權證在規定期限內換發為國有土地劃撥性質的房地產權證。在換證過程中或在換證后土地使用權發生轉移的，由區土地行政主管部門按照國有土地使用權出讓的有關規定辦理出讓手續，并收取土地收益。
3．對被確定為集約工業區和專業市場范圍內的集體建設用地，可申請轉為國有土地，由區土地行政主管部門按國有土地使用權出讓的有關規定辦理出讓手續，并收取土地收益。
（三）集體建設用地使用權流轉
1．符合土地利用總體規劃、村鎮建設規劃，并依法取得土地使用權的農民集體所有建設用地，經批準可采用轉讓、租賃或抵押等多種形式進行流轉，但城市規劃區范圍內的集體建設用地應轉為國有后方可流轉。
2．集體建設用地使用權流轉，土地所有者可采取公開招標、拍賣、掛牌競價或協議等方式進行，但須簽訂由區土地主管部門統一印制的流轉合同，并經區土地主管部門審核登記。
3．集體建設用地使用權流轉，其地上建筑物及附著物隨之流轉。
4．建立全區集體土地基準地價，并由區人民政府定期公布。
整個《試點方案》確立了以“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策、“三個有利于”的標準和“三個代表”重要思想為指導，在分析研究新形勢下農村面臨的突出問題的基礎上，確定了試點的目的、內容，并提出了試點工作的實施步驟，體現出針對性、系統性、創新性和操作性四大特點。
1．目的明確，針對性強?！对圏c方案》針對新形勢下我區農村面臨的突出問題和矛盾，確定試點的目的是：建立能夠更好地適應市場經濟發展需要、充分保障農民利益、有利于農村穩定和發展的新型征地制度，建立適應市場經濟發展和城市化建設需要的規范有序的農村集體土地管理制度體系，促進全區土地資源的高效、合理、集約利用，為順德加快城市化進程和實現可持續發展創造條件和提供保障。
2．內容配套，系統性強?！对圏c方案》所確定的試點內容包括征地制度改革、集體土地轉為國有土地和集體建設用地使用權流轉三大部分，涉及農村集體土地管理的幾個主要方面，體現了試點的綜合性和全面性，而且三個方面的改革內容緊密聯系，相互配套，形成一個完整的體系，試點的經驗將具有較廣泛的代表性。
3．敢于探索，創新性強?！对圏c方案》立足于使農村集體土地的使用管理與我區社會經濟的快速發展和人民生活需求不斷增長的實際相適應，大膽創新，無論是征地補償市場化、村民宅基地固化，還是集體土地轉國有、集體建設用地使用權流轉都在內容和形式上進行了創新，對進一步探索和改革經濟發達地區的農村集體土地管理制度以及推動全國土地管理制度的改革有著積極的意義。
4．切合實際，操作性強?！对圏c方案》緊密結合我區的實際，充分利用我區綜合改革（如村委會改為居委會）、城市化建設（如工業集約發展、城鄉集約建設）的既有基礎和現行的土地管理制度（如2000年出臺的《順德市農用地轉用、征用和有償使用土地暫行規定》），使試點具有較強的現實性和可行性。此外，《試點方案》對試點工作的開展作出了具體安排，具有較強的可操作性。
三、主要做法
我區高度重視農村集體土地管理制度改革試點工作的開展，及時成立了順德區農村集體土地管理制度改革試點工作領導小組，由區委副書記、常務副區長擔任組長，主管國土工作的副區長擔任副組長，成員包括區政府法制辦、規劃國土局、農業局、行政執法局、監察局、財政局等部門負責人。領導小組負責安排試點工作的開展，協調解決有關重大事宜，指導監督試點方案的實施。領導小組下設辦公室，由區規劃國土局局長兼任辦公室主任；各鎮（街道）成立相應的領導機構和辦事機構。
與此同時，區委、區政府根據已明確的試點目標和內容，利用各種會議號召各鎮（街道）黨委、政府（辦事處）、區屬各有關部門、農村基層黨組織、村委會把當前試點工作作為頭等大事，要求把改革落到實處，確保抓出成效。經過層層發動，全區干部群眾統一了認識，一致認為，試點是必要的、及時的，只有改革才能解決順德當前農村所面臨的新問題和矛盾，改革是實踐“三個有利于”的標準和“三個代表”重要思想的實際行動，只有改革才能發展，才有出路。
廣東省委、省政府和佛山市委、市政府高度重視我區的試點工作，國土資源部、國務院法制辦和省國土資源廳、省政府法制辦等上級有關部門對試點工作給予了直接指導和大力支持，保證了我區農村集體土地管理制度改革各項工作得以穩妥有序推進。主要情況如下：
（一）做好試點配套改革工作。
1．深化農村體制改革。
（1）開展農村區域重組和村委會改居委會。
根據我區進一步深化農村體制改革的部署，出臺了《關于合并村和村委會改居委會的實施細則》，按照“合并自然村，建設中心村，重點發展小城鎮”的指導思想，積極推進村的合并和“城中村”的改造工作。主要是：對地域相連、規模過小、歷史上曾經分合的村進行合并；對區中心城區和各建制鎮城區規劃區內的“城中村”以及位于城鄉結合部、人均耕地面積低于全區平均水平1/3的村，將村民委員會改為居民委員會。經過合并和調整，全區村的數量從原來的191個減至109個；有50個村委會直接改為居委會，加上通過合并增加的7個居委會，全區共增加了57個居委會，居委會總數增至88個，轄區總面積281.88平方公里，為試點工作的開展奠定了基礎。
（2）固化農村股份合作社股權，量化股份合作社資產。
按照《關于固化農村股份合作社股權量化股份合作社資產的實施細則》的規定，以2001年9月30日24時為固化截止時間，對在冊的農業人口按集體股占20%，個人股占80%的比例進行股份固化。股權固化后，個人股東的股份不再隨年齡的增長而變化，新生和遷入的農業人口不再配置股份；個人股份可以繼承、轉讓及贈與，但不能質押。同時對股份合作社的資產按20%留歸集體，80%分配給村民的辦法進行量化處理。這一改革既有利于保障農民現有的利益，也有利于促進城市化的進程，因為農民遷入城鎮后，其既有的利益未受到影響，解決了農民的后顧之憂，同時促進了農民到城鎮謀求發展，減少了對土地的依賴性，為我區推行農村集體土地管理制度改革提供了保障。
此外，還同步對農村集體資產的管理、村委會的管理職能、農村社區管理等進行了改革。
2．調整建設發展思路，實行由“城鄉一體化”向“城市化”的戰略轉移。
（1）工業區實行集約發展戰略。
