三門峽市
農村土地流轉情況的調查研究
三門峽市委黨校土地流轉調查組
報告人：陳敏昭
2008年10月初到11月底，三門峽市委黨校土地流轉調查組對三門峽市土地流轉問題進行了近兩個月的調查研究。調查地點以簡單抽樣方式確定為：靈寶市朱陽鎮、陜縣觀音堂鎮、李村鄉和澠池縣仰韶鄉等。調查方式是走訪群眾，召開座談會，發放調查表，現場察看。除了到基層調查外，我們還利用黨校舉辦大學生村官培訓的機會，召開了一次土地流轉座談會，與村干部進行了座談交流。2008年10月15日三門峽廣播電視報第42期對這次座談會做了專門報道。
一、 基本情況
三門峽地區地處河南省豫西山區，人多地少、土地貧瘠，再加上近年來各種惠農政策出臺，農民種地積極性有所提高，土地流轉面積甚少，不足10%。流轉的部分多屬于自發進行，口頭協議，流轉對象多為親戚，收取一定租金。十七屆三中全會以來，農民對土地流轉有了新的認識，對規模經營，科學種田，提高土地利用率，提高效益有了新認識，土地流轉由緩慢逐步加快,土地流轉將會出現一個新高潮。在座談中我們聽到了不同的聲音：有的同志認為土地流轉其實是農民利益再調整，關鍵在于處理好農民與土地的關系，農民身份的認定，究竟是按戶籍定，還是按是否種地身份來定。有的同志說三十年了，不少家庭人口出現了較大變化，遵循去人不去地、添人不添地原則，出現了有的家庭人少地多和有的家庭人多地少的矛盾。有的同志說部分村民對土地流轉積極性不高，有地、地多者不愿意調，地少無地者要求強烈調地，而中央政策是三十年不變，造成了不少矛盾。比如：有些村盡管是五年一小調，十年一大調，但是阻力很大，不少群眾說，把集體地分給私人容易，把地從私人手里調出來困難。有些村干部說，為了規模經營集中土地，搞集體經濟，提高效益，但是村民思想不統一，難以實現。還有人談到宅基地更難流轉，造成了空心村，難于重新規劃。目前，在不少村土地流轉大量是在親戚本家間口頭包產流轉，種地人每年給土地流出戶幾百斤糧食或幾百元錢，甚至什么都不要，但是各種補貼仍由土地流出戶享受，隨時都可以把地收回，不少村民問補貼究竟是按人補還是按地補。另外，有人說國家盡管給農民不少補貼，但農資漲價過多，造成了種地入不敷出，無心種植，出外打工，但不愿流轉，造成部分耕地荒蕪，宅基地閑置，造成了土地資源浪費。
二、農村土地流轉的必要性
家庭聯產承包責任制使農村土地的所有權與經營權分離，極大地解放了農村生產力，但同時也造成了農村土地產權不明晰和土地分割細碎化經營的后果，這正是導致目前農業生產規模化程度低、農產品生產成本高、科技含量低、農業比較效益差、農民增收困難的關鍵因素。農村土地是不可再生的稀缺資源，對于它的高效開發利用有兩個途徑：一是引入科技、資金、信息等新的生產要素，提高單產和農產品品質；二是通過土地流轉把土地適度集中，進行規模化集中開發，以降低成本，提高農業比較效益。對于引入科技、資金、信息、技術等新要素，政府已經連續多年來將其作為農業工作的重點來抓，并取得了較為顯著的成效。目前的問題是：一家一戶的小農經濟對于農業新要素的有效需求相對不足。由于土地經營規模小，比較效益差，許多農戶放棄經營農田出外打工或經商，寧愿讓土地荒蕪也不愿在上面投資更多的資金和精力。在許多地方，農地的浪費和低效化經營已成為不爭的事實，必須通過土地流轉來提高土地的經營效率并促進農民增收。
黨的十七屆三中全會決定：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”這172個字，把“土地流轉”（實際上是土地承包經營權流轉）的基本原則、流轉形式、規模經營方式和土地流轉的底線，都說得清清楚楚。其實質就是“要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。”我們相信，由土地流轉開始，中國農村改革又將掀起新一輪高潮。
