學(xué)中，經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展是既緊密相連又有區(qū)別的概念。經(jīng)濟增長通常被規(guī)定為產(chǎn)量的增加，是“量”的概念；經(jīng)濟發(fā)展不僅包括經(jīng)濟增長，而且還包括國民的生活質(zhì)量，以及整個社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)的總體進步，是“質(zhì)”的概念。與此對應(yīng)，在西方經(jīng)濟學(xué)科中，增長經(jīng)濟學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟學(xué)成為關(guān)系密切又相互獨立的兩種不同的學(xué)科。前者研究經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)長期穩(wěn)定和持續(xù)平衡增長的途徑，后者是研究不發(fā)達國家和地區(qū)如何利用潛在的機會擺脫貧困落后狀態(tài)。中國屬于轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中國家，所以適應(yīng)中國的國情，在研究中國經(jīng)濟過程中，不僅要關(guān)注影響經(jīng)濟發(fā)展的一般因素(主要指投入的增長，如勞動和資本以及技術(shù)的進步)，更要研究轉(zhuǎn)型中的體制變革、制度創(chuàng)新。在考慮“三農(nóng)”問題時，我們也應(yīng)該基于這樣的出發(fā)點，即不僅要關(guān)注影響農(nóng)業(yè)增長的一般因素(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的投入和技術(shù)進步)，更要研究影響制度變革在解決“三農(nóng)”問題中的作用。而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度問題作為制度因素是“三農(nóng)”的核心，因此理論上必然要求我們對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行研究。
從歷史角度來看，土地問題歷來是我國革命、建設(shè)和改革的中心問題。歷史實踐表明，當(dāng)我們正確地處理了土地問題時，我們的革命和建設(shè)就能取得有效的進展；當(dāng)我們對土地問題處理不好時，我們的建設(shè)就會受到阻礙。而土地問題的核心是對土地產(chǎn)權(quán)制度的安排，因此今天更有必要對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行研究。
從現(xiàn)實角度來看，土地問題日益成為容易引發(fā)矛盾的問題，引起決策層、理論界和農(nóng)民的關(guān)注。根據(jù)調(diào)查，土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c，農(nóng)民土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒拥慕裹c，是當(dāng)前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題；另根據(jù)浙江省農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查隊做的關(guān)于損害農(nóng)民利益問題的調(diào)查中，因為土地征用而侵害農(nóng)民利益的居于首位(認同率39.3%)，其它依次是假冒偽劣農(nóng)資坑害農(nóng)民(認同率17.5%)；農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)受到不同程度制約(認同率10.2%)；工業(yè)污染嚴重影響農(nóng)戶生產(chǎn)和生活(認同率12.8%)。這些問題也是和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有密切聯(lián)系的，因此，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的現(xiàn)實要求我們對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行研究。
二、目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題
馬克思主義唯物辯證法要求我們要堅持矛盾的觀點，一分為二地看待問題。在看到家庭承包經(jīng)營制帶來的對農(nóng)村生產(chǎn)力的巨大釋放的同時，也要看到它在發(fā)展中存在的問題，看到由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不清晰等問題所導(dǎo)致的現(xiàn)實提出的對其改革歷史性要求。
目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題具體如下：
(一)土地所有權(quán)主體集體不明晰。目前無論在理論上還是在法律中，都規(guī)定農(nóng)村所有權(quán)主體是集體。而集體可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次“，集體”到底是指哪一層次，法律規(guī)定則較為含糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。
(二)集體的所有權(quán)是殘缺的、不完整的，集體所有權(quán)“名不副實”。
在我國農(nóng)村表現(xiàn)為“：作為土地所有者的集體對土地充其量除了擁有在農(nóng)戶間進行調(diào)整一類權(quán)利外，并不擁有法律賦予的所有權(quán)人的全部權(quán)利，國家憑借行政權(quán)利在很大程度上限定了集體對土地經(jīng)濟權(quán)利的處置。無論是上交稅費還是在社區(qū)貫徹各項政策及從事必要的公共建設(shè)，村集體扮 演的都是國家代理人的角色，村集體與其說是權(quán)利的享有者，還不如說是義務(wù)的承擔(dān)者。”現(xiàn)實中，導(dǎo)致的主要問題：
第一，由于土地所有權(quán)主體不明確以及集體所有權(quán)的殘缺，致使鎮(zhèn)、村、村民小組都不愿履行保護和建設(shè)土地的責(zé)任。我們從上面的分析看到，在國家和集體力量處于不平等的條件下，集體承擔(dān)更多的是義務(wù)，這使得集體沒有激勵來承擔(dān)土地建設(shè)的責(zé)任；即使不得不承擔(dān)土地建設(shè)的責(zé)任，在利益關(guān)系的支配下，對土地投入和建設(shè)也難以有長遠投資的規(guī)劃。
