改革開放以來，各種形式的出版經營活動蓬勃發展，豐富了人民群眾的精神文化生活，繁榮了文化市場，一方面在傳承中華文明、培育民族精神、提高公民素質、促進經濟增長、推動社會進步、增強綜合國力等方面發揮著重要作用；另一方面，也關系國家安全和社會穩定。因此，在中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會戰略全局中凸現出越來越重要的地位和作用。但隨著市場經濟的不斷發展，經營者為了追求更大更快的經濟效益，采取各種手段，規避執法檢查，導致了在出版、印刷、發行三個環節違規行為時有發生。鑒于上述問題，我們堅持深入一線執法調研，通過多次對印刷企業、書店、音像店、物流環節以及未端游商的檢查，不斷加強對非法出版產業鏈的探索與研究，逐步摸清非法出版物產業鏈的原因、特點，現將有關調研情況匯報如下：
一、非法出版物的定義、現狀及制銷特點
（一）什么是非法出版物？
1987年國務院頒布了關于嚴厲打擊非法出版活動的通知，其中明確規定兩點：除國家批準的出版單位之外，任何單位和個人不得出版在社會上公開發行的圖書、報刊和音像出版物，違者屬于非法出版活動。此外，非出版單位編印，翻錄內部使用的非營利性的出版物，須報經主管單位批準，并經縣級以上管理機關批準。違者也視為非法出版物。
為了更進一步明確什么是非法出版物，新聞出版總署1991年發布了一個通知，關于認定非法出版物的若干通知。第一條規定，凡不是國家批準的出版單位印制的在社會上公開發行的報紙、期刊、圖書都屬于非法出版物。并且在這個通知當中對非法出版物的表現形式進行了羅列：
1．不是正規單位出版的都是非法出版物。
2．盜用國家批準出版單位的名義出版的單位。比如：用人民出版社的名字出版圖書，盜用單位名字。
3．盜印、盜制合法出版物在社會上出版。
4．社會上公開發行的不署名出版單位和署名非出版單位的出版物。
5．承印者擅自加印的出版物。比如：印刷單位為了謀取利益把委托他印制的圖書擅自加印，加印的部分也屬于非法出版物。
6．被明令解散的出版單位的成員擅自承印或者是出版出版物。
1997年新聞出版總署發布了一個部門規章《出版管理行政處罰辦法》其中第65條，以部門規章的形式規定了什么是非法出版物。本辦法稱非法出版物是指違反出版管理條例，未經批準擅自出版的出版物。偽造、假冒出版單位或者報紙、期刊名稱出版的出版物，擅自印刷發行的境外出版物，進口出版物。
綜上所述，非法出版物定義：是指不是國家批準的出版單位出版的在社會上公開發行的圖書、報刊和音像出版物，以及違反《出版管理條例》未經批準擅自出版的出版物。我們在日常執法檢查中發現的非法出版物多指政治性非法出版物和侵權盜版出版物。
（二）非法出版物現狀
執法人員通過日常市場檢查，深入分析市場坐商、游商販賣侵權盜版出版物、政治性非法出版物的現象，挖掘現象背后的根本原因，發現以出版、印刷、批發、運送、零售相互依托銷售非法出版的鏈條已經形成。
1.政治性非法出版物案件時有發生。
北京作為首都，處于意識形態斗爭的第一線、最前沿，地位極其特殊，工作極端重要。做好首都的“掃黃打非”工作，事關首都工作全局，事關國家長治久安。沒有“掃黃打非”工作的有力保障，就沒有首都的文化安全、意識形態安全，也就沒有首都的政治安全和社會穩定。
政治性非法出版物往往通過極右分子收集資料編寫或從境外購買政治性非法出版物通過掃描制成電子版，再交由復印店進行排版裝訂成冊，再批發給游商進行銷售。我隊在“
2.侵權盜版出版物案件頻發。
從我們日常執法檢查了解市場、分析市場、掌握市場的情況看，民營書店大量倒閉、分化，留存下來的多數能守法經營，但由于市場經濟的沖擊，一些書商為了生存，直接與出版社聯系，充當了發行商。出版社改制后，受利益驅使，通過買賣的書號、加印出版發行，獲得經濟利益最大化，這些行為擾亂了市場秩序、侵害了著作權人的合法權益。非法出版商利用合法書店身份掩護非法行為，招聘專門的銷售隊伍負責推銷非法盜版圖書，找到買家后進行印刷，一些非法出版商甚至盜用正規出版社名義或者打著出版社庫存底貨的旗號低折扣推銷盜版圖書。比如：2011年辦理的“2.18”北京鵬翔宏途圖書有限公司等單位制售侵權盜版教材案，印刷均由三河市的3家印刷承裝，查獲侵權盜版教材15萬余冊，涉及電大出版社、高等教育出版社、人民大學出版社等多家出版社，涉案碼洋達1億元。
