加快責任政府建設的步伐
陳敏昭
（三門峽行政學院 472000）
1、責任政府是一種多層次的責任體系安排；
2、責任政府建設的要求；
3、加快責任政府建設的步伐
4、行動比什么都重要
長期以來，相當一部分政府機關及其工作人員片面地認為，政府就是行使權力、管理社會、約束相對人行為的，把行使權力當作政府唯一的存在方式，忘記了政府還應當承擔的責任。于是乎，上下級之間、不同部門之間不斷出現爭奪審批權、處罰權、強制權、收費權等現象，而漠視、推委應當承擔的責任，也產生了漠視相對人權利的各種官僚主義，并為腐敗的滋長提供了土壤。事實上，承擔責任是政府的第一要義，權力機關行使權力的過程，也是履行職責的過程。權力與責任是相互統一的，有多大的權力，就應承擔多大的責任。有權必有責，用權受監督，違法要追究，侵權須賠償，這是依法行政的最基本要求。
1、責任政府是一種多層次的責任體系安排
責任政府是一種多層次的責任體系安排，它既是現代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府進行民主控制的制度安排。它在實踐中要求政府在犯錯時，必須承擔道義上的、政治上的、法律上的責任；政府必須接受來自內部的和外部的控制，以保證權力的正當行使，責任的可靠落實。政府一旦犯錯就要承擔的責任，包括道德責任、政治責任、行政責任、訴訟責任、侵權賠償責任五個方面的內容。
事實上，一個政府要想成為一個合格的、人民群眾信任的民主法治的政府，首先就應該成為一個責任政府，如果一個政府不能承擔其責任，那么，建設法治政府也就成為一句空話。
2、責任政府建設的要求
對公民負責是責任政府建設的本質要求，約束政府權力是建設責任政府的恒久主題，用責任手段控制政府權力是建設責任政府的基本主線，完善責任制約制度是建設責任政府的命脈，強化責任追究是建設責任政府的法寶。
對公民負責是責任政府建設的本質要求。政府權力來自公民的讓渡，必須對公民負責。民主政治的本質是公民的自我治理，必然要求實行“真正的責任制”。責任也是我國憲法的重要原則。我國現行憲法體現了責任政治原則。憲法“總綱”中明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”全國人大和地方各級人大都要“對人民負責”。國家行政機關、審判機關、檢察機關由人大產生，都要“對它負責，受它監督”。
約束政府權力是建設責任政府的主題。加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益，是我國責任政府建設的一條重要經驗。人民當家作主是民主政治的本質要求，只有加強對權力運行的制約和監督，才能保證各項民主權利不受侵犯。對權力運行進行全方位、全過程的監督，才能有效防止權力失控、決策失誤和行為失范，遏制和減少腐敗現象的發生，加快發展民主政治的歷史進程。
用責任手段控制政府權力是建設責任政府的主線。責任是任何治理過程的基礎。民主政體的基本原則之一就是受控制的責任政府這一理念。在現代民主法治社會，沒有政府責任，行政權的運行就沒有制約，公民權的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到真正的追究。責任行政理念及其規范的根本目的就在于改變行政活動中的無責任狀態，并把全部行政活動置于民主責任與法律責任的基礎之上。在一個民主的社會，只有公民同意授權，政府才有治理社會的權力，而公民只有認為代表他們行使權力的政府對其所提供的服務和履行的義務負有完全責任的情況下才會同意授予政府特定的權力。政府要實現責任行政，公共權力的行使必須有責任的規定與控制，政府及其行政人員擁有權力，就應該承擔相應的責任。責任行政要求將行政機關的各種活動與責任相連，不存在無責任的行政活動。按照民主制原則運行的政府，必然是一個以責任來約束、限制和規范政府權力和官員行為的政府，是把全部行政活動置于民主責任和法律責任的基礎之上的政府。
