杜紅志
淮河是我國黃河與長江之間最大的一條自然河。它發源于河南的桐柏山，經河南、皖北，進入蘇北盱眙縣境內，入洪澤湖，再由洪澤湖南端入三河，在揚州附近匯入長江，全長約1000公里。淮河流域涉及鄂、蘇、魯、豫、皖5省，面積共27萬平方公里，其中淮河水系19萬平方公里，沂、沭、泗水系8萬平方公里。
一、黃河奪淮前的淮河
古淮河水系是獨流入海的，包括淮河干流和干流南北的諸多支流，淮河的支流主要包括洪汝河、渦河、潁河、汴泗河以及沂沭河。經過歷史滄海桑田的演化，變化最大的是泗水水系，古泗水源出蒙山，經曲阜、兗州、沛縣至徐州東北匯汴水，又在下邳匯沂水和沭水，在宿遷以南匯濉水，到淮陰與淮河匯合，古泗水的上游部分與現在的泗河相似，下游部分因為黃河奪淮已被南四湖和中運河替代，古泗水流域比現在駱馬湖以上沂沭泗流域面積還要大，是當時淮河最大的支流。
沿著歷史的脈絡，上溯到古代的淮河，從現存史料和有關地質考察來看，北宋以前，淮河幾乎沒有發生過大的特殊變化。淮河上中游河道較為簡單，來自桐柏山的古淮河蜿蜒東去，在廣闊的平原上沿途的支流呈羽狀排列在淮河干流的兩側，淮河及其支流組成的淮河流域，像一把巨大的蒲扇，擺放在中國巨大版圖的中央。淮河自安徽省五河縣進入江蘇省盱眙縣北緣，折向東北，過龜山、老子山，右岸有破釜塘、白水塘、富陵湖、泥墩湖、萬家湖等蓄水陂塘和湖泊，左岸有汴渠口和泗水入淮口門大、小清口。汴渠口右側為古泗州城，與泗州城隔岸相望的是盱眙縣城；小清口對岸是古淮陰城（在今淮陰區碼頭鎮北里許）。淮河過古淮陰城后，穿過今淮安市和王營鎮之間，折向東南，過缽池山，到淮安城北末口形成一大河曲，俗稱山陽灣，再折向東北，經古安東縣城（今漣水縣城）南門外掉頭向東，由云梯關（今響水縣境內）入海。
淮河在古時候被公認為是條“有利無害”的河流。由于下游河床深闊，“淮流順軌，暢出云梯，南北支川綱紀井然”。很少有泛濫決溢的現象。
“導淮自桐柏，東出于沂、泗，東入于海”，《禹貢》描寫了大禹對淮河水系的疏理。在經歷了遠古時期的大洪水，到了有歷史記載的年代，淮河就以一條少有災害的河流為世人稱道，她在人們的眼里就像一個溫柔善良的母親，用她溫暖的懷抱和甘甜的乳汁滋養著流域的百姓。
淮河流域的水利事業可謂源遠流長，在中國的經濟發展史上占有重要的位置。
春秋末年，吳王夫差為北伐中原，攻打齊國，與晉國爭奪霸主，于公元前486年開鑿了邗溝運河。邗溝南起今揚州市以南的長江北岸，北至淮河山陽灣東端的末口，江、淮二水系從此被溝通，大大地便利了交通。公元前261年，魏國魏惠王又開鑿了鴻溝，《史記·河渠書》載，“滎陽下引河東南為鴻溝”， 這是中國古代最早溝通了黃河和淮河的人工運河，從此黃河和汴水、濟水、汝水、淮河、泗水相溝通。這樣，江、淮、河、濟古代的四大水系就全部連通起來，成為一個完整的水路運輸系統。公元605年，隋煬帝征調上百萬人開鑿了洛陽到古泗州城的運河——通濟渠，并對邗溝裁彎取直，重新開通了黃、淮和江、淮之間的水路交通。在上述兩次大的溝通中，淮河與其支流泗水都處于中轉樞要的重要地位。