三、制約農地流轉的因素
1、產權不明晰制約農地流轉。目前我國農村土地產權的界定是“土地國有或集體所有，農戶經營”，這意味著農戶不是土地的所有者，只有使用經營權。一些鄉村組織利用手中的土地所有權，違背農民意愿，強行反租倒包，集中土地搞開發。有的借流轉名義隨意改變土地的農業用途，侵害了農民經營自主權，損害了農民經濟利益。而僅僅擁有土地承包經營權能否構成農民的財產權，目前尚無法律依據，如果冒然將土地流轉出去，由于各種原因對方經營不善無力兌現合同，那么直接受損失的是農民，這無疑給農民進行土地流轉造成了風險。
2、土地商品屬性不清，不便流轉。我國農村土地長期以來實行實物管理，導致了土地不能像普通商品一樣在市場流動，流轉的價格也難以確定，缺乏可參考的依據，這些都制約了土地的正常流轉。同時由于土地家庭承包制導致的土地細碎化經營狀況，一些需要土地的農業產業化企業需要和分散經營的農戶分頭談判，增加了交易成本。分散的農戶由于缺乏組織難以聯合起來維護自身利益，在談判中處于劣勢，地價被過份壓低。
3、土地承包長久不變與人口變化之間產生了矛盾。土地承包三十年了，新出生的人口很多人就沒有土地，導致不少家庭人多地少，少數家庭人少地多，地少無地者希望土地流轉，地多人少者怕土地流轉失去土地。還有少數人已經成為企業家或者員工，已經離開農村，在城市依靠工資生活，卻占有大量土地，而很多生活在農村的新出生人口卻無地可種。究竟什么是農民，農民身份是按戶籍定，還是按有無土地，是否以種地為生來定，種地補貼是按人補，還是按地補。有地的人可以拿租金和地補，無地的人要種地必須給別人租金，還享受不到地補，造成了貧富不均。部分地方、部分村民還不同程度地存在一些模糊認識，把土地承包關系的穩定與土地使用權的合理流轉對立起來，把家庭承包經營體制的穩定與狹隘的地塊穩定混為一談，有時想流轉也不敢流轉。
4、農村社會保障機制缺位，沒有穩定收入農民決不輕易流轉土地。土地對農民來說，具有社會保障和就業功能，從滿足農民的衣食住行、婚喪嫁娶到承擔子女教育和養老醫療費用，土地幾乎承擔了本應由國家和社會對農民承擔的所有保障職能，所以除非找到能獲取更高收益并較為穩定的非農崗位就業，否則農民不會輕易出讓自己最后的保障權利。在農村社會保障機制尚未形成的條件下，他們把土地作為命根子來看待，把承包地看成是“活命田”和就業“保險田”，認為有了土地生活就有退路。尤其是農村非農產業還不發達，多數農民不得不以農為本，以農為生。在這種收入結構下，讓多數農民放棄承包土地顯然是不現實的。 盡管外出務工收入在農民人均純收入中的比例在逐年上升，但出外打工可以緩解一時經濟困境，解決不了長期收入來源問題，隨著非農職業周期性、季節性、結構性的調整，或當處于階段性失業時，種地會成為農民的首選謀生之計。所以，有的地方農民盡管出外打工顧不上經營耕地，寧愿讓土地荒蕪，也不愿租賃給別人經營，這在客觀上造成了流轉農地要素的供給不足。
5、農地需求相對不足。農村生產力現實發展水平低，種田效益較差，直接或間接影響了農村土地使用權轉讓。由于農業生產需要投資量大，農作物生長周期長，面對的自然風險和市場風險較大，投資收益率低。同樣的土地，投資工業要比農業項目的比較收益高，所以即便是體制障礙消除了，農民自愿出讓土地了，也未必立即就有許多企業和種養大戶前來接包土地從事農業生產，尤其是地處偏遠山區，土壤肥力差的土地，更是少有人問津。過低的收益無人承包開發導致這些地區耕地大面積撂荒。