為改變順德早期初級工業化分散建設形成的“村村點火、處處冒煙”的局面，我區在上世紀末調整城鄉一體化戰略，提出走“工業進園”的集約開發建設之路，并對全區近200個鎮、村級工業小區進行規劃整合。2001年開始組織編制全區集約工業區的控制性詳細規劃，到2002年底基本完成規劃的編制；同時，政府出臺一系列優惠政策鼓勵新辦企業在集約工業區落戶和區外企業遷入集約工業區，并嚴格限制在非集約工業區新辦企業。今年4月，區委、區政府根據我區集約工業區的現狀及發展的可能，在充分論證和認真研究的基礎上正式確認了全區15個集約工業區，總面積達19.74萬畝。這些集約工業區地域布局合理，可以依托各鎮（街道）現有的發展基礎，而且設施配套方便、發展潛力足，能夠滿足城市經濟快速健康發展的需求，對土地資源的集約利用和環境保護具有深遠的意義。
（2）及時修編、調整相關規劃。
結合新土地管理法的貫徹實施，我區早在1999年就開展了土地利用總體規劃的修編工作，在2001年12月國土資源部組織的土地利用規劃優秀成果評審中，我區土地利用總體規劃（1997—2010年）獲得縣（區）級一等獎。但隨著我區城鄉建設的發展戰略從城鄉一體化轉向城市化，原有以城鄉一體化為目標的土地利用總體規劃逐漸不能適應新形勢的要求，為了更好地服務于社會經濟發展和城市化建設的大局，我區積極向上級反映，并在省國土資源廳的支持下及時地開展了對全區鎮級土地利用總體規劃的有序調整，調整工作于今年2月份結束。土地利用總體規劃的及時修編和調整，為我區的耕地保護工作和建設用地審批提供了合法規范的依據。
在推行改革試點的過程中，我們始終注意發揮規劃的“龍頭”作用，按照順德社會經濟和城市化的發展要求，委托中國城市規劃研究院、同濟大學規劃設計院等高水平設計單位，根據土地利用總體規劃分別編制了順德市域城鎮體系規劃、市區總體規劃和各鎮總體規劃；在“大佛山”區域調整后，根據順德中心城區成為佛山中心組團的實際，及時對中心城區的規劃進行了全面調整，使城市規劃保持了較好的連續性。在上述規劃的基礎上，我區根據村民宅基地固化和城市化建設的需要，結合村鎮的實際情況積極開展農村住宅小區的規劃并加大規劃實施力度，起到了改善村民生活環境和促進集約居住的作用，為試點工作的開展打下了必要的基礎。
（3）采取多種措施滿足對建設用地的需求。
隨著我區社會經濟快速發展和城市建設規模不斷擴大，對建設用地的需求不斷增長，據統計，1990—2002年全區使用建設用地總量為181771畝，其中工業建設用地69864畝，交通能源建設用地38270畝，居住、公益事業及其他用地73637畝。如此巨大的用地需求，省政府每年正常下達的建設用地指標遠遠不能滿足需要。為解決建設用地的供需矛盾，我區主要采取了三方面的措施：一是開展大規模的基塘整治，努力增加耕地的有效使用面積。編制了區、鎮兩級土地開發整理專項規劃，按照“整體規劃、分年實施、連片整治、基水合理、交通方便”的整治原則，將30萬畝基塘整治的任務指標層層分解到各鎮（街道）、村，并明確了整治的質量和每年的進度要求。區、鎮兩級政府為基塘整治工作的開展積極籌措專項資金。區政府每年撥出1000~1500萬元用于基塘整治，對連片整治的魚塘按其規模大小分別給予300元~500元/畝的補貼，各鎮政府（街道辦事處）也結合本鎮（街道）的實際給予100元~500元/畝的補貼。區政府還積極與金融機構協調并贏得支持，由金融機構向村、股份社和承包經營者提供基塘整治專項貸款。到目前為止，全區累計整治基塘18萬畝，已報經省國土資源廳驗收合格的面積65533畝，新增耕地面積15404畝，獲獎勵農用地轉用指標達9242畝。二是進行易地開發耕地，先后籌措資金2億多元，以實現耕地占補平衡為目標易地開發耕地25000畝，根據省的規定獲得了獎勵農用地指標12000畝。三是爭取中央、省直屬項目單獨下達農用地轉用年度計劃指標，避免重點項目的用地指標加重用地供給的壓力。通過一系列措施，既保證了社會經濟發展和城市化建設的用地需求，又實現了全區耕地占補平衡，為試點工作的開展創造了相對寬松的環境。
（二）全面推進征地制度改革。
征地制度改革的目標是建立能夠更好地適應市場經濟發展和城市建設需要；顯化農民集體所有土地的資產價值，體現土地價值的區位級差；充分保障農民利益，有利于農村穩定和發展的新型征地制度。主要做法如下：
1．統一并提高征地補償標準。
依據《土地管理法》和《廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，在廣泛征求村、鎮意見的基礎上，我區制定了《順德市農用地轉用、征用和有償使用土地暫行規定》，對全區行政區域范圍內征用土地的土地補償費和安置補助費實行同一標準，并結合我區1997—1999年農業產值的實際情況，將征地補償標準提高了47%（若被征用土地屬已改為居委會設置的原村的，補償標準再上浮15%）。
2．合理分配土地補償費和安置補助費。
按照《關于固化農村股份合作社股權量化股份合作社資產的實施細則》的規定，土地補償費和安置補助費作為集體經濟組織的資產，按集體占20%、個人占80%的比例進行量化，其中個人部分按所持股份一次性分配兌現，使農民的利益最快最直接得到落實。
3．提留建設用地。
取消村級分散建設的工業留用地指標，停止審批零星分散的非集約工業區的農用地轉用，對因城市建設需要使用已實行村改居的股份合作社的土地或征用屬村股份合作社的土地用作工業和商住用途的，分別按征地面積的10%提留給村（含村改居）、5%給鎮（街道）作發展留用地。留用地的用途根據征（使）用土地的用途確定。在農用地轉用和征用時，留用地單位須繳納有關稅費。
4．簡化征地實施程序。
一是將征地補償登記環節提前，即先補償登記后上報審批，并將補償登記改為協商征地補償。先與農民集體經濟組織協商征地補償的具體方案，并簽訂征地補償協議書，兌現征地補償費用，再上報征地材料。二是原來由區政府和區規劃國土局分別發布的《征用土地方案公告》和《征地補償安置方案公告》合并為一個公告發布，大大縮短了征地審批的時間，提高對經濟發展和城市建設供地的及時性。
5．置換建設用地指標。
對于規劃搬遷撤并的居住點和個別村級零星分散的非集約工業區，采用置換建設用地指標的辦法，鼓勵村民搬遷到新規劃的中心村和集約工業區，從而有效地消化了一些已辦理征地手續的閑置建設用地，促進了土地資源的集約利用。對被置換的原用地要求必須進行整治并恢復耕種，在整治復耕前由政府收取耕地開墾費，待整治并經驗收合格后退回所收取的耕地開墾費。
（三）配合農村區域重組，實行集體土地轉為國有土地。
根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條第五款“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有土地”依法屬于全民所有即國家所有。因此，為配合農村體制改革的深化，落實集體土地轉國有的試點工作，2001年10月我區先后制定實施了《關于調整農村集體土地管理制度的實施細則》和《貫徹〈關于調整農村集體土地管理制度的實施細則〉辦法》，對集體土地轉國有作出具體規定，主要做法如下：