3.游商成為主要銷售終端。
據調查，60%的盜版圖書由原來流向坐商改為流向游商，僅十八大期間，全國“掃黃打非”辦公室通報的問題點位就有近200個，隨著游商點位增多，隊伍壯大，盜版圖書、音像制品流入市場越來越多。北京甜水園、水錐子等圖書批發市場，以批發正版圖書為掩護，存在大量銷售非法出版物的窩點，面向全國批發零售。比如：“3.06”案對朝陽區平房鄉平房村南街甲160號，查獲非法圖書63565冊，涉嫌政治性非出版物65冊。
4、報刊、期刊市場混亂。
2011年底，全國組織開展了打擊非法報刊專項行動，嚴厲打擊非法報刊、非法報刊機構、假記者、假新聞，違法違規行為有所遏制。但擅自出版、假冒、偽造刊名刊號或無刊號出版的報刊仍時有出現，僅2012年，執法一隊受理非法期刊舉報28件，占所有舉報50%。在各類非法期刊中，更是以非法醫療刊物最為突出。近兩年，一些民營醫療機構非法出版刊物，雇用人員在繁華路段免費發放，嚴重擾亂了出版物市場秩序。我隊先后查處違規醫療單位有12家，罰款10.1萬元，收繳非法刊物1000余冊。此外，信息咨詢類公司從事非法出版活動出版內資也已形成規模，根據全國“掃黃打非”辦統計，僅北京一地就有相關咨詢機構40余家90種內資刊物。今年11月，我隊就根據市國家安全局海淀分局轉辦案件線索，對北京孟德源文化等四家公司涉嫌非法出版、投寄敏感內容刊物進行了查處。四家公司的經營模式很具有代表性，通過雇傭員工，依托互聯網，下載相關負面文章進行編輯加工，違規出版印刷。利用電話推銷，向各地政府部門、企事業單位進行征訂，通過郵寄的形式發行內資，發行范圍覆蓋安徽、山東、四川、河南等20多個省市地區。此類內資刊物內容敏感，覆蓋范圍廣，嚴重擾亂新聞出版秩序，影響社會和諧穩定。
（三）制售非法出版物的四個特點
第一，犯罪活動專業性，手段職業化。制售非法出版物的骨干人員大多非常熟悉出版物經營程序，能夠及時掌握打擊非法出版物的名稱。而且這些編輯人員對于動態，社會熱點問題非常敏感，善于利用互聯網的信息進行采編。
第二，犯罪團伙組織網絡化，運作非常有序。有些團員之間雖然不直接見面，但是在編采、剪輯，回收各個環節非常明確，有的設立了業務洽談處，倉庫等等，形成了地下一條龍的制售體系。
第三，依托高科技知識，作案工具現代化。有的團伙有大批的高科技設備，信息從網上傳輸，并且聘請了高學歷的人員，通過互聯網下載一些軍事、時政類的文章，通過互聯網的及時通訊工具向印刷點傳輸，效率非常高。
第四，跨省市大規模經營，影響范圍非常廣。目前我們查獲的大型案件，動則涉及的品種數十種以上，投入資金都是數百萬元。在一個地方編輯制版，在另外一個地方印刷，通過自己的網絡可以銷往全國各地。
二、非法出版物的產生的原因
非法出版物既然有如此廣闊的市場空間，自然有其完整的生存鏈條。在這個生存鏈條里，聚集了出版、印刷、發行三個利益相關方。
（一）出版環節
作為上游單位出版社，出版管理體制仍需進一步理順。隨著出版體制改革的推進，出版業作為公益性文化事業和經營性文化產業的雙重屬性已經明確，這使出版管理正在從傳統的單一“事業型”向企業“經營型”轉變，面對新的形勢和任務，傳統的管理模式已經不能適應體制改革進程的需要。以印刷企業的管理為例，北京地區有2500多家印刷企業，每年需備案的印制委托書有16萬份之多，而這些職權都集中在市級管理部門，不利于對印刷行業實行有效的監管。
（二）印刷環節