淮河支流眾多，水量充沛。北宋以前的歷代為利用其豐富的水源發展灌溉，還在淮河兩岸修建了許多陂塘。著名的芍陂，即今安徽壽縣的安豐塘前身，就是春秋五霸之一楚莊王的令尹（宰相）孫叔敖領導修建的。此外還有淮河下游的破釜塘和白水塘，是曹魏大將鄧艾領導修建的。歷代的不斷修筑，使得淮河兩岸的陂塘星羅棋布，“不可僂計”。故淮河有“交通灌溉之利甲于全國”的美譽。
歷史上獨流入海的淮河，河道寬闊，水流通暢。淮河流域肥美的水土和安定的社會，使這里成為歷史上中國經濟繁榮發達的地區之一，12世紀以前（直至北宋），淮河流域的水旱災害記載很少。史載：淮河中下游，地勢低平，田疇肥沃，宜植五谷。秦漢時代，把天下田地分為九等，江淮田為上中（二等），除當時關中部分地區外，是無與倫比的。所以有“江淮熟，天下足”和“走千走萬，不如淮河兩岸”之說。漢代司馬遷在《史記·貨殖列傳》中稱：“樊越之地，果隋贏蛤，不待賈而足，地執饒食，無譏饉之患。”北宋李靚也說：“天下根本在江淮。”他在《寄上富樞密書》中說：“天下無江淮不能以足用；江淮無天下自可以為國。何者？汴口之人，歲常數百萬斛。金錢布帛之備不可勝計，而度支經費尚聞有闕，是天下無江淮不能足用也。吳楚之地，方數千里，耕有余食，織有余衣，工有余財，商有余貨，鑄山煮海，財用何窮？水引陸走，饋運而去，而不聞有一物由北來者，是江淮無天下可以為國也。”縱觀歷史，在宋朝之前歷朝皆喜歡建都中原，那里自然災害少，交通便利、經濟繁榮是一個重要的原因。
二、黃河奪淮
淮河的災害主要是來自黃河對淮河的侵犯，由于黃河“善淤、善決、善徙”，不僅多次從北岸決口，淤積海河平原，河道向東北遷徙，而且也多次從南岸決口，侵奪淮河的河道，淤積淮河流域大平原，河道向東南遷徙，特別是黃河奪泗入海。據史料記載，黃河曾經多次南犯奪淮，但時間都不長，對淮河流域的改變都不大，唯有1194年的第四次奪淮大改道，給淮河帶來的是滅頂之災，這次奪淮長達662年，造成淮河水系的重大變化，淮河成了天下最難治理的河流之一。據統計，在1949年前的2500年間，有明確記載的黃河泛濫達1500多次，改道26次。黃河對淮河的最直接影響是改變了淮河的面貌，在根本上決定了淮河多災的命運。
最早黃河侵犯淮河的時間可以追溯到西漢初年。漢文帝十二年（公元前168年），黃河在酸棗（今河南省延津縣西北）決口。《史記·封禪書》中說：“今河溢通泗。”泗水是淮河的支流，既通泗勢必入淮。后隔36年，漢武帝元光三年（公元前132年）黃河又在瓠子（今河南省濮陽縣境內）決口，《史記·河渠書》記載“東南住巨野，通于淮、泗”，泛濫16郡縣，奪淮事件發生后，漢武帝命大臣汲黯和鄭當時率士卒民夫前往堵口，然而堵而復失，失而復堵，持續24年之久。面對久不能復堵的黃河，漢武帝在元封二年下令汲仁和郭昌帶數萬軍卒再行堵口，這次堵口上有皇帝親臨指揮，下有軍民齊心協力，決口終于得以堵塞。漢武帝的史官司馬遷目睹了這次堵口，他把感慨在《史記·河渠書》中記了下來，“甚哉，誰之為厲害也！余從負荊塞宣房，悲瓠子之詩而作《河渠書》”。