1．對經批準“村改居”涉及的72個村原屬集體所有的土地（約200平方公里），經區規劃國土局發出通告且無異議全部轉為國有土地，同時對原屬集體土地性質的房地產權證全部換發國有土地性質的房地產權證。
2．對原屬集體所有的工業、商業和辦公用地，且不改變用途的以及原村民住宅用地的使用權不發生轉讓或一戶一宅用地面積在80平方米以內的，在集體土地轉國有過程中都給予免補地價的優惠。
3．集體土地轉國有后，原土地的使用權、收益權和土地用途維持不變，因國家建設需要轉為建設用地時，按征地標準給予補償并辦理農用地轉用手續。
（四）積極穩妥地推行集體建設用地使用權流轉。
為了積極穩妥地開展集體建設用地使用權流轉工作，我區于2001年和2002年先后兩次組團到江蘇蘇州、浙江湖州、安徽蕪湖等地進行考察學習，充分借鑒相關做法和經驗，同時對全區集體建設用地的現狀進行全面的調查研究和分析，并充分征求鎮（街道）、村（居）和群眾對集體建設用地使用權流轉問題的意見。2002年11月，區政府公布實施了《順德市集體所有建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，開始此項試點工作。
1．確立流轉制度。
集體所有建設用地使用權流轉是指集體所有建設用地的使用權通過有償、有限期轉讓（包括作價投入和交換等）、出租等方式使土地使用權發生轉移或實際使用人發生變更的行為?！俄樀率屑w所有建設用地使用權流轉管理暫行辦法》明確了在我區范圍的集體建設用地使用權（除居住用地外）以及地上的建筑物和構筑物的所有權允許轉讓、出租和抵押，并作出了如下規定：
（1）流轉的集體建設用地必須符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃；發生流轉前須由土地所在村委會和鎮一級土地管理機構確認所有權人，權屬無爭議。
（2）集體建設用地流轉時必須通過合同約定使用年限，但最高不得超過同類國有土地使用權出讓的最高年限；再次流轉的年限不得超過合同約定的剩余年限。
（3）流轉的集體建設用地不得用于房地產開發建設；使用者如需改變原土地用途，應當取得土地所有者同意和區規劃國土局批準，并重新簽訂流轉合同。
（4）集體建設用地再次發生流轉時，其地上建筑物及其附著物隨之流轉；地上建筑物及其附著物轉讓時，其使用范圍內的土地使用權隨之流轉。
（5）建立集體建設用地基準地價，并由區政府定期公布，作為政府核收集體建設用地使用權流轉收益金的依據。
（6）集體建設用地流轉時土地所有者須向政府一次性繳納流轉收益金（基準地價或宗地評估價的10%），再次流轉增值費（增值部分的20%）；流轉收益金實行區鎮兩級按4:6分成。
2．規范流轉管理。
一方面，由區規劃國土局負責對集體建設用地的土地所有權和使用權進行調查審定，經區政府審核同意后核發集體建設用地所有權證和房地產權證或土地使用證。另一方面，集體建設用地流轉必須簽訂統一印制的流轉合同并經區規劃國土局審查備案后方能生效。為此，區規劃國土局專門制定了統一使用的《順德區集體非農建設用地使用權流轉合同》范本和《順德區集體建設用地使用權流轉房地產變更登記呈批表》；還根據我區的實際情況，制定了針對首次流轉（含補辦首次流轉）、純土地再次流轉、已辦房地產權證的集體建設用地的流轉三種不同流轉類型的一整套辦事程序，并對辦文信息系統進行了相應的調整。
3．進行選點試行。
為了確保集體建設用地流轉試點工作的穩妥推進，我區確定了“先試點、再鋪開”的工作思路，從今年初開始，選定了龍江鎮華西、仙塘等村開展試點工作。到目前為止，已辦結的集體建設用地使用權流轉共33宗，流轉面積超過12萬平方米，另有一批流轉件正在辦理中，還有一些企業正在整理相關資料準備申辦。選點試行已開展了將近一年時間，效果較好，在總結試點經驗的基礎上，將在全區鋪開集體建設用地使用權流轉工作。
（五）固化村民宅基地。
按照設定的時限（村為2008年12月31日，村改居的為2005年12月31日），對到該時限符合用地申請條件的村民按每人不超過80平方米的標準一次性固化村民住宅建設用地指標并具體到人，指標不隨人口的增加而增加，并按年度需要分期實施。經村一級統計上報，鎮、區兩級審查，全區共有49958人符合固化條件，區規劃國土局已將固化用地指標下達到各鎮，由鎮一級國土管理部門將固化指標分解到村（居）委會。鎮一級負責按土地利用總體規劃和村鎮建設規劃根據區確認的固化指標做好村民住宅小區的規劃編制和報批。對已固化的村民宅基地安排給村民使用時，必須達到分戶年齡和經張榜無異議后才予批準建設。
四、主要成效及存在問題
我區開展的農村集體土地管理制度改革試點工作，既遵循國家既有法律體系的基本框架和重要原則，又大膽創新現行農村集體土地管理制度，對完善農村集體土地管理制度體系和豐富農村集體土地管理制度內容積累了一定的經驗。我區農村集體土地管理制度改革試點工作的開展，重點是解決當前農村面臨的突出問題和矛盾，立足于使農村集體土地的管理更好地適應市場經濟發展和城市化建設的需要。試點工作主要取得了以下幾方面的成效：
（一）促進了土地資源的集約利用，加快了城市化進程。
試點工作的開展，通過制定和實施一系列的政策和采取相應措施，減少了土地利用總體規劃和城市規劃在具體實施中的障礙。打破了妨礙城市化的制度約束，促進了土地資源的集約利用，為城市化進程的加快提供了制度支持。如 “村改居”、集體所有土地轉國有以及村民宅基地固化為村鎮集中建設和集聚發展創造了條件，減少了分散、重復建設和土地資源浪費的現象，轉變了分散發展的局面。提高土地補償標準和實行集體建設用地流轉不僅減少了土地征用和集約建設的困難和矛盾，而且減少了違反規劃建設和違法用地的現象，使得按規劃實施城鄉建設的力度大大提高，城市化建設的步伐明顯加快。目前，全區城鎮建成區面積74.5平方公里，比2000年增加了23.3%；城市化率達58.4%，比2000年提高了7個百分點。
此外，對規劃搬遷撤并的居住點和零星分散的建設用地，以及一些未使用但被劃入控制建設范圍的用地，通過置換建設用地指標的辦法，既盤活了農村的存量集體建設用地，又維護了土地利用總體規劃和城市規劃的權威性和穩定性。在村民宅基地固化方面，農村住宅小區規劃的實施促進了村民集約居住，改善了村鎮面貌，提高了城市化建設水平；而且固化后的宅基地可由政府收購以及允許農民住宅入市交易，提高了農民進城購房的積極性，促進農民到城鎮居住和就業，從而成為真正的居民，有利于城市化水平的不斷提高。