完善責任制約制度是建設責任政府的命脈。解決權力濫用問題，必須加強制度建設，特別是責任制約制度。我國政府在推進改革開放的過程中，長期過度依賴行政權力的推動，對行政權力擴張和濫用的弊端認識不足，在相當長的一段時間內，在思想觀念和制度設計上放松了對行政權的監督和制約，造成了行政自由裁量權過大、行政責任虛置、權力濫用現象非常嚴重。一些法律法規對政府責任的規定或者處于空白狀態，或者力度過軟不具威懾力，或者過于原則性而無法追究。政府責任的缺失降低了對政府官員的有效約束，造成了政府官員的權力濫用，更根本的是使政府官員忽視乃至放棄了對人民負責的要求。因而，解決行政管理體制中存在的突出問題，根本途徑是要全面完善政府問責制度。
強化責任追究是建設責任政府的法寶。政府問責制是對政府的違法行為及其后果都必須和能夠追究責任的制度。政府問責制度是建設責任政府的重要制度實現形式。一個按照民主制原則運行的政府，其制度構成框架中必然包含民主問責制與政府問責制在內。政府問責制度的實質是通過各種形式的責任約束，限制和規范政府權力和官員行為，最終達到權為民所用的目的。
3、加快責任政府建設的步伐
時代要求我們必須加快責任政府建設的步伐！主要突破點在以下五個方面：（1）強化各級人大對政府的權力監督和責任制約；（2）盡快完善行政權力的內在制約機制；（3）完善司法權力對行政權力的制約機制；（4）建立健全社會權利對行政權力的制約機制；（5）建立健全完善責任政府的法律法規體系。
一是強化各級人大對政府的權力監督和責任制約。權力制約原則是責任政府實現的基本原則，權力制約的過程就是政府責任實現的過程。權力制約的程度反映著民主的發達程度，也反映著責任政府建設的完善程度。權力制約機制完善與否，從根本上取決于立法權力是否能真正約束和控制行政權力。在我國，重要的是完善人民代表大會對政府的權力制約機制。人民代表大會制約政府權力的主要手段包括重大事項決定權、人事任命權、法律和工作的監督權，以及質詢權、調查權、罷免權和撤職權，等等。要完善人大及其常委會追究政府及其組成人員政治責任的最重要手段――預算控制權；要完善人大的罷免權，對啟動罷免的情形、罷免案的提出、罷免案的審議與表決等程序要予以明確的法律規定；要完善引咎辭職制度，對引咎辭職的責任主體、過錯的性質和大小、過錯的具體情形、引咎辭職的具體程序以及引咎辭職的監督等都用法律法規的形式予以明確；要完善質詢制度，要依法規定質詢案的相關規則，如質詢案的提交期限、質詢人的提問、被質詢人的答復和辯解權利，質詢情況的通告和報告等，要明確規定，人大代表有權對國家行政機關及行政首長的重大或嚴重不當行為提出質詢；同時，還要健全與完善國政調查制度、不信任投票制度等等。
二是盡快完善行政權力的內在制約機制。加快推進政府內部決策權、執行權、監督權適度分離又相互制約的改革，可將部門的決策權相對集中，成立核心的政策司，專司決策；將執行事務從部門中適度分離出來，設立專司執行的執行局，從而實現決策權與執行權的相互監督與制約；探索對執行機構進行績效合同管理的制度，由部門行政首長與執行機構簽訂年度績效管理合同，執行機構必須完成相應的年度績效考核指標，特別是決策執行的效果指標；行政監督機構與政府部門相對獨立，保證監督的有效性。全面推行行政首長問責制，特別是要建立和完善行政首長政治責任制度，在其重大失職、失誤或違法造成重大損失、惡劣社會影響時，以及對重大事故負有領導責任時，應被罷免、責令辭職或自己引咎辭職。