北宋以前，黃河泛濫決口，與淮河合流，大都在安徽境內。“自西漢以來，淮數為河所侵，多在泗（州）、鳳（陽）以上”，“潁（上）、毫（縣）、懷遠之間”。或奪潁入淮，或奪渦入淮。但是，入淮的次數并不多。北宋160多年中，黃河決溢入泗、入淮就多達10次。 以后，黃河又屢次向南潰決，都泛及淮、泗。到了宋代，黃河決溢入泗、入淮漸趨頻繁。到了北宋初期，由于黃河沿隋唐以來的河道行水日久，下游河床淤積嚴重，因而多次在南岸決口。宋太宗太平興國八年（公元983年），黃河在滑州（今河南省滑縣）大決，東南流至彭城（今徐州）界，進入淮河。朝廷一邊命兵夫堵口，一邊派使者了解水情，使者看到浩蕩的黃河水沖過決口洶涌奔流的情勢，感到決口難以堵住，便將視察的情況向朝廷寫了一份建議。“治遙堤不如分水勢。自孟抵鄆，雖有堤防，唯滑等地最為狹窄。于此二州之地，立刻分水之制，宜于南北岸各開其一，北入王莽河以通于海，南入靈河以通于淮，節減暴流，一如汴口之法。其分水河，量其遠邇，作為斗門，啟閉隨時，務乎均濟。通舟運，溉農田，此富庶之資也。”但宋太宗本人因為“河久未塞，帝憂之”。急于把決口堵上，該計劃沒有得到實施。
自此以后，黃河河道愈來愈不穩定，分別于公元993年、1000年、1019年、1020年，黃河四次南流侵淮注入黃海，直至宋仁宗天圣五年（1027年）七月，宋王朝“發丁夫三萬八千，卒二萬一千”，才堵住了決口，使黃河重歸原來的河道。此后，至宋神宗熙寧十年（1077年），黃河又發生一次較大的南決侵淮外，其余時間基本上以北流入渤海為主。
到了金朝和南宋初年，由于戰亂頻繁，黃河缺乏治理，決溢入泗、入淮更加頻繁。南宋高宗建炎二年（1128年），東京（今開封）留守杜充為了阻止金兵南下，竟決開黃河，“自泗入淮”， 杜充決河非但沒有阻止金國軍隊狂奔的鐵蹄，還致使當地百姓被淹死20萬以上，因流離失所和瘟疫而造成的死亡數倍于此。北宋時最為富饒繁華的兩淮地區因之毀于一旦，近千萬人無家可歸淪為難民，從此黃河不復故道。這時正是南北用兵的混戰時期，金王朝也無暇過問，從而形成黃河數十年間，遷徙不定。從1128年到1193年的65年間，黃河決溢入泗、入淮8次，且已固定其入泗奪淮的趨勢。到了金世宗大定八年（1168年）黃河在李固渡（今河南省浚縣南）大決，黃河入淮之水已達3/5，超過其流量的一半，河勢不斷南移。金統治者既想動工堵塞決口，又怕南宋乘機北進。借此宣揚黃河之所以決口，是因為河床淤積、不能承受的原因，并稱：即使堵了，如遇大雨，仍將潰決，以致束手無策，任其自由泛濫，“大河所以決溢者，以河道積淤，不能受水故也。今曹、單雖被患，而兩州本以水利為生，所害農田無幾。今欲河復故道，不惟大費工役，又卒難成功。縱能塞之，他日霖濠，亦將潰決，則山東河患又非曹、單比也。又沿河數州之地，驟興大役，人心動搖，恐宋人乘間構邊患”（《金史·河渠志》 ）。金的不堵口政策，使黃河脫離了北流入渤海的河道，更向南移動，終于形成奪淮之勢。
金章宗明昌五年（1194年），黃河又從陽武光祿村決口，在徐州附近分為二支，其北支流注入梁山泊后，由北清河（古濟水下游）入渤海；其南支在碭山以下侵汴水，由徐州沖入泗水，最后從淮陰注入淮河，奪淮入海。淤塞了淮河的入海通道，致使淮河洪水排泄不暢，四處泛濫，直至侵占了淮河的入海通道，從根本上打亂了原本完整的淮河水系，導致淮河流域自然災害不斷，旱澇交加，淮河不再是一條通暢的河道，黃河挾帶著一萬多億噸泥沙，迫使沂、沭、泗河水不能進入淮河，蘇北淮陰以下河道被夷為平地，淮河被迫從洪澤湖南決沖入長江，無數支流、湖泊被淤淺和荒廢，整個淮河水系遭到徹底的破壞，黃河奪淮使淮河成為世界河道史上罕見的變化最劇烈的河道之一。