（二）切實保障了農民利益，促進了農村社會穩定。
試點的實踐證明，征地制度改革中征地補償標準引入市場機制、合理分配征地補償費、實行提留發展用地，以及集體土地轉國有時維持原土地使用權、收益權和用途不變等做法，保障了農民的切身利益，為被征地農民創造了良好的生存和發展條件，在很大程度上消除了失地農民的后顧之憂。特別是通過確立農村集體建設用地使用權流轉制度，承認農民的土地財產權并顯化了農民集體土地的資產價值，使農民長期、穩定的利益切實得到保障，有利于農村的長期穩定和發展。如我區樂從鎮羅沙村近年來以農村集體土地管理制度改革為契機，借助農村集體建設用地使用權流轉等方式，以市場需求為導向加大土地開發力度，共吸引了46家企業前來投資，每年僅出租土地的收入就有310萬元，人均646元，并解決了部分農民的就業問題。近年來，該村先后投資1720萬元興建小學、幼兒園、文化中心、公園等一批福利設施項目，并吸引外商投資2500萬元興建了一條有一定規模的商業街，實現了兩個文明的協調發展。
（三）促進了產業結構調整，推動了全區經濟發展。
我區農村集體土地管理制度改革試點的三方面內容，適應順德城鄉一體化向城市化轉移和從農業社會向工業社會轉變的需要，在不同程度上促進和保障了農村集體土地用于第二、三產業的發展，有力地促進了我區產業結構的調整。目前，全區農村勞動力有70%從事非農業生產，實現了大部分農業人口向第二、三產業的轉移。如農村集體建設用地流轉制度的實行，一方面，理順了集體建設用地的權屬關系，劃清了土地所有者和使用者的經濟責任；另一方面，保障了土地使用者的合法權益，提高了投資者的信心，有效推動了農村經濟發展。以我區龍江鎮仙塘村為例，允許集體建設用地流轉使該村二、三產業得到了蓬勃發展，全村現有工、商企業300多家，2002年實現工農業產值2.68億元，完成稅收1243萬元，分別比2000年提高了54.3%和28.7%。
從全區的經濟發展來看，2002年全區實現國內生產總值437.3億元、人均39676元，分別是1992年順德撤縣設市時的6.85倍和5.88倍；一、二、三產業總產值的比例由1992年的6.7 : 86.4 : 6.9發展為2002年的3.2 : 80.5 : 16.3。
農村集體土地管理制度改革試點有力地推動了工業集約發展。到目前為止，全區集約工業區已開發建設面積近10萬畝，超過了規劃面積的一半。據不完全統計，我區集約工業區工業企業數為2995家，2002年工業產值700多億元，占全區工業產值的70%。今年上半年，全區集約工業區已簽約入園項目794個，占地面積15246畝，預計總投資86億元；在建項目193個，占地5226畝，預計總投資35億元，正成為我區新一輪經濟增長的主力軍。
（四）切實保護了耕地，促進了農業產業化。
農村集體土地管理制度改革試點，解除了舊體制對農業發展的束縛，實現了農業經濟的快速發展。一是促進了農業布局和產業結構的調整和優化，形成了優質水產和花卉種植兩大支柱產業。2002年，水產養殖業和花卉種植業占農業總產值的78%。與此同時，大力推行農副產品優質名牌發展戰略，目前已建立起5個無公害蔬菜生產基地和1個無公害水產品生產基地，提升了農業的競爭能力。二是加快了農業產業化發展步伐，形成農工貿一體化的生產經營體系，有效地解決了小生產與大市場、產加銷相脫節的問題。幾年來，先后培育和發展了陳村花卉世界、龍江新世紀農業園、東方罐頭廠、樂從供銷集團等一批頗具規模的龍頭企業，帶動傳統農業在家庭經營的基礎上，走上了商品化、專業化、社會化的軌道。三是推進了農田基本建設。2000年以來，區、鎮、村三級每年都加大投入，精心組織，全力推進，使舊基塘高標準整治工作有效鋪開，到目前為止累計完成整治面積已占全區基塘總面積的60%。通過整治，進一步改善了農業生產條件和生態環境，增加了耕地面積，提高了農業的產出率，實現了農業經濟和農業生態的良性協調發展。目前，我區耕地總面積為196079畝，按農業人口（46.13萬人）計算，人均耕地面積0.42畝（按總人口計算人均0.18畝）。
我區農村集體土地管理制度改革試點雖然取得了一定的成效，但總體上與預期的目標仍有一定的差距，主要存在以下幾個問題：
一是農村集體土地管理制度改革是一個動態的過程，需要在改革中不斷完善。由于目前農村集體土地所有權登記制度還不完善，農村集體土地產權主體模糊，農村集體資產的產權界定不明晰，清產核資和股權量化存在一定的困難和不科學的地方，使試點工作的開展遇到一定的障礙。
二是由于經濟的快速發展的城鎮建設的大規模開展，各方面對土地的需求日益增加，而土地本身的價值，也在進一步提升。在此背景下，不同的行業、不同的人群都把視線轉移到農村土地上，在土地上做文章，找出路，使得對農村土地的占用速度超出了社會對農民的吸納程度，使得被征地農民的就業問題越來越大。
三是農村集體經濟組織清產核資中暴露出比較尖銳的問題，主要是對農村集體資產的經營管理監督力度不夠或個別集體經濟組織因投資決策失誤造成比較嚴重的資產虧損，影響了農村資產量化、股份分紅和農民的收益，是農村社會的不穩定因素之一。
四是由于對全區統一的征地補償標準的執行力度不夠和對征地補償款分配落實的監督機制未及時完善，加上征地補償標準與農民的預期有一定差距而且補償標準更新不夠及時，農民失地失業現象仍然存在，一些農民感到利益受損，對征地存在抵觸情緒，并出現因征地引發農民集體上訪事件。
五是雖然進行了農村管理體制及配套改革，但部分基層干部的認識和觀念未能跟上改革的步伐，寄望于以地生財，靠變賣農村集體土地搞非農建設作為集體經濟組織收入的愿望仍十分強烈，一定程度上影響我區限制農村零星分散建設以及推進集約建設的進程。
六是仍然存在一定數量的村集體經濟組織違法用地，究其原因是歷年來雖有幾次補辦違法用地手續的機會，但個別村認為補辦用地手續不合算，加之經濟基礎差，不愿意承擔補辦非農建設用地手續的費用，結果錯過幾次補辦用地手續的機會，形成歷史遺留下來的“五無工程”，拖慢了農村集體資產量化固化工作的進度。
五、進一步開展試點工作的設想
根據試點工作開展的情況及現存的問題，下一步我區將著重做好以下幾方面工作：
（一）進一步深化征地改革，及時化解農村社會的不穩定因素。
