作者 宋玉山
秦始皇順應歷史潮流，結束了五百多年的戰亂，把中國推向大一統時代，所以被稱為“千古一帝”。秦始皇最大的功績，是他堅決廢除了分封制，堅持郡縣制，建立了中央集權制度，奠定了中國兩千多年政權機構的基本格局。這是他為中國社會發展做出的巨大貢獻。
然而，具有重大進步意義的郡縣制，卻并不是秦始皇發明的，因為在秦始皇之前，就已經有了郡縣制。
《史記》記載，秦始皇消滅群雄，完成統一大業，建立了秦朝，那一年，他才三十九歲。人在盛年，建立了如此輝煌的業績，自然是胸中得意。于是，秦始皇召集群臣，商議帝號，以顯揚功德。
丞相王綰、廷尉李斯等人商議后說：“從前，五帝的土地，縱橫不過千里，外面還有夷族地區，天子不能控制。現在，您興正義之師，平定天下，法令歸于一統，這是亙古不曾有過的，三皇五帝也比不上。古代有天皇、地皇、泰皇，泰皇最尊貴。我們這些臣子，冒死獻上尊號，稱大王您為'泰皇’，下命令稱為'詔書’。您看怎么樣？”
秦始皇沉吟一會兒，說：“其余的都按你們所議的去辦，只有這個'泰皇’，可以去掉'泰’字，留下'皇’字，再加上'帝’字，稱為'皇帝’。我就叫做始皇帝，后代稱二世、三世直到萬世，永遠相傳，沒有窮盡。”
可見，“皇帝”這個流行了幾千年的尊稱，就是秦始皇自己創造的。他認為自己的功勞，大過從前的“三皇五帝”，就從中各取一個字，構成了“皇帝”。
帝號很順利地定下來了，可是，秦朝實行什么樣的體制，卻產生了較大分歧。丞相王綰等人說：“諸侯剛剛被打敗，燕國、齊國、楚國地處偏遠，不給它們設王，就無法鎮撫那里。請封立各位皇子為王。”秦始皇把這個建議交給群臣商議，群臣都認為這樣做有利。
廷尉李斯卻有不同的意見，他說：“過去周朝搞分封，可他們的后代逐漸疏遠了，互相攻擊，像仇人一樣，以至于造成多年的諸侯混戰。現在天下獲得統一，都劃分成了郡縣，這樣很容易控制。這才是使天下安定的好辦法啊，千萬不要再設置諸侯了。”
通過《史記》以上記載，可以看出兩點：一是王綰提出的分封建議，并不是像周朝那樣，在全國普遍實行，而是在燕、齊、楚等偏遠之地才封王；二是李斯說得很明白，當時的天下，都已經劃分成郡縣了，而且控制得很好。
郡縣制，是中國古代繼分封制度之后，出現的以郡統縣的兩級地方行政制度。縣的名稱，早在西周時期就有了，但尚不規范。真正的縣制，起源于春秋初期的楚國。公元前741年，楚國的熊通自封為楚武王。當時，楚國旁邊有個弱小的權國。楚武王吞并了權國，改為權縣，并在權縣選拔人才做縣伊。這是中國縣制的開始。
到了春秋中后期，各諸侯國都開始實行縣制了。但當時的縣制，規格并不一致。有的縣，直接歸君主管理，有的則是卿大夫的封地。公元前514年，晉國六卿把國君的宗族滅掉，把他們的領地分成十個縣，由六卿家族的人去管理，這說明當時晉國已經實行縣制了。
郡制比縣制要晚，起源于春秋中期的秦國。之后，晉、趙、吳等國相繼設郡。但那個時候的郡，有的與縣沒有隸屬關系，有的比縣的地位低，到了戰國時期，才有了郡管縣的體制。戰國末期，各國的郡縣制已經很普遍了。樂毅打下齊國七十多座城池以后，就把他們都設置成了燕國的郡縣。
秦國是較早設立郡縣的國家，而且對郡縣制的探討比較成功。《史記》說，早在公元前688年，也就是東周初期，秦武公攻打邽、冀兩地的戎族，就開始在杜、鄭兩地設縣。公元前456年，秦厲共公派兵攻占了大荔國，就在那里設置了頻陰縣。到了秦孝公時期，商鞅變法的一個重要內容，就是在全國推行縣制。商鞅把各個小鄉小村合并為大縣，每縣設縣令一人，全國共有四十一個縣。這個時候，秦國的縣制已經比較成熟了，它對于秦國的崛起和強盛，發揮了重要作用。
秦國的郡制，也設立得比較早。公元前321年，秦國攻占了楚國的漢中，奪取了六百里土地，就在那里設置了漢中郡。公元前278年，秦國攻占了楚國郢都，將郢都改成了南郡。第二年，又奪取了楚國的巫郡和江南，設立了黔中郡。這樣，在秦昭王時期，秦國就在奪取的楚國地盤上，設置了三個郡。在呂不韋執政和秦始皇時期，更是每打下一個地方，就在那里設置郡縣。秦國先后設置了三川郡、太原郡、東郡、潁川郡、南陽郡、會稽郡，等等。到秦始皇統一中原的時候，除了滅亡最晚的齊國以及燕國、楚國一些偏遠地方尚未設置郡縣，其余大部分地方，都已經實行郡縣制了。這種新興的行政體制，比起分封制來說，已經顯示出了很強的生命力和優越性。
所以，秦始皇旗幟鮮明地支持了李斯的意見。秦始皇說：“以前，連年打仗，無止無休，天下人受苦，根本原因，就是因為有那些諸侯王。現在，天下剛剛安定，如果再設諸侯王，就等于再次挑起戰爭，重新陷入混亂，這怎么能行呢？”
于是，秦始皇下令，經過規劃調整，把全國分成三十六個郡，每郡設置郡守、郡尉、郡監；郡以下設縣，萬戶以上的叫縣令，不滿萬戶的叫縣長。郡守和縣令或縣長，直接由中央任命或罷免，不得世襲。秦始皇還改革了中央機構，皇帝之下設立三公九卿，都直接向皇帝負責。
郡縣制雖然不是秦始皇發明的，但是，他堅定不移地堅持了這一制度，徹底拋棄了分封制，這是一個巨大的歷史性貢獻。特別是秦始皇對郡縣制進行充實完善，并以此為基礎，建立了大一統的中央集權制度，更是具有重大意義。
后來兩千多年的歷史表明，這套制度，在中國封建社會歷史進程中發揮著決定性的作用。什么時候中央集權強大有力，什么時候國家就富強，社會就安定；反之，就會出現國家分裂、軍閥混戰、人民流離失所的悲苦景象。從這個意義上說，秦始皇這個“千古一帝”，確實是當之無愧的！
秦始皇統一天下以后，發生了著名的焚書坑儒事件，這是怎么回事呢？請看下集《新視角讀（史記）》之六十一，焚書和坑儒是兩回事。