這次決口，金王朝把責任推到都水監王汝嘉等人的身上，說他們對洪水預測有誤，防護不力，玩忽職守，將他們撤職，并責杖七十，以掩天下耳目，而對黃河決口卻不去堵塞，任其泛濫，成為黃河長期奪淮的開端。由于戰爭，蒙古軍于宋端平元年（1234年）在滅金以后，為了水淹宋軍，“又決黃河寸金之水，以灌南軍，南軍多溺死”。黃河橫沖直撞，在淮河流域南北滾動，淹沒數十州縣，災情慘重。
到了元代，在至元十九年（1282年）開鑿了濟州河，南北大運河開始通暢，黃淮運的形勢開始發生了變化，大運河作為南糧北運和維持國家運轉的重要經濟命脈，得到朝廷的重點保護和利用。因此，保證運河的通暢成為朝廷的重要課題，黃河的河勢事關運河的安危，如果黃河在北岸決口將危及山東境內的會通河，會通河勢必被沖淤，維持國運的大運河也必中斷，而如果黃河南決，則有泗水、渦河、潁河等河道障礙，減小黃河的沖力，對大運河沒有大的威脅，不會造成運河斷航的危險，因而元朝及后來的明清兩朝都是采取了保運的措施，以防止黃河北決，而對黃河向南泛濫卻并沒過多地考慮。元末至正四年（1344年）時，黃河在曹縣白茅堤北決，黃河洪水沖淤會通河，當時正值元朝社會動蕩、危機四伏，正面臨王朝危機的元朝政權為了保運，派賈魯征調大量民夫堵治黃河，使黃河又復歸到古汴水故道（即后人所稱的賈魯故道）。
到了明弘治初年（1488年）時，黃河自開封以下，河堤南高北低形勢更為嚴重，為保護運河大動脈，明朝進一步采取南疏北堵的治水策略，先后派河臣白昂、劉大夏等人治黃，在黃河北岸筑堤，阻止黃河在北岸決口，在黃河南岸則采取疏導，引黃河南行，以確保運河的通暢，迫使黃河全河進入淮河河道。
直到清咸豐五年（1855年），黃河在銅瓦廂北決，由利津入海為止，才結束了長達662年的奪淮歷史。
三、黃河奪淮的嚴重后果
黃河的“出軌”南犯，不僅使中國的人文地理形勢發生了巨大的變化，更是打破了中華大地固有的政治經濟格局。由于黃河的侵犯，淮河開始了長達662年的慘遭蹂躪的歷史，淮河也由一條利河變成一條充斥災害的河流，“大雨大災、小雨小災、無雨旱災”成了淮河的基本面貌，淮河也成了世界公認的最難治理的河流之一。
由于黃河由山東境內入海的下游河床遠比淮河下游河床高，其北支出水不暢，經常決堤泛濫，到處漫流，從而造成河南、河北、山東境內連年的大面積水災。明孝宗弘治初年（1488年），黃河在封丘附近的荊隆口大規模決溢，又漫流河南、山東、安徽、江蘇數省。明朝政府遂命白昂一面加固黃河北岸堤防，一面疏通黃河由汴水、濉水入泗達淮的河道。1494年，明孝宗又派劉大夏領導修筑了黃陵岡、荊隆口等7處堤壩，阻斷黃河由北清河入海的去路，并于黃河北岸筑長堤（史稱太行堤）以為屏障，攔堵其從北岸決溢的通路，黃河始全流奪淮。