一是科學制定征地補償標準。以年產值為依據制定征地補償標準，從實踐中看，合理性和科學性程度不高。我區將探索采取農用地基準地價法和片區的綜合作價法制定征地補償標準，主要特點是充分考慮土地區位因素，確保被征地農民的切身利益。同時，建立相應的監督機制確保征地補償款的落實到位和及時足額兌現。
二是進一步規范征（用）地程序。在制訂有關征地方案之前廣泛聽取被征地單位和農民的意見，充分尊重被征地農民的意愿；切實落實征（使）用農村集體土地必須經村民代表大會或股東代表大會通過的規定，確保征（用）地程序公開、透明，保障農村集體土地所有者的合法權利。
三是嚴格限制征地范圍。研究制定“公共利益”征地的范圍，慎用征地權。未列入征地范圍的用地項目確需占用土地用于非農建設的，可以由有關集體經濟組織依法取得集體建設用地使用權后將建設用地使用權以出讓、出租或入股的方式提供給用地單位。
四是深入研究農村集體經濟組織的歷史債務問題。積極與金融部門協調，采取有效措施化解一些農村集體經濟組織的歷史債務，減輕農村集體經濟組織的經濟負擔和壓力，努力提高農民的收入水平。
五是區政府從每年的土地收益中提取5%用作失地農民的應急基金，以備在必要時及時化解農村社會的不穩定因素。
（二）調整征地款分配使用方式。
針對征地難的問題，從切實保護農民利益出發調整征地補償費的分配使用方式。除征（使）用土地的土地補償費和勞力安置費維持原分配比例不變外（即其中的80%按固化股權后各股東所持有的股份份額一次性量化到個人），今后征地的青苗補償費直接支付給耕作戶；對于調整征地補償標準后所增加的土地補償費，不再直接兌現給村（居）集體經濟組織和股民，改由鎮一級人民政府為失地農民購買一定數量的醫療保險、養老保險等社會保險和發放農民最低生活保障金，逐步建立被征地農民社會保障體系。通過征地款分配使用方式的調整，進一步保障農民利益，維護農村社會穩定，解決農民的后顧之憂，消除農村和農業發展的隱患。
（三）進一步明確農村集體土地的產權界定。
進一步完善農村土地制度，關鍵是明確界定農民的土地財產權利，特別是明確農民土地承包權的物權性質，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。針對目前農村集體土地所有權登記制度還不完善的情況，我區將著重開展農村集體土地的產權界定工作，理順鎮、村、村內集體經濟組織三級產權主體之間的關系，進一步保障農村集體土地所有者的合法權益。同時，在允許農民利用土地財產權利從事交易、入股、貸款從而進行擴大再生產方面進行探索，強化農民在土地上的利益。
（四）積極穩妥鋪開農村集體建設用地使用權流轉。
及時總結區內選點試行農村集體建設用地使用權流轉的經驗，進一步完善集體建設用地基準地價體系，逐步在全區范圍內穩妥、有序地鋪開流轉工作。同時，嚴把集體建設用地的市場準入關，嚴格審批。對于集體建設用地的流轉，嚴格實行公開交易。集體建設用地流轉是一項全新的工作，其法律地位應該確立。請求國土資源部向全國人大提出修改《土地管理法》的建議，對集體土地流轉的法律地位加以明確，使該項改革合法和有法可依。
農村集體土地管理制度改革是一項綜合而復雜的系統性工程，需要不斷地探索和創新，近年來我區雖然在這方面進行了一些大膽的探索和有效的嘗試，但總的來說還不夠深入和徹底，對一些深層次問題的研究和探索也只是剛剛起步，具體做法上還不夠成熟，不少地方尚待進一步完善。為此，我們懇請國土資源部和國務院法制辦同意我區繼續進行試點，并進一步加強對我區試點工作的指導。我們將秉承開展試點的初衷，按照“三個有利于”的標準和“三個代表”重要思想的要求，以黨的十六屆三中全會精神為指引和動力，發揚開拓創新的精神，切實有效地把農村集體土地管理制度改革推向深入，使我區的試點工作真正實現為將來全國推行農村集體土地管理制度的綜合改革積累一定的經驗。
改革農村集體土地管理制度 促進經濟和社會發展
順德區大良街道辦事處
大良是順德的中心城區，也是順德區黨政機關所在地。轄區面積80.43平方公里，設有17個居委會和3個村委會（2000年為9個居委會、12個村委會）；常住人口18.3萬，其中農業人口1.67萬，城市化率為91%。2002年大良實現國內生產總值116.81億元，比2000年增長32.77%；工商稅收19.53億元，比2000年增長44.13%；農民人均純收入達到5639元，比2000年凈增555元，增長11.11%；第三產業增加值在國內生產總值中所占的比重達69.2%。以第三產業為特色的城市型經濟已成為大良的主要經濟支柱。
為適應城市化發展需要，根據原順德市委、市政府《關于進一步深化農村體制改革的決定》精神，從2001年開始，大良穩步開展了以農村集體土地管理制度改革為主要內容之一的深化農村體制改革工作。兩年來，我們根據大良實際，從最大限度維護農民利益出發，堅持原則性與靈活性相統一，嚴格執行土地管理法規與積極探索農村集體土地管理改革方式有機結合，穩妥地實施了農村集體土地管理制度改革，在農村集體土地轉為國有土地、農村村民住宅留用地固化、農村征地補償等方面進行了一些探索，取得了初步成效。在實踐中，我們的主要做法有以下三點：
一、搞好農村區域重組，進行土地屬性轉化
進行農村區域重組,實行撤村建居，是城市化發展的必然趨勢，也是大良中心城區建設的現實需要。2001年9月,我們根據順德黨委、政府辦《關于合并村和村委會改居委會的實施細則》的精神，按照“合并自然村，建設中心村，重點發展小城鎮”的指導思想，開始有計劃地推進合并村和村委會改居委會工作。
一是依照規定，規范程序，推進撤村建居工作。按照順德區文件規定，我們在深入調查研究和廣泛征詢意見的基礎上，確定并撤銷了9個屬于大良中心城區規劃范圍內的“城中村”和城鄉結合部、人均耕地面積低于全順德人均水平1/3的村委會，經嚴格的法定程序，并經村民投票通過，改為8個居委會（9個村委會中,有2個村因地域相連、且規模較小，歷史上曾經分合而重新合并設立為1個居委會），8個村改居的居委會于2001年9月19日掛牌成立。原9個村的絕大部分村民的農業戶口統一轉為非農業戶口（尚有少數按計劃生育政策允許生第2胎的，暫保留最長6年農業戶口，待第二胎出生后即轉為城鎮居民戶口），享受城鎮居民同等的待遇，履行同等的義務。
二是清產核資，固化股權，量化集體資產。依照有關法律程序進行股權固化和集體資產量化，做到公開、公平、公正，群眾滿意。
1．在股權固化和集體資產量化工作之前，委托具有資質的中介機構進行清產核資，以凈資產作為股份的帳面價值；轉為居委會、人均耕地少于0.1畝的，其土地進行作價入股。
2．股份合作社資產中的集體資產部分，不準量化到個人，留作集體積累，用于福利事業開支。
