中國自戰(zhàn)國時期確立郡縣制度以來，歷朝歷代所推行的地方行政區(qū)劃，大多保留縣一級單位，而且歷代政府都奉行官治體系，即政府掌控著地方一切事務(wù)，享有絕對的管理權(quán)。但在縣以下的廣泛城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村里，卻有著“皇權(quán)不下縣”的說法，地方有名望的宗族族長或有功名的鄉(xiāng)紳是一方領(lǐng)袖。在清末十年，清政府所推行的地方自治，有意將地方鄉(xiāng)紳納入到國家機器中，廣袤的基層社會即將發(fā)生巨大變動。
宗族、鄉(xiāng)紳的力量在之前往往比官府威望更大
一、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的推行
清政府對地方自治的規(guī)劃是分為兩部分的，一方面是“上級”的廳州縣地方自治，一方面是“下級”的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治。盡管清政府起初打算雙管齊下，且隱約透露出先行辦理廳州縣地方自治的愿望，但由于阻力較大等種種原因，最終清政府在1908年頒布地方自治章程時還是選擇先行頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，即上諭中所說的“地方自治為立憲之本，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)又為自治之初基，誠非首先開辦不可。”
戰(zhàn)國郡縣制變革奠定了中國地方治理的基礎(chǔ)
即使是先行推行城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治，但城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三者也需有一個先后順序，雖然清政府規(guī)定宣統(tǒng)三年前先行辦理城鎮(zhèn)自治，三年后辦理鄉(xiāng)自治，但此時的清政府已經(jīng)無法完全自發(fā)決斷，隨著民間各方勢力尤其是立憲派的反復(fù)催促，各省在實踐過程中并未嚴(yán)格按照朝廷的要求辦理，例如安徽將城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的辦理時間縮短為3年，按城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的順序一年辦理一項。且由于急促，許多地方并未在轄地的全部城鎮(zhèn)鄉(xiāng)推行地方自治，而僅是在經(jīng)濟交通條件較好的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)推行。
《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》
二、如何推行自治
地方自治的關(guān)鍵在于“自治”二字，面對前所未有的新政舉措，有些地方督撫都不甚了解，更何況是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地區(qū)的官員與士紳了，那么要想推行自治，首先要培養(yǎng)懂得如何辦理自治的專業(yè)人才。
為此，各省、縣、城鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛籌辦自治機構(gòu)，例如，1909年在各省成立的自治研究所，就由各縣選拔代表士紳前往省府自治研究所學(xué)習(xí)，學(xué)成后返回當(dāng)?shù)剡M行宣講。此外各地還紛紛設(shè)立自治局或自治籌辦處，與地方諮議局進行合作，選舉一些有名望、有智慧的官紳與士紳作為籌辦機構(gòu)的組成人員。
地方鄉(xiāng)紳
第二就是要劃分地方自治區(qū)域，由于區(qū)域劃分是自治后投票選舉、組建自治機構(gòu)的基礎(chǔ)，故各區(qū)域管轄范圍的大小、經(jīng)濟交通的好壞便成為日后決定各區(qū)域?qū)嵙娙醯年P(guān)鍵因素，因此各地圍繞區(qū)域劃分展開了十分復(fù)雜的較量與博弈。
第三就是自治選民數(shù)量的調(diào)查與地方選舉的展開，自治與官治最大的不同之處，可以說就在于各項事務(wù)的處理是政府還是民眾決定，既然是自治，就得有選民，因此調(diào)查各地居民的戶籍情況并挑選出符合要求的選民群體則至關(guān)重要。但這項工作卻遭到了較大的助力，因為民眾不知道“地方自治”是什么，更不知前來調(diào)查戶口的工作人員是在調(diào)查選民數(shù)量，依舊把這些人當(dāng)成盤查戶口財產(chǎn)進而加征稅額的人，所以并沒有如實上報自己的實際情況，這就給調(diào)查帶來了很大的不便。
民國時期的安丘縣投票箱
盡管各地出現(xiàn)了種種現(xiàn)象，但還是陸陸續(xù)續(xù)地開辦自治機構(gòu)，也有許多省份已經(jīng)進行了地方自治的第一次選舉活動，自治機構(gòu)的理事會總董、董事與議長等職務(wù)，就都是選舉出來的。
江蘇諮議局
三、地方自治下的官民沖突
原有的縣城治理體制相對來說是較為松散的，因為縣衙里除縣令外，隸屬于國家體制的正式“公務(wù)員”數(shù)量少之又少，縣以下更是沒有國家的正規(guī)行政機構(gòu)與政府官員。而地方自治的推行則使得城鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級的基層社會也建立起了相應(yīng)的國家機構(gòu)，縣以下基層單位被納入到國家體制之內(nèi)。
廣東省諮議局
但這顯然與千年來的傳統(tǒng)不符，自然帶來了許多沖突與矛盾。
地方自治離不開地方上的鄉(xiāng)紳群體，可以說他們是政府在基層的“觸手”，但鄉(xiāng)紳本來以一種較為親和的態(tài)度與基層鄉(xiāng)民進行著溝通，他們與民眾在所謂的社會地位上并沒有明確的差距，他們之所以具有威信，也是因為他們通過強大的辦事協(xié)調(diào)能力而建立起一種隱形的威信力。
但當(dāng)清政府推行地方自治之后，各地自治機構(gòu)如雨后春筍般層出不窮，鄉(xiāng)紳也搖身一變成為自治機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人，這時的他們在民眾看來已經(jīng)由民眾的“代言人”變?yōu)檎摹按匀恕绷耍纱艘l(fā)的地方自治沖突更是數(shù)不勝數(shù)。在1909年至1911年武昌起義之前，地方上民眾沖擊自治局與士紳住宅的民潮，有據(jù)可查的就60多起，可以說地方自治之下，民與政府之間的矛盾在一定程度上反而加劇了。
影視劇里的清末鄉(xiāng)紳
文史君說
地方自治是清政府為預(yù)備立憲而宣布推行的一項重大舉措，也是中國幾千年來未有之巨大變革，它改變了原先的“皇權(quán)不下縣”的狀態(tài)，將地方士紳納入到自治機構(gòu)當(dāng)中，從而成為政府與民間之間的自治機構(gòu)的負(fù)責(zé)人，但這種轉(zhuǎn)變對于民眾來說顯然是不適應(yīng)的，因此自治機構(gòu)推行的種種措施在民眾看來是對他們壓榨的加重，由此引發(fā)的風(fēng)潮更是不勝枚舉。
參考文獻
劉偉、蘇明強：《清末兩級地方自治中的官治與自治模式》，《安徽史學(xué)》2015年第3期。
劉偉：《清末城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治與鄉(xiāng)村社會》，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報》2018年第2期。
（作者：浩然文史·小太陽）