黃河奪淮嚴重地破壞了淮河水系。黃河長期在淮北、蘇北地區滾動，把淮陰以下淮河入海故道變成了黃河入海的門戶，由于黃河泥沙的歷年淤積，致使淮陰以下的淮河入海故道成了“廢黃河”。由于黃高淮低，黃強淮弱，淮河排水出路受阻，淮河在歷經無數次的尋求出路的交鋒中，終于在盱眙和淮陰之間的低洼地帶，逐漸滯積為一個日益變大的湖泊——洪澤湖。清康熙十九年（1680年），洪水暴漲，黃、淮交并同流，又把繁華的古泗州城、明祖陵和沿湖的許多村落吞入湖底。黃河奪淮以后，給淮河下游地理形勢造成重大的變化，對社會經濟發展和社會安定造成了許多極為不利的影響。
明成祖朱棣把國都遷至北京后，京杭運河作為明王朝南糧北運的生命線，加上明祖陵（在原泗州城附近，今盱眙境內）、皇陵（在今安徽鳳陽）臨近淮河，因此，明代治黃、治淮以保漕、護陵為原則，在這個原則指導下，使治黃、治淮的問題更加復雜，不但沒有治好，反而更加紊亂，在其統治的277年中，黃河決溢的年份就有102年。
淮河下游故道被淤積成地上河以后，使淮河不得不另尋出路，淮河洪水被攔蓄在洪澤湖里，明清政府采取“蓄清刷黃”的治水方略，就是想抬高洪澤湖水位（淮河水含泥沙量少稱為清水）來壓制黃河入侵（黃河水含泥沙量多稱為黃水）。但畢竟黃強淮弱，淮河敵不過黃河。到了清咸豐元年（1851年）洪澤湖盛漲，沖壞了洪澤湖大堤南端的禮字壩，滾滾洪水沿洪澤湖南端的三河（也稱禮字河）口，直瀉高寶湖地區，經芒稻河于三江營注入長江。從此，淮河干流由獨流入海改道經長江入海。成為中國七大江河中唯一沒有自身入海口的河流。原淮河的入海口則形成新的黃河三角洲，海岸線從原來的云梯關附近向東延伸60公里，形成現在的海岸線。
清咸豐五年（1855年），黃河在北岸河南銅瓦廂決口，黃河改道由山東入海，近700年的黃河奪淮歷史結束了，但是淮河的入海故道已經淤積廢棄，所以淮河仍然通過長江借道入海。
黃河奪淮以后，水災連年，嚴重損害了兩淮農業經濟的發展。由于泗水和淮河下游河床的淤高，黃河泄流不暢，連年決口，甚至改道。沂水、沭水、泗水等也因之失去了入淮之路而隨地漫流，演成水患。據記載，從1400年至1900年的500年中，淮河流域共發生350次較大水災。沂、沭、泗流域從1368年到1948年的580年中，發生340多次較大水災。洪水所到之處，淹沒農田，吞噬村莊，甚至毀壞城郭。今灌南、漣水等臨海縣份，有時平地水深竟達一丈多，連街市都能行船。淮河以南的里下河平原地區，“自明中葉以來，每淮水盛時，西風激浪，白波如山，淮揚數百里中，公私惶惶，莫敢安枕者，數百年矣”。僅1804年至1824年的20年中，里下河地區就遭受洪澤湖決溢之災17次。
濁水的到處漫流，不僅使農業連年失收，也使廣大人民生活環境惡化，破壞了這一地區原先優越的自然條件。很多水產資源豐富的湖泊和可資排灌的河流被淤為平陸，大片沃野被流沙礓礫掩蓋。漣水境內，有的地方流沙淤積竟達兩丈多深。由于黃河奪淮造成許多河流排水不暢，還使大片土地鹽堿化，成為沙鹵赤地。
四、黃河奪淮帶來的國家經濟與政治問題
漕運是維系當時中國政府運轉和經濟供給的重要保障，而黃河奪淮后，復雜不利的水環境給漕運帶來種種不利的影響，并成為導致兩淮商業衰落的重要因素，直接影響到國家的糧食和經濟安全。泗水和淮河下游為黃河侵奪后，從兩淮北上的漕運河道，實際上是由黃河北上。黃河的不斷決溢改道，則使漕運河道隨之不斷改變。河身的不斷淤高，又導致運河水量不足，岸窄水淺，不任重載。