3．將股份合作社股權固化、集體資產量化到個人的方案，提交股份合作社股東代表大會討論并經2/3以上股東同意后實施。
到2002年底，大良所有的村改居的居委會股份固化、資產量化分配工作基本結束。
三是核實土地面積，轉化土地性質，置換建設用地指標。我們對涉及村改居的9個村原屬集體所有的約 33.5 平方公里土地，由區規劃國土局統一集中通告后，按規定程序全部轉為國有土地；原屬集體土地性質的房地權證也都在規定的時段內陸續換發成劃拔國有土地性質的房地產權證（沒有補交土地收益金的不能進入市場）；對原屬集體所有的工業、商業和辦公用地，只要是不改變用途的以及原村民住宅用地的使用權不發生轉讓或一戶一宅用地面積在80平方米以內的，在集體土地轉國有過程中都給予免補地價的優惠；集體農用土地轉國有后，原土地的使用權、收益權和土地用途維持不變。如果因城市建設需要轉為建設用地的，按征地標準給予補償并辦理農用地轉用手續。此外,我們還對原經批準的非集約工業區未使用的土地,維持其工業用地性質,并要求必須在2003年前完成開發建設,如無法完成開發建設的,允許采用置換建設用地指標的辦法逐步遷移到集約工業區內。
集體土地轉國有、允許建設用地置換等措施，最大限度地減少了分散重復建設和土地資源浪費的現象，為大良城區的集中建設和集聚發展創造了條件，也為大良城市化發展奠定了基礎；維持土地使用權、收益權和用途不變，杜絕了因農村體制改革，土地性質改變，致使農民既得和預期利益受損的情況出現；土地性質轉變后，在現有土地管理體制下，建設用地在資源配置市場有了更大的流轉空間（如：可轉讓、抵押），有利于更大限度地發揮土地這一資本要素在市場經濟中的作用。
二、積極穩妥地實施宅基地固化，確保不留“后遺癥”
宅基地固化是農村土地管理制度改革中的一項創新舉措，也是城市化進程中一個重要方法。固化宅基地，就是對有充足農用地的村，按1994年底農業在冊人口數，將人均40平方米毛地（包括道路、綠化及相應公建）一次性固化到每個家庭。固化后，今后新出生的人員，只能繼承原有住宅，不另行分配土地建房。由于與村民的切身利益息息相關，我們在具體推進過程中，力求做到慎重、穩妥、科學、規范，一步到位，不留“尾巴”。具體做了五項工作：
一是強化對村民宅基地固化工作的領導。成立了以街道辦事處主要領導為組長的領導小組，組織開展固化工作。2002年2月根據區政府文件精神制定了《大良區農村宅基地固化方案》，報經批準后全面實施。對固化過程中出現的情況、問題，領導小組及時進行研究，在不違背大原則的情況下，靈活而有針對性地作出決策，予以解決。同時，領導小組下設的辦公室的工作人員全都深入基層，進行調查研究，指導并參與居（村）固化方案的制定，確保各項工作的落實。
二是明確界定宅基地提留、固化的范圍和對象。范圍為：各村委會及已撤村建居但未固化宅基地的居委會或居民小組，以股份社或村民小組為基本核算單位，包括①原來未按區政府文件提留宅基地，現有土地可供提留安排的；②原來已經預留用地，但未安排到戶的村或村民小組。符合上述兩項條件之一的，以基本核算單位計算人均面積，一次性提留、固化分配到人，今后不再安排宅基地。對象為：2001年9月30日24時前已固化股權的在冊農業人口，且本戶現有宅基地面積不超出所在的基本核算單位人均使用標準面積的股民。
三是科學制定村民宅基地標準面積計算方法。各村或村民小組先計算出本村原有宅基地的總面積和人均面積；按股民人均40平方米進行提留，減去道路、綠化、公建面積后計算出可新安排的實際面積。原有宅基地總面積加上新提留的實際面積除以本單位股民人數，即為人均使用的標準面積。宅基地必須集中規劃、連片建設，以從根本上解決農村住宅分散建設的問題，改善村民的居住環境，節約土地資源。
四是有效地平衡與調劑宅基地的分配。在確定人均使用標準面積后，采用“多除少補”的辦法進行平衡。村民已使用面積超過本戶標準面積的，超出部分實行有償使用，由村委會統一作價，該戶以現金作補償，補償款歸集體；已使用面積不足本戶標準面積的，從新提留部分補足至標準面積為止。新分宅基地允許互相調劑，如新分配宅基地后不打算建房者，可由土地儲備部門或集體經濟組織統一作價收購；新分地面積有60平方米以上，但不足80平方米的，在規定限額內可申請向集體購買，也允許股民協議轉讓，但嚴格控制每戶總面積，即受讓者建房面積不得超過200平方米。對于1994年底至2001年9月30日止新出生人口的固化用地，在征地提留的10%中安排。
在確定宅基地分配標準的具體操作中，我們根據各村實際情況，進行甄別處理：
1、當政府的拆遷改造工程推進到某個區域時，采用拆遷安置地與固化宅基地統一安排的辦法。如近良居委會大良河西岸的拆遷改造，各小組的舊宅基地從47平方米/人到53平方米/人不等，最后確定以50平方米/人為舊宅基地標準，超出部分歸集體所有，不足部分由集體補足，全部達到50平方米/人，再安排24平方米/人固化宅基地（凈用地），在拆遷安置時按新舊宅基地合計74平方米/人的標準安排用地。
2、對不拆遷的村，以村民小組為單位，以舊宅基地平均數為標準，新宅基地24平方米/人（凈用地）相加后確定總控用地分配時，扣除舊宅基地。村民小組一般采用以下幾種辦法：第一，按實用地面積分配后，住戶自行處理；第二，村民小組集體可在村民自愿的基礎上，收購分配給村民的不足80平方米/宗的宅基地，也可收購超出80平方米/宗的余下部分；第三，超出舊宅基地平均數的住戶，先按一定單價將超出部分向集體交錢，再分新地。
五是有條不紊地推進宅基地固化工作。首先，各村（居）和村民小組核定固化對象、丈量現有宅基地面積并進行公榜，由村民確認。再由辦事處根據總體固化方案，相關政策和各村（居）上報的方案、舊宅基地現狀等情況審批各村（居）的固化方案，核定各小組和村居的宅基地指標。然后組織對村（居）和小組核定地塊、界線，組織修編詳細規劃，上報規劃國土局審批；村（居）與各小組，通過村民大會或投票形式確定宅基地分配辦法，推進三通一平工程，將宅基地分配到戶。最后由各戶按法定程序申請用地、報建。。目前，大良街道辦事處3個村委會和8個撤村建居的居委會中，已基本完成宅基地固化工作的有9個。其余也在進行中，預計今冬明春左右，可基本完成宅基地固化工作。