6、非農產業吸納農村剩余勞動力就業能力不足。一是鄉鎮企業發展減速，吸納就業能力下降，靠鄉鎮企業增加農民收入的難度進一步加大。二是農村剩余勞動力向城市轉移空間有限。目前國有企業大量減員分流，下崗失業職工增多；一些城市采取某些對農村勞動力流動限制的措施，農民進城務工經商機會驟減；加上受自身文化素質及勞動技能因素的制約，農民進城增收的門路越來越窄。由于知識和技能儲備不足，農村富余勞動力外出務工大多只能從事一些簡單的肩挑背扛型的體力活，很難適應目前非農職業技能化的要求。
四、土地流轉的典型做法
農村土地流轉的基本思路，以發展為主題，以經濟效益為中心，培植龍頭企業；依靠經營體制和機制創新，調整優化農業農村經濟結構，增加農民收入。在流轉原則上，堅持維護農村集體土地所有權，長期穩定農戶承包權，依法流轉使用權。在流轉目標上，依靠各方面的優勢組合，實施耕地規模集約經營，發展優質高產高效農業。積極開發非耕地和低效益地，發展特色農業、生態農業和可持續農業，滿足人們不斷增長的物質文化生活需要。在流轉方向上，依靠科技成果轉化和實用新技術運用，強化市場信息、資金、勞力和先進管理經驗有效對接，建設一批有特色、有優勢、科技含量高、市場前景好、輻射帶動能力強的商品生產基地和現代農業示范區。在流轉方式上，堅持農民與業主自由協商決擇。
1、規范土地流轉程序
一是由村民代表大會選舉產生村級土地流轉理事會，理事會負責土地的儲備、經營和管理。其性質是“自我管理、自我約束、自我教育”的獨立民間組織，政府可以監督。二是各村村民按照土地流轉辦法愿意將土地交給各村土地流轉理事會，寫出書面申請，再由各村土地流轉理事會統一安排使用。理事會對群眾實行統一標準進行補償，在入駐企業招工上，流轉土地群眾優先使用。三是將流轉出來的土地按用途分為兩類：一類作為第一產業的用途的土地，村級土地流轉中心采取“三年一簽”租金預付的辦法，有效解決了發包方和承包方的后顧之憂。二類作為二、三產業用途的土地，村級土地流轉中心采取一次性簽定20年，租金采取“三年一付”的辦法。在良性發展的情況下，進一步探索農民用土地入股成立“土地合作社”等各類新模式，不斷拓寬土地流轉渠道，促使土地使用權向經營大戶、效益項目轉移，切實發展壯大集體經濟，增強農民的收入。五是走農業產業化模式。企業與農戶以合同訂單把家庭經營過渡到公司+農戶、科技+農戶、基地+農戶，農民接受企業現代經營理念和制度化管理方法，農民按照市場信息、經營戰略、經營目標實施標準化生產，到時發工資，促進市場觀念、科技知識、身份、生產、生活方式轉變和提高。六是提升農業素質，增加了農民收入。特色商品生產基地生產出批量優質高效農產品，適銷對路。流轉土地農民不付種地成本，不擔市場風險和自然風險，穩定獲取土地出讓金收入，更能從企業務工中獲取勞務收入。
2、暢通土地流轉渠道
為了引導農民“依法、自愿、有償”進行土地流轉，建立規范的土地流轉機制，從五個方面暢通土地流轉渠道，從源頭上預防土地流轉糾紛發生，確保農民利益。一是以鄉鎮政府土地管理所為中心，負責土地流轉工作，選聘土地流轉信息員為農村土地流轉充當“土地紅娘”。二是規范土地合同，避免無合同或合同不規范帶來的麻煩。三是建立土地流轉信訪接待和下訪制度。各村組建土地信訪工作調委會，積極化解矛盾，做到小事不出村。由分管農業的領導負責接待或深入農戶解決土地流轉存在的問題，做到大事不出鎮，確保農民的合法利益。四是建立土地流轉信息庫。以村為單位，對愿意流轉出來的土地又還沒有找到流入戶的土地進行登記，并發布土地供求信息。五是建立獎懲制度。
3、規范各項制度，推動土地流轉進程
制定土地流轉的工作流程、管理辦法以及各項規章制度：一是明確農村土地流轉理事會職責，對土地流轉理事會人員的工作提出具體要求。二是明確鄉鎮土地流轉負責人的工作職責。三是建立土地流轉管理檔案，明確土地流轉檔案管理員的工作要求，對土地流轉簽定的合同文本、登記簿等重要文件的管理作具體要求。四是制定規范的土地流轉業務流程，包括解決土地糾紛、儲備土地發展項目土地流轉、業主需求土地發展項目土地流轉、分散土地自行流轉等工作流程圖，讓流轉雙方當事人照章辦事。五是制定耕地占補平衡管理辦法。