中國的立國與治水密不可分，從大禹治水起，治水就是一項具有社會集團職能的行為，在中國各封建王朝，治水始終是為統治階級的利益服務的，這種利益涵蓋了政治利益和經濟利益，是為了維護王朝的安定與延續，治水活動與政治是密不可分的。
自從金朝章宗明昌五年（1194 年）黃河在河南陽武大決開始南流奪淮，到清朝咸豐五年（1855 年）河南銅瓦廂決口為止，前后共計有近700年。從地理學的角度來看，黃河南流，破壞了淮河流域地區內穩定的自然水系，迫使山東的沂、泗諸水系和安徽、江蘇的潁、渦、濉、淮諸水系實際上都成了黃河的支流。
自從金、元開始，黃河的主流是極不穩定的，它以鄭州附近為頂點，北至山東東平州，南到安徽潁州的扇面形廣大地域里，或決或塞，南北游蕩，變居不定，給在這片土地上生活的廣大人民帶來了深重的災難。明初，太祖朱元璋建都南京。明成祖朱棣即位后，出于政治和軍事上的考慮，決定把國都遷往北京。為了調運江南糧食供給京師和北部邊防駐軍，明永樂九年（1411 年）命工部尚書宋禮等重修會通河，溝通了從江南到北京的水上交通線。從此，南北大運河就成為明清兩代封建王朝賴以生存的主要經濟命脈，維持大運河的漕運也就成了一個十分重要的社會政治問題。
由于黃河基本上是西東方向行流，而大運河則是南北方向，黃、運交叉成為無法避免的格局，因此黃河就與大運河結下了不解之緣。在明代永樂朝以后的200 多年間，封建政府的治河均是以保漕為出發點的。這是明代治河不同于以往歷史上任何一個朝代的一大特點。
明代黃河絕大部分時間是奪淮入海。黃河在河南、山東、安徽境內多支分流以后，在江蘇淮陰附近的清口與淮水同匯為一河，經云梯關奔流入海。清口原是泗水注淮的水口，此時變成黃淮交匯之口，亦即洪澤湖的出口。
洪澤湖承迎淮河的來水，既要接濟運河用水，又要攔蓄到相當高程，以抵御黃河泥水倒灌，并用洪澤湖的清水沖刷黃河泥沙。所以在明代中葉，清口地區的治理，便成為解決黃、淮、運三河關系的關鍵一環。
對于黃、淮、運三河的關系，在淮河下游任過盱眙知縣、泗州知州的清代水利家郭起元有一段比較形象的描述：“清口迤上為運，湖（洪澤湖）又分流入運河以通漕。（淮）向東三分濟運，七分御黃，而黃挾萬里奔騰之勢，其力足以遏淮，淮水少弱，濁流即內灌入運，必淮常儲其有余而后暢出清口，御黃有力，斯無倒灌之虞。故病淮并以病運者莫如黃，而御黃即以利運者莫如淮。淮、黃、運尤以治淮為先也。”由于黃、淮、運合流所呈現的十分復雜關系，治河保運又必須同時考慮導淮的因素，這是明代后期及后世治河的又一大特點。
黃河南流以后的多支分流局面，除了其固有的自然地理原因和多沙易決特性外，明代中葉以前治河政策的偏向也是促成黃河游蕩的重要因素。就明代而言，從明初起，到嘉靖年間，治河者多采用北岸筑堤、南岸分流，以保證漕運暢通為主的政策。明代最早主張分流的人是宋濂，他在《治河議》中指出，在黃河激流怒濤的情況下，治黃的關鍵問題在于“分其流”，流分則“勢自平”，流不分則“其勢益橫”。但宋濂寫《治河議》時，大運河還未修復，漕運還未成為重要的社會經濟和政治問題，故他主張將黃河水“南北分流”，多支泄洪。他說：“以數千里湍悍難制之河而欲使一淮以疏其怒勢，萬萬無此理也。其若浚入舊淮河，使其水南流復于故道，然后導入新濟河，分其半水，使之北流似殺其力，則河之患可平矣。”但明永樂九年以后會通河開浚，漕運問題日益重要，再分河北流，常常會沖毀運道，阻斷漕運，因此北岸筑堤、南岸分流就成為主要的分流政策了。