就大良而言，實施宅基地固化，將宅基地一次性提留、固化到農民和原村民，具有最終性、截止性，今后不存在農民的宅基地安排問題，有效地解決了城市化過程中“有限資源與無限需求”的矛盾，解決了土地資源逐年減少、村民建房用地需求越來越大的突出矛盾，從而一次性解決了“三農”問題中最熱點的農民宅基地問題；將指標變為實地，實實在在地分給農民，農民可以申請建房，或者按規定進行處理，確保農民真正得到了應有的實惠，促進了農村社會的穩定；宅基地選址服從總體規劃，按照 “連片集中、科學合理”的原則，統一規劃、統一管理，解決了原城鄉結合部住房規劃落后、城市基礎設施落后、環境衛生狀況落后的“三落后”問題，改善了居（村）民的生活環境和生活質量，實現了城市化以人為本，服務于人的目的。
三、充分保障農村和農民的利益，穩妥慎重做好征地工作
征地補償問題是當前農村土地管理體制改革中最具敏感性的問題，也是我們一直以來高度重視的問題。2001年4月，順德黨委、政府從理順關系，促進大良城區經濟、社會管理和城市化水平的提高的角度出發，對區與大良街道辦事處行政職責和事權進行了劃分，明確大良不再設立土地管理機構，征地由區負責，大良予以配合。由于大良屬于中心城區，重點建設工程多，有關征地工作區政府基本上都是委托我們承擔。具體情況是，區政府根據城市建設需要，征用大良轄區農村集體所有土地時，由區政府授權的有關部門直接委托大良負責具體征地工作，我們則根據委托內容嚴格按法定程序開展征地工作。
（一）征地前，進行征地補償的調查、登記和核實工作；征地經批準后，在被征土地的所在村（居）發布征地及補償安置方案公告。
（二）聽取村民對補償安置方案的意見，補償安置方案必須經三分之二以上股東代表或股東同意。
（三）由委托單位將已公告并聽取意見的征地補償安置方案報區人民政府批準實施。
（四）根據批準實施的征地補償安置方案，與被征地的居村委會或股份社簽訂征地補償安置協議書，并按協議書規定兌現征地補償費，交付土地。確保程序上的公開、公平、公正。例如，大良為配合區政府開發建設順德工業園，全面推進了五沙村的征地拆遷工作。在征地過程中，為充分發揚民主，尊重村民意愿，我們印制了《五沙村委征地征詢簽名表》，發到每個農戶家中，內容包括：
1．是否同意上級確定的土地征用補償標準；
2．對土地款的分配；
3．對宅基地固化方式的選擇等。
意見收集的結果是：五沙村1788戶家庭中，同意征地的達96%，主張全部分配土地款的占68%，贊成新舊一起固化的達59%。正因為充分尊重了村民的意見，征地工作的開展也非常順利。
結合實際，合理補償。由于大良屬于順德的中心城區，按照土地的區位級差和價格級差，大良的征地補償費理應比其它非中心城區高，這樣才符合市場經濟規律。為此，我們凡征用農村集體土地，其補償標準除嚴格執行區政府文件的規定外（屬村改居以后的原村集體土地的補償標準還上浮15%），我們還按市場機制，甄別不同地段予以區別對待，給予了高出規定標準的補償費，高出區規定標準部分由我們承擔。2001年~2002年，大良范圍的征用土地每畝的補償費超過5.06萬元(未計青苗和地上附著物)，最大限度地維護了農民利益。
合理分配補償費、安置補助費。按照區政府文件規定，我們將土地補償費和安置補助費作為集體組織的資產，按集體20%、個人80%的比例進行量化。其中20%作為集體股收益，用于為村民購買社會保險及公共事務、福利事業開支；80%個人部分則按居（村）民所持股份一次性分配兌現，使農民的利益能夠直接得到落實。
用好發展留用地。作為另一種形式的補償，區政府向中心城區范圍內農村（含村改居）新征用集體土地用作工業和商住用途的，分別按征地面積的10%提留給村（居）作發展留用地。我們將發展留用地用于補充原村民住宅留用地，并根據留用地性質進行自主開發，不斷壯大集體經濟，增加集體收益，如建設員工村、市場等風險相對較小、收益期相對較長的項目，解決部分村民的就業問題；或者由街道土地儲備中心協商收購，通過招標、拍賣推向市場。
我們在征地補償標準上引入市場機制、合理分配征地補償費，體現了村民利益至上的原則，在可能的范圍內為失地農民自謀發展作了資金上的鋪墊，同時，也為解決村民養老、醫療等后顧之憂提供了資金保障；而農村留用地政策，又為居、村解決了今后發展所需的土地問題。
今后，我們將在上級指導下進一步探索、完善城市化過程中農村集體土地的利用和管理，保障城市和農村社會經濟的持續和諧發展。
推行集體建設用地流轉 促進農村經濟發展
順德區龍江鎮仙塘村委會
龍江鎮仙塘村位于325國道和沙龍路、龍洲路的交匯處，面積2.7平方公里，現有耕地面積1635畝；常住人口3531人，流動人口7500人，下轄16個村民小組；村內有工商企業150多家，2002年工農業總產值2.68億元，比2000年增長54%，其中工業總產值2.45億元。
自2003年被順德區政府確定為集體建設用地使用權流轉試點以來，我村堅持以“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策、“三個有利于”的標準和“三個代表”重要思想為指導，根據《順德市集體所有建設用地使用權流轉管理暫行辦法》及有關文件精神，在上級有關部門的指導下，積極穩妥地開展集體建設用地使用權流轉工作，取得了一定的成效，推動了經濟發展和社會進步。到目前為止，已辦理集體建設用地使用權流轉22宗，流轉面積182畝，占全村建設用地總面積的23%。
一、高度重視，深入宣傳發動
實施集體建設用地使用權流轉對保障農村集體土地所有者和使用者的合法權益，促進農村集體土地資源優化配置有著相當重要的作用。我村對流轉工作高度重視，及時成立了集體建設用地使用權流轉試點工作小組，并由村黨支部書記擔任組長。領導小組精心組織開展試點工作，及時協調解決工作中遇到的問題，確保試點工作穩步推進。
在開展集體建設用地使用權流轉試點工作的初期，部分企業存在著較多的思想顧慮。主要原因是近年來經濟發展大環境不景氣，企業經營出現一定困難，企業負責人擔心辦理流轉手續時要繳納一定的費用，使企業的負擔加重；而且認為土地流轉缺乏法律保障，擔心集體建設用地能否順利采用轉讓、租賃或抵押等多種形式進行流轉。針對企業的種種疑慮，我村組織企業負責人學習區政府有關試點工作文件，詳細講解有關政策，逐步消除企業負責人的思想顧慮，為試點工作的開展打下基礎。通過學習和動員，企業負責人弄清了開展農村集體建設用地使用權流轉試點工作的目的和作用，明白了辦理流轉將給企業帶來的益處，由原來的擔心轉為主動申請辦理流轉手續。其中，新長江五金廠行動最迅速。該廠是一家生產小五金零配件的企業，主營小機電和環保過濾器等。該廠抓住開展農村集體建設用地使用權流轉試點工作的機遇，率先辦理集體建設用地使用權流轉手續，流轉用地面積4568.8平方米。通過流轉理順了該企業用地的權屬關系，并通過抵押使企業獲得了更多的發展資金用于擴大再生產，該企業目前已辦理了十多項國際產品認證，并與世界最大的經銷商沃爾瑪簽訂了合作合約，今年，產品銷售額由2000年的600多萬元猛增到1億多元，企業出現了超常規的快速發展。在該企業的示范作用下，其他企業也紛紛申請辦理集體建設用地使用權流轉，從而使該項工作迅速鋪開。