加強對行政決策權的制約機制，出臺行政決策程序條例，實現重大行政決策的制度化，確立重大決策方案必須附有社會公眾意見書、專家咨詢意見書、合法性審查意見書、不可行性論證與成本效益分析論證書的制度；強化決策責任追究，要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，決策失誤必須承擔相應的法律或政治責任。加強和改進行政監察工作，各級監察機關要積極開展廉政監察、執法監察、效能監察和責任監察。要把行政問責與審計監督結合起來，完善審計部門將審計結果向人大直接報告的制度，完善審計結果向社會公開的制度。完善績效評估與考核制度，建立體現科學發展觀和正確政績觀要求的、人民群眾有效參與評價的政府績效評估制度。在大部門體制改革和“三定”規定逐步完善的基礎上，逐步出臺中央部委機關設置法，對政府部門的職能、責任、權限、編制等以法律的形式予以確定。
三是完善司法權力對行政權力的制約機制。要進一步加強法院對行政行為進行司法審查的力度，擴大司法機關的受案范圍，將所有國家行政權力主體與行政相對人發生的公法上的爭議都納入行政訴訟的范圍；加強對其他公權力主體行為的監督，擴大行政訴訟法所保護的權利范圍；完善抽象行政行為法律責任追究制度，將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍；完善行政侵權賠償制度，加大法院對政府的侵權賠償責任的懲處；將行政問責與司法追究結合起來，由司法介入追究法律責任。
四是建立健全社會權利對行政權力的制約機制。對政府部門的問責，除了立法機關、司法機關對政府部門的問責，以及政府內部專門問責機構的問責之外，還有來自于社會、媒體、利益群體與公民對政府的“自下而上”的問責，這就是對政府的社會問責。提高社會問責水平的關鍵在于加強社會問責的制度化建設。制度化的社會問責體系包括公告和聽取意見的行政程序制度、咨詢委員會與合作型決策、公眾與服務對象的參與、媒體問責、公民問責與社會組織問責、保障公眾的知情權等內容。建立黨政領導財產公開制度，所有領導成員上任15天內必須向有關部門申報個人財產。加快出臺《行政程序法》，通過確立公告和聽取意見的行政程序制度，實現公民話語權的制度化；行政程序法中要規定政府部門在制定規章時要向公眾公告，要向有關利益方提供對擬議案發表意見的機會。要建立和完善決策咨詢委員會制度，倡導召開公眾會議、公眾聽證會等等。制定新聞法，賦予新聞機構獨立的新聞報道權和調查權，保證新聞宣傳的客觀性和公正性。要完善公眾與社會組織參與行政問責的機制，建立多渠道、高效率的公眾投訴體系，逐步建立公益訴訟制度。
五是建立健全完善責任政府的法律法規體系。制定統一的《政府問責法》或《行政問責條例》，明確政府的政治責任、行政責任、法律責任、道德責任與結果責任，將政府及其公務員的責任以法律的方式予以確立，明確政府問責的主體、范圍、客體、責任方式、期限、程序、賠償等事項。完善行政問責制度的配套措施，如《行政過錯責任追究條例》等。制定《公務員道德法》，使公共行政人員知道什么是應當做的和什么是不應當做的，從而使公共行政人員有正確的倫理定位和價值取向。公務員道德法主要包括：第一，界定行政職業道德規范。明確公務員要追求公共利益、忠實遵守法律規定、公正執行公務、恪盡職守、不謀私利。包括如實申報財產、不得直接或間接利用職務和地位謀取私利或不正當利益、禁止不正當使用國家財產和政府未公開的信息、約束業外活動、任職回避和公務回避、嚴禁在公務活動中接受款待與財務等利益、離職后限制，等等。第二，建立組織道德責任機制，要求確保程序公正和組織信任。
4、行動比什么都重要
既然我們已經知道了建設責任政府是必不可少的，那么，就必須立即行動起來，行動比什么都重要！全國人大和各級地方人大應該立即制定責任政府建設日程和時刻表，爭取在最近的幾年時間內明確政府問責的主體、范圍、客體、責任方式、期限、程序、賠償等事項，以及完善行政問責制度的配套措施。
2014年3月6日，星期四，驚蟄，上陽書院