最初漕運的大致走向是由杭州到淮安，折向西南至盱眙，再折向西北至洛陽，過黃河再折向東北至天津，道路轉折。在元代初期，曾經考慮裁彎取直，從淮安直開一條河道經山東到天津，名曰會通河，又由郭守敬整修通州至天津的一段運河，即惠通河，基本奠定了現在運河的大體格局。當時淮安地處南北要沖，西有洪澤湖、東有射陽湖、北有駱馬湖，淮河、運河以及奪淮而來的黃河均在此地匯合，一旁的泗州城還有明祖陵，為保護漕運的暢通和明祖陵的安全，明朝政府改變了以前由水政部門管理或由漕運官員兼理河務的狀況。在明景泰二年（1451年），專門在淮河下游的淮安設置了直屬中央的京杭大運河地方管理機構——漕運總督。明成化七年（1471年）十月，鑒于河道淤塞，漕運時有受阻，需有專員統籌河務，朝廷便命刑部左侍郎王恕總理河道，駐扎山東濟寧，專門主持運河與黃河的治理維護，這是明代中央設置治河專官的開始，也是京杭運河事務管理中漕運 、河道分開署理的標志。此后由于淮河下游與運河、黃河交匯，總理河道衙門也移駐淮安，便于對河務的管理。淮安一地設立兩個直屬中央的總督衙門，在封建社會集權制度中是極為罕見的，兩個官職都兼有一定的軍事職權，也反映出漕運和治河在明清兩朝的重要位置。
從明永樂時期開始，保護運河、保證漕運暢通成為明清兩代治理黃河的目的和指導原則，這一原則對明清時期黃河治理的理論和實踐產生了重大影響。弘治年間白昂、劉大夏的兩次治黃正是在這一原則指導下進行的，不但明孝宗幾次明確指示“古人治河只是除民之害，今日治河乃是恐妨運道，致誤國計，其所關系蓋非細故”，當時的治河方略、治河措施也都顯示治理黃河已成為保證漕運暢通服務的手段，“北堵南分”的治河方略正是這一原則的產物。這種治河方略對黃河的影響比明初的治黃更為嚴重，它不顧自然規律，明知黃河在河南、山東、兩直隸交界處的地勢為西南高、東北低，卻逆水之性，堵絕黃河北流，迫使黃河河水全部南流。弘治十三年黃河在丁家道口（河南商丘縣東北三十里，接虞城縣界）上下溢決堤岸十二處，河道淤塞三十余里，“上源奔放則曹、單受害，而安平可虞；下流散溢則蕭、碭被患，而漕流有阻”（《孝宗實錄》卷160），造成徐州及蕭、沛、單、豐諸縣多被河患。由于當時“南河故道淤塞，水惟北趨”，黃河不得不仍然向北沖決，在劉大夏治河以后的幾年中，黃河就數次北決，弘治十八年黃河北徙三百里，至宿遷小河口；正德三年又北徙三百里，至徐州小浮橋；四年六月又北徙一百二十里，至沛縣飛云橋，這三次北徙“俱入漕河”，仍然影響運河的安全和漕運的暢通（《明史》卷83，《河渠一》）。劉大夏筑北岸太行堤后，對開封一帶黃河形成屏障作用，開封以下的“單、豐之間河窄水溢”，容易決溢，黃河善決地段自河南境內下移至河南、山東、南直隸交界處的曹縣、單縣、豐縣等地，嘉靖以前明政府在這一帶不斷進行北堵南分，卻總是隨浚隨淤，浪費了大量人力、物力，不僅給黃河兩岸廣大地區造成嚴重災害，尤其是曹縣、單縣、豐縣、沛縣、徐州、碭山一帶更是糜爛不堪，而且黃河河道更加惡化，實際上也不能確保運河安全、漕運暢通。