二、積極推進，規范管理
在推行農村集體建設用地使用權流轉試點工作中，黨支部和村委會認真分析研究本村的具體情況和有關問題，在區、鎮兩級有關部門的指導下，確定了具體內容和實施步驟，確保流轉工作有序、穩步推進。我們召開股東和村民代表大會，傳達上級有關文件精神，將試點工作有關事項交給股東、村民代表討論表決，充分發揮基層的民主決策、民主管理和民主監督作用，做到底子清，情況明。充分掌握各地塊的區位價值、面積界線、權屬關系等情況，造冊建檔登記，張榜公布；辦理流轉手續時按規定簽訂有關集體建設用地流轉合同、協議，并提交有關權屬人的資料。辦理流轉手續的有關資料須經村支部書記、股份社理事長、村城建辦主任和資產辦主任審閱并簽字；辦理二次流轉和抵押貸款須經支部書記核批后才能辦理。同時，村資產辦與地塊流轉的權屬人簽訂區域設施配套建設的責任書。通過嚴格審查把關，保證土地流轉規范有序地進行。
三、成效明顯，推動了經濟發展
在近年來我村傳統農業優勢逐步弱化情況下，通過集體建設用地使用權流轉，使企業、村集體達到了“雙贏”，盤活了土地資產，村的經濟有了新發展。自我村開展集體建設用地使用權流轉工作以來，全村集體土地更多地用于第二、三產業的發展，促進了村產業結構的調整。目前，我村村民從事農業生產的有45人，占總人口的1.3%，從事二、三產業的人員5500多人（含外來人員），實現了大部分農業人口向工商業轉移。2002年實現工業產值2.45億元，占全村工農業總產值的91.4%。
2001年以來，我村開展集體建設用地使用權流轉試點工作，既遵循有關法律法規以及上級部門的工作部署，又大膽創新土地管理制度，取得了一定的成效，但總體上與預期的目標仍有一定的差距，不少方面尚待完善。今后，我們將在上級有關部門的指導下，加大流轉工作力度，進一步完善流轉的操作程序，使土地流轉更好地服務于全村的經濟發展。
充分利用留用地 發展壯大農村集體經濟
順德區均安鎮三華居委會
均安鎮三華社區位于均安鎮城鄉結合部，轄區面積2.08平方公里，現有耕地面積312畝；設有一個股份社和四個居民小組，常住人口3620人，流動人口3800人。2002年，三華社區工農業總產值3.67億元，比2000年增長2.04億元，增幅達125.2%；人均分配5580元，比2000年增長870元，增幅為18.4%；股民每股分紅460元，比2000年增長60元，增幅為15%。現有工業企業142家；集體商鋪380間，面積3萬多平方米；集體可支配收入1300萬元，比2000年增長300萬元，增幅為30%。
2001年以來，三華居委會根據順德區政府有關農村集體土地管理制度改革的精神，充分利用好征地款和提留用地，發展壯大集體經濟，提高了群眾的生活水平，改善了發展環境。
一、開發利用提留用地，發展村級集體經濟
三華股份社成立時集體資產總值僅56萬元，全年可支配收入僅67萬元。隨著全鎮基礎設施建設不斷完善，工商業發展步伐不斷加快，三華迎來了發展的機遇。適逢鎮政府大力度規劃建設基礎設施，征用我居集體土地并提留了654畝土地作為三華的工商業及住宅發展留用地，我居同時獲得征地補償款3033萬元。如何充分開發利用提留的發展用地、提升土地價值，如何充分利用征地款啟動經濟發展、提高群眾生活水平，如何充分利用三華位于城鄉結合部的地理位置優勢選擇適合三華發展的路子，成為居委會領導班子思考和決策的首要問題。
居委會領導班子經反復研究、論證，制定了三華10年經濟發展長遠規劃，根據三華的地理位置，將被征地時所提留的用地依照規劃統一開發，力求做到開發一片、收效一片，并根據地塊所處的不同區位，實行宜工則工、宜商則商，將提留用地劃分為工、商兩大發展區域，對工業開發區實行興建廠房出租，對商業開發區實行興建商鋪出租，將征地款作為啟動資金，成功走出了一條工、商并舉的經濟發展路子。
為了充分開發利用提留用地和征地款，我們先后成立了實業發展公司、物業管理公司，對區、鎮征用我居股份社土地的補償款設立專賬，明確規定資金的使用方向，確保?？顚Ｓ?，并做到賬目上墻公開。根據居委會領導班子的決定，征用土地的補償款主要用于發展工商業的基建投入，包括道路的建設、廠房的建設、商鋪等物業的建設等等。
通過建設商鋪和廠房，筑巢引鳳，帶動了集體經濟和民營經濟迅速發展。事實證明，對留用地統一進行開發建設以及妥善安排利用征地補償款，因地制宜地發展農村集體經濟，對村級經濟的發展尤其是起步階段的發展，起到至關重要的作用。三華現在每年商鋪出租收入1300多萬元，工業廠房出租收入180多萬元，員工村有償使用收入160多萬元。
二、完善資產管理，改善居民福利待遇
通過利用提留用地和征地補償款啟動經濟發展之后，我居實行環境引資，滾動發展。近年來，我居的集體資產實現了“滾雪球”式的增長。目前，居委會集體資產總值達2.3億元。為完善集體資產的管理，我居不斷完善和改進居務公開的制度和內容，對居民普遍關心的熱點問題以及重要居務都實行公開公布，包括“土地征用規劃”、“基建工程招標”、“宅基地建房安排”等。同時，充分發揮會計服務站的作用，成立了理財監督小組，每季度對集體資產管理進行一次全面檢查；每年年終，把財務收支匯總成小冊子派發到各家各戶。此外，還設置了4個意見箱，及時收集群眾對土地開發利用及集體資產管理等方面的意見和建議。
隨著集體經濟的不斷發展，群眾的福利待遇水平也不斷提高。我居每年在經濟收入中提留20%劃撥到股份社，用于適齡幼兒的入園補貼；統一為居民購買住院醫療保險；對55歲以上的老人，按照年齡段每月發放生活津貼金150~300元；股民在每年年終可享受集體股紅分配。以上四項全民性福利，使居民的利益落到實處。此外，近年來，我們還在總收入中安排15%的資金，用于社區內的市政環境建設，先后投入2000多萬元建成了占地2.3萬平方米的中心公園；興建了長400多米、寬13米的“文錦路”以及山體公園、標準游泳池等配套設施。投資3000多萬元興建了富教學校、中心幼兒園。同時，為了解決工業區員工的生活住宿問題，以解決企業的后顧之憂，還建起了由居委會統一管理并實行有償服務的員工村，既為企業提供了良好的服務，又增加了集體收入。
合理有效地開發利用留用地和征地款，使三華經濟迅速發展壯大，居民的生活質量和收入水平有了很大提高，整個三華呈現出一片欣欣向榮、良性發展的局面。