第二，由于所有權(quán)主體不明確以及集體所有權(quán)的殘缺，造成土地糾紛時有發(fā)生。由于三級集體某種程度上都是所有權(quán)的代表，必然導(dǎo)致為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，再與農(nóng)民發(fā)生關(guān)系時，問題會更加復(fù)雜，糾紛就是必然要伴隨產(chǎn)生的。
第三，由于所有權(quán)主體不明確以及集體所有權(quán)的殘缺，造成農(nóng)民對投入的積極性不高。“多頭管理”的土地產(chǎn)權(quán)主體不利于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，農(nóng)民也就不能形成穩(wěn)定、有效的預(yù)期。因此，在實際中“，農(nóng)民一切投入以承包期內(nèi)獲取最大限度的經(jīng)濟利益為度”，短期行為盛行“，重當(dāng)前，輕長遠，重生產(chǎn)投入，輕基建投入，甚至出現(xiàn)掠奪性的經(jīng)營行為，導(dǎo)致土地的地力下降。”
(三)農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不充分、不明確。
(1)家庭承包經(jīng)營制被形象地稱為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，但是我們要看到目前我國農(nóng)村的承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵是不充分的、不明確的，充其量是一種耕種權(quán)。因為“經(jīng)營權(quán)從其本質(zhì)上說應(yīng)該屬于使用權(quán)。即使是使用權(quán)，其也可以衍生出轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押、收益等項權(quán)利。而作為具有使用權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)卻只有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及極其少量的處分權(quán)。顯然，與承包經(jīng)營權(quán)的真實內(nèi)涵相比，其權(quán)利所包含的內(nèi)容是不充分的，其權(quán)能是殘缺的。”
而承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵不充分、不明確的深層次原因在于兩權(quán)分離不是真正建立在商品化、市場化基礎(chǔ)上的平等關(guān)系，而是基于國家意志和意識形態(tài)偏好，由所有權(quán)主體凌駕于使用權(quán)主體之上而形成的行政配給關(guān)系。而且，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)是基于承包合同而產(chǎn)生，是約定的權(quán)利，而不是法定的權(quán)利，這使得承包經(jīng)營權(quán)不能得到有效的法律保護，因此實際中，作為使用權(quán)主體的權(quán)利不可避免地要受到侵害。
(2)現(xiàn)實中，存在的主要問題：
第一，由于承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵的不充分、不明確，導(dǎo)致了集體在土地支配上的權(quán)利空間過大，土地調(diào)整具有很大的隨意性。如集體隨意解除土地承包和同，收回農(nóng)民的土地；村集體隨時調(diào)整農(nóng)民的土地；政府亂征用農(nóng)民的土地；村集體非法出賣村集體的土地以及化公為私的現(xiàn)象時有發(fā)生。
第二，由于承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵的不充分、不明確，導(dǎo)致農(nóng)戶對土地使用權(quán)缺乏安全感，農(nóng)地耕種趨向于短期化行為。
第三，由于承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵的不充分、不明確，農(nóng)民沒有轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租的權(quán)利，土地流轉(zhuǎn)極其困難，不利于土地資源的合理配置。
(四)土地使用權(quán)缺乏有效的流轉(zhuǎn)機制。
(1)我們經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟，就是在國家宏觀調(diào)控下使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。目前在農(nóng)村，由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰的原因，土地基本上不能通過市場進行交易，這不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營，也不利于土地資源的優(yōu)化配置。
(2)現(xiàn)實中，存在的主要問題：
第一，土地流轉(zhuǎn)總體上規(guī)模不大，范圍較小，與加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)。而且在流轉(zhuǎn)中，大多數(shù)是農(nóng)民私下協(xié)商交易，沒有規(guī)范的手續(xù)，也沒有通過流轉(zhuǎn)合同或契約來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；同時土地流轉(zhuǎn)后并沒有形成規(guī)模種植，僅僅農(nóng)戶之間短期的互助性流轉(zhuǎn)，難以形成流轉(zhuǎn)效應(yīng)。
第二，土地流轉(zhuǎn)中存在許多不規(guī)范的地方。主要表現(xiàn)為在土地流轉(zhuǎn)中，受到所有權(quán)主體集體方面的行政干預(yù)，沒有尊重農(nóng)民意愿，進而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的收益分配很不規(guī)范。
第三，土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全，缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，信息不暢。概括起來，即：規(guī)模小、不規(guī)范、無市場。
(五)土地產(chǎn)權(quán)制度缺乏法律法規(guī)的有效保護。目前，土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)仍然不盡如人意，存在許多不健全的地方，具體來說，可歸結(jié)為以下三種情況：