五、促進土地流轉的具體對策
加快土地流轉，我們應該把著力點放在轉變政府職能、規范流轉程序、創新流轉機制、培育流轉市場、保護農民權益、減少農地依賴、強化服務體系建設上面，綜合應用經濟、行政和法制手段，推動農村土地的合理有序流轉，實現土地規模化經營，促進農民收入快速穩定增長。
1、轉變政府職能，準確定位政府角色。在農地流轉中，政府既要克服利用土地所有權強制農民進行土地流轉，從中獲取超額利潤的“越位”行為，又要克服對違規流轉放任自流，缺乏服務規范機制的“缺位”行為。要堅決從土地流轉市場上退出來，變強制為引導，變干預為服務，抓好土地流轉的宏觀調控、監督監測和中介服務。一是制定土地利用總體規劃，控制好土地流轉總量、結構和動態平衡，引導農地流向優質高效農業項目。二是建立流轉服務機構，為農地流轉提供信息、中介、登記、公證等服務。三是監督農地流轉的程序、流轉合同是否規范合法。四是強化耕地保護，依法查處巧立名目改變農地用途或違背農民意愿強制流轉的坑農行為。加強基本農田建設，確保耕地占補平衡。五是制定優惠政策，積極扶持吸引農業產業化龍頭企業和種養大戶對流轉農地進行農業產業規模化經營開發。
2、完善土地流轉政策。一是制定鼓勵土地流轉的優惠性政策，在優惠的對象上實行雙向優惠，既要鼓勵土地流出方，又要鼓勵土地轉入方；在優惠的內容上要實行綜合優惠，不光在經濟上優惠，在流轉戶享受集體公益事業服務如子女上學、戶籍、社會治安和其它社區服務各方面都給予適當的照顧；在優惠的手段上要實行配套優惠，包括在資金、技術、稅費等方面給予適當的扶持；在優惠的取向上要實行重點優惠，即對“四荒”開發性經營項目、具有技術推廣價值和市場發展前景的特色種養項目以及實行集約化、規模化經營的項目進行重點扶持。二是制定規范土地流轉的法規。國家要盡快正式以法律條文的形式明確規定集體土地使用權流轉的原則、范圍、條件和形式以及宏觀調控措施和具體操作程序，如確保土地用途不被改變，限制土地拋荒，鼓勵提升地力；確保土地有償流轉，合理確定流轉費額度等。三是健全指導土地流轉的操作性制度。包括土地流轉申報、審批、登記、流轉合同簽訂、鑒證、兌現、流轉合同糾紛調解與仲裁以及日常監管等一系列規章制度。加強法制建設，規范農地流轉程序。在兼顧集體、農戶和承包者利益的前提下，科學合理地確定土地流轉補償標準和利益分配比例，促使農村耕地承包經營權物權化、長期化，為順利實現農民土地使用權轉讓奠定法理基礎。
3、創新流轉機制，優化農地資源配置。要在充分尊重農民和投資者意愿的基礎上，在現有的土地制度框架內，大膽創新土地流轉機制。借鑒成都“股田制”，鼓勵農民以土地入股，直接參與投資企業的利潤分紅，變土地資源為土地資本；借鑒海口“五統一分制”，將農民手中不能流轉的分散土地資源進行互換整合，根據市場需求，因地制宜對當地種植業結構做出整體規劃，“統一規劃、統一耕作、統一技術、統一種苗、統一銷售、分戶管理”，形成優勢產業區域化布局、規模化生產、產業化經營的局面，以降低生產成本，提高農民收益；耶可以借鑒山東“田保姆”做法，對因出外打工缺乏勞力而荒蕪的農田實行代耕、轉包、轉讓、出租等多種靈活有效的方式，收益分配由雙方商定，優化人地資源配置；可以借鑒大連模式，對于大片農村集體閑置土地可“上市招標”，實現高效流轉。總之，要鼓勵農民采取多種行之有效的方式優化農村土地資源配置，增加農民收入。