最有代表性的治河策略是明代潘季馴采取加高高家堰以“蓄清刷黃”、“刷黃濟運”，短期內似乎具有一定的效果，泥沙被沖刷的能力極大地得以提高，1194—1578年，黃河下游三角洲陸地每年平均向海洋延伸33米，1579—1591年猛增為年均1540米。此后，延伸的速度變慢，在1592—1855年，仍維持每年110～500米的速度。但黃、淮、運的災禍卻從未見少。而潘季馴所筑的高家堰，完全阻斷了淮河，截去了整個淮河下游，并在極不適合修筑大水庫的平原地區，興建起了規模越來越大的一座巨型水庫洪澤湖，并使其很快成為中國五大淡水湖之一。
對潘季馴的治水辦法，泗州進士、原湖廣參議常三省上書，駁斥潘季馴的治河理論，要求決放高家堰，否則泗州城必遭滅頂之災。然而潘季馴認為，高家堰與運河漕道的關系極為密切，絕不能決放，一旦決堤，則淮水東匯，高郵、寶應一帶運河必然橫潰四決，阻梗運道。而黃河入海口則全賴淮、黃兩股水流合力沖刷；若決高家堰，僅剩黃水一股，難以沖刷黃河帶來的泥沙，海口必然淤塞。若如此，則海口以上的黃河隨時隨地均可決堤，運河河道必然阻塞。潘季馴所持的理由是保運保漕，是朝廷公認的“大局”。因而史稱：“蓄清以敵黃，乃轉漕大政。”局部利益必須服從大局，這是中國傳統政治所注定的。
在明代的治水實踐中，保明祖陵和保漕運是治水的政治，明臣均奉行這一原則，戰戰兢兢、認真周到。而到了清代，統治者不再關注明祖陵的安危，少了許多意識形態方面令人生畏的禁區和不可觸及的原則。清代河臣對淮河下游災患的成因非常清楚。1679年，靳輔上疏曰：“當淮流循禹故道之時，淮流安瀾直下，此地未聞水患。迨黃流南徙奪淮，淮流不能暢注，于是壅遏四漫。山陽、寶應、高郵、江都四州縣，河西低洼之區，盡成澤國者六百余年矣。”但唯有清一代，漕運仍是國家必須顧全的大局。張伯行也指出：“國家之大事在漕，而漕運之利惟賴河。”
為了維持運河航道的暢通，每年在漕運開始前和進行時，均要閉閘蓄水，而此時上游淮水支干各河來量極大，無法宣泄，使得整個淮河中游成為滯洪區，只能任其淹沒洪澤湖以西的泗州、潁州等地區。有時因為人為的原因，漕運往往拖延至開秋。漕船不能按時過淮，運河閘壩只能蓄水相待，更加劇了淮河中游地區的水患。
清中期以后，迫于內憂外患，政治日漸腐敗，“腹部黃河、淮河、長江三大流域，幾無歲不災，而其災害程度，復與年俱增”。清朝的治河又回復到以保運為最高原則的傳統政治思維上來，淮河下游的民生問題再次成為國家利益的犧牲品。
清代常有大員義正詞嚴地指責“地方官但知收割，不顧河工；即沿河居民，亦但保目前”。其實，漕、河方面的官員又何嘗不是只顧漕運，不顧地方百姓的利益呢？“是以每當啟放四壩，互起紛爭，儼如敵國，此皆不知大局者之所為也。”在這些官員的眼中，千百萬百姓的身家性命均是小事，只有漕運才屬“大局”。
到了18世紀末，清王朝社會矛盾復雜并不斷激化，風起云涌的農民起義和帝國主義的武裝入侵震撼著搖搖欲墜的清王朝政權，階級矛盾和民族矛盾異常尖銳。江南的漕運道路徹底中斷，清政府不得不于道光五年（1825年）把江南漕糧改由海道北運。自此以后，河運即呈動搖之勢。運河的地位也一落千丈，兩淮也隨之失去了賴以發展起來的漕運中樞地位。