(1)有法不依，執(zhí)法不嚴。有法不依：中央和政府制定了諸多的法律法規(guī)，但破壞土地產(chǎn)權(quán)的事件卻屢屢發(fā)生，如私自撕毀合同、隨意調(diào)整土地承包期等已是司空見慣，這說明有法不依的情況在農(nóng)村已是相當(dāng)嚴重。執(zhí)法不嚴：違法情況的屢屢出現(xiàn)，同時也說明了執(zhí)法機關(guān)對《土地管理法》的執(zhí)行不得力。
(2)無法可依。例如有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的買賣以及地役權(quán)的界定和實施規(guī)則，就沒有相應(yīng)的法律法規(guī)。
(3)法律法規(guī)內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性。雖然《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定了土地承包權(quán)可以在發(fā)包方同意的條件下，允許有償轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓過程中的一些具體規(guī)定卻沒有給出，在實際的操作中具有很大的任意性。另外《，土地管理法》中所規(guī)定的農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體也是含糊不清的，這也對實際操作帶來了困難。
三、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的建議
針對上面存在的問題，我們認為應(yīng)該采取進一步的改革措施來完善集體所有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。
(1)明確所有權(quán)主體針
對現(xiàn)實中“三級所有”的格局，應(yīng)對哪一級集體擁有所有權(quán)作出明確的規(guī)定，解決所有權(quán)主體缺位或者多頭管理的問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組三級所有格局中，鄉(xiāng)級組織因為范圍太大，監(jiān)督管理費用太高，現(xiàn)實中已經(jīng)基本被排斥在農(nóng)村土地所有權(quán)范圍外；村民小組既不是一個經(jīng)濟組織，也不是一級行政單位，它是鄉(xiāng)村新體制中職權(quán)最模糊、管理最渙散的組織，所以村民小組也不應(yīng)該成為農(nóng)村土地所有權(quán)的擁有主體；而農(nóng)村村民委員會是由全體村民選舉產(chǎn)生的，是農(nóng)村最基層的一級組織，它能夠代表農(nóng)民意愿并且獨立行使權(quán)利，因而在農(nóng)民當(dāng)中具有代表性和權(quán)威性，而且具有比較健全的行政組織和領(lǐng)導(dǎo)體制，有能力行使土地所有權(quán)的職責(zé)。所以所有權(quán)的主體應(yīng)該明確規(guī)定為村層次上的集體所有。
(2)完善承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵
這個是完善集體所有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容。承包經(jīng)營權(quán)具有雙重性質(zhì)。承包權(quán)為“個人所有權(quán)”，具有所有權(quán)性質(zhì)；經(jīng)營權(quán)為土地使用權(quán)，具有使用權(quán)性質(zhì)。現(xiàn)行土地所有權(quán)的最大缺陷在于使用權(quán)的權(quán)能不夠充分，導(dǎo)致所有權(quán)經(jīng)常侵害使用權(quán)。因此土地使用權(quán)的多樣化是其基本要求。具體包括：
1、使得土地承包期永續(xù)化。從世界各國的經(jīng)驗來看，各個國家一般都把延長土地承租期作為完善土地制度的一項重要內(nèi)容。使用權(quán)的永續(xù)化不等于農(nóng)地私有化，因為土地是集體所有，集體保留了對土地的最終處置權(quán)，可以通過建立相應(yīng)的配套制度如地租制度、土地利用定期檢測制度等，來保證集體所有權(quán)的實現(xiàn)。2、明晰農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)。只要農(nóng)戶在法律和承包范圍內(nèi)使用土地并履行義務(wù)和責(zé)任，任何組織和個人都不得干預(yù)農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動。
3、界定農(nóng)戶收益權(quán)。農(nóng)戶在承包期內(nèi)，除了依法上繳國家稅收和按照合同上繳發(fā)包方約定的承包金外，其余所得不受侵犯。承包合同變更時，農(nóng)戶應(yīng)該得到其使用土地后因投入勞動而增值了的土地改良價值。
4、明確農(nóng)戶的轉(zhuǎn)讓權(quán)。農(nóng)戶在承包期內(nèi)可以依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)并且可以獲得相應(yīng)的收益，不能受到各級部門的阻礙和限制。
(3)建立并完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中表述：農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。這是我們經(jīng)濟體制改革的一個目標(biāo)。在實際中，我們要做到，一方面，建立土地流轉(zhuǎn)市場或土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織；另一方面，在土地流轉(zhuǎn)中，基層政府要找準(zhǔn)自己的位置，搞好服務(wù)，不能搞行政干預(yù)。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體一定是農(nóng)戶，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是基于農(nóng)民自愿的市場行為。
(4)完善法律制度，嚴格保護農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。
依法治國是我們治理國家的基本方略。從長遠來看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性需要法律的保障才能體現(xiàn)。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的進程中，一方面，需要我們完善相關(guān)的法律法規(guī)；另一方面，要加大執(zhí)法的力度，這對維護土地產(chǎn)權(quán)的運行秩序具有重要的意義。
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