4、建立健全中介服務組織，培育農地要素市場。以縣鄉土地服務部門為依托，以農村專業協會為主體，構建農地流轉中介服務網絡。普查流轉土地資源，收集發布供求信息，進行供求登記建檔；開展政策咨詢，提供合同范本，調解流轉糾紛；邀請土地評估機構進行土地等級評估定價，進行大面積流轉農地的租賃招標；代辦土地流轉手續，組織供需雙方談判，為供需雙方搭建流轉橋梁。培育農地市場，引導農地要素合理流動，優化農地資源配置。
5、尊重農民主體地位，保護農民合法權益。農地流轉要以農民自愿為前提，堅持以農用為主，以保護農民權益、促進農民增收為目標。堅決反對以各種名目違背農民意愿進行的圈地開發和反租倒包行為。積極鼓勵農戶之間進行農地轉包、出租、互換、轉讓、代耕等流轉行為，引導流轉農地向農村種養能手集中；對農業產業化企業用地要盡量采用租賃或入股經營的方式，盡可能為農民提供穩定的收入來源，最大限度地保護農民利益。對公共建設用地，要堅持將土地征用補償金的大部分交給農民，并要為失地農民辦理失業和養老保險。
6、積極引導農民到非農崗位就業，減少農民對土地的依賴。促進土地流轉就必須減少農民對土地的依賴，降低土地對農民的重要性，從而就必須降低種植業在農民收入中的比重，大規模轉移農村勞動力到非農崗位就業，實現農業生產的規模化經營。一要大力發展鄉鎮企業，積極引進和培育勞動密集型、技術含量低的中小民營企業，大力發展第三產業，加強就業容量較大的基礎設施建設，千方百計地創造就業機會，爭取部分農村剩余勞動力“就地消化”。二要切實加強對農民的職業教育和技術培訓，提高他們的科學文化素質，從而提高勞務價值，為農民“走出去”務工創造條件。加強對農民出外務工的信息引導和組織管理，確保農民工有序流動，順利增收。三要取消對農民工進城務工的各種不合理收費，取消戶口限制、降低農民工子女上學門檻，為農民進城務工提供便利條件。四要積極為外出務工返鄉人員搭好創業平臺，鼓勵具有一定資金、技術和經營能力的打工者“走回來”，在本地投資經商搞開發，帶動地域經濟發展。
7、強化服務體系建設，促進農地流轉。農村公共服務體系不健全，必然會阻礙農地的集中和流轉。因此，必須抓好農村公共服務體系建設，幫助流轉地經營者克服自然與市場風險，提高投資經營效率。一要做好籌資服務。由于農業投資項目具有成本高、周期長、風險大、收益低的特點，銀行和投資者對涉農項目望而卻步。建議政府通過減稅貼息的辦法，激勵銀行和各種融投資機構簡化貸款手續，積極為農村種養大戶、農業產業化企業發放貸款，確保租賃經營流轉農地所需資金。二要做好信息服務。在電視、網絡、廣播、報刊等各種媒體上開辟信息專欄，發布農村流轉地租賃發布信息，提供流轉地投資方向與市場分析，引導涉農企業、種養大戶順利接包土地。三要抓好技術服務。大力推廣糧食及經濟作物科學作務技術、畜禽養殖和病蟲害防治技術等先進實用技術，積極推進農業產業結構調整，幫助流轉地經營者解決技術難題，提高流轉地經營效益。四要強化農村社會保障服務。繼續推進農村合作醫療制度改革，積極探索農家子女接受大學以上教育的學費減免和財政補貼辦法，逐步建立個人與社會相結合的“低收入農民生活保障”、“農民失業保險”、“農民養老保障”等保障機制，解決農民對農地流轉的后顧之憂。
總之，在推行土地流轉過程中，既要解放思想，大膽探索，又要從實際出發，堅持因地制宜、形式多樣、不拘一格，在政策法規范圍內，適合什么形式就采取什么形式，絕不能因循守舊、生搬硬套。同時，農村土地問題是農村生產關系的重大問題，涉及到農民的根本利益，涉及面廣，政策性強。因此，在具體工作中，必須尊重群眾意愿，積極穩妥，循序漸進，穩步推行，切不可操之過急，搞一陣風、一刀切，更不可下指標、定任務、要進度。對已經實行的各種方式方法，要不斷進行總結、修訂、完善，以點帶面，力求實效，逐步推廣。
[附]調查組成員：
陳敏昭 晉一 蔣志松 孔永紅 劉艷超 張卉 高天山 楊偉康 王滿富 聶愛軍 陳夢陽
2008年12月10日，三門峽上陽書院