作為中間環節印刷廠，在實際生產中，鑒于操作不便程序繁瑣，大量存在先生產后驗證印刷委托書的現象，這就為非法出版物的產生留下了空間。還有部分企業由于圖書市場的慘淡，正規出版商都將印刷費壓得很低，加上同行之間的惡性競爭，想繼續生存下去，必須尋找新的業務增長點。部分印刷廠的日子舉步維艱，沒有業務做的到處“找米下鍋”，使盜版書刊生產印刷非常方便。有的印刷廠只考慮經濟效益而忽視國家的法規，明知是盜版的、非法的也照樣接納業務。于是出現了接受非出版單位和個人委托，未驗證手續承印、加印等違規經營活動。
此外，現代技術與印刷業的完美結合，也“激發”了非法出版活動的活力。由于計算機技術在印刷業中的廣泛應用，一本書從激光照排、制版、上機印刷，短時間內即可完成。簡單的打字、復印店也能從事非法出版物的照排工作。尤其是計算機掃描指數與現代印刷技術的完美結合，不但速度快，而且在圖書、文字的分辨率上能達到正版書的90%以上區分度，真假難辨，這是近些年非法出版物屢禁不止的重要原因之一。
（三）發行環節
作為下游的發行商直接與出版社聯系，通過買賣的書號出版發行，獲得經濟利益最大化，甚至導致政治性非法出版物的出現，這些行為擾亂了市場秩序、侵害了著作權人的合法權益。此外，一些貨運站、物流公司與非法出版商勾結，不僅為其運輸非法出版物，甚至約定專門的交接時間、地點，半路裝車，半路卸貨，或者將非法出版物換成服裝等包裝，將非法出版物運輸到自己的倉庫，并發送到客戶手中，進而流入到各游商攤點，造成涉及面廣、范圍大、難以控制、無法根治的局面。
（四）市場環節
由于政府對新聞出版方面的法律法規宣傳不夠，群眾版權意識薄弱，思想上存在誤區，認為正版與盜版在內容上沒有本質區別，但價錢卻實惠得多。同時由于科技水平的發展，印刷技術越來越高，有的盜版質量有時甚至還超過正版的質量，更是增加了消費者購買盜版圖書的由頭。正版書之好無須多說，盜版書之非也可不記，但基于購買圖書者的購買力，大多數人都比較喜歡購買價格比較低一些的書籍，較大的市場需求、極高的利潤誘惑，更是刺激了不法書商制銷盜版圖書的行為。
三、非法出版活動屢禁不止的原因分析
近年來，國家積極開展對出版物市場的整治，不斷加強對“掃黃打非”工作的組織領導，加大人力物力的投入，但對各級政府強化文化管理部門的職能體系方面還存在著一些不完善之處，特別是基層文化主管部門在實際工作中面臨的困難最大，有時出現了“掃黃打非”掃不完、打不盡的被動局面。
非法出版活動屢禁不止的原因：一是環境復雜，“掃黃打非”戰線敏感問題逐年增多。境外盜版集團大量潛入中國內陸市場，并有組織、有計劃、有步驟、有預謀地向我國輸入相當數量危害國家利益和安全的出版物，進行思想文化滲透，盜版活動變的日益嚴重。二是不法分子的違法手段日益狡猾、隱蔽。一些地下批銷網絡有的已成團伙化，由黑社會勢力操作，形成了一個跨地區的較完整、較隱蔽的體系，給執法部門打擊取締帶來了較大的難度。三是非法出版物買方市場空前活躍。我國尚處于社會主義初級價段，人民群眾收入水平相對較低，盡管盜版制品品質低劣，但其低廉的價格對廣大中低收入人群卻頗具吸引力。這種錯誤的消費觀念不僅誘發扭曲了人們的消費行為，還為盜版業提供了買方市場。四是“掃黃打非”執法力量薄弱。龐大的出版物市場與單一的管理隊伍、繁重執法任務與相對落后的辦案手段形成較大的矛盾。五是缺乏相應配套法律保障。在行政執法過程中，少數違規經營者不服從管理，如果沒有公安部門的配合很難完成執法檢查。六是缺乏有效的監督制約機制。一些單位對保護知識產權不夠重視，對非法出版物的危害認識不足，重“掃黃”，輕“打非”，給出版物市場管理和“掃黃打非”工作制造了極大的障礙。
四、非法出版物的危害
非法出版物的危害是多方面的。政治方面：由于非法出版物在內容上的反動和政治問題或違反黨和國家的民族、宗教政策，或攻擊社會主義制度，或對黨和政府的不滿、或泄露國家機密，或宣傳錯誤的思想和政治觀點，破壞了社會主義的穩定，造成了很壞的社會影響；產業方面：首先，由于非法出版物假冒出版單位名義或書號，且裝幀低劣，差錯嚴重，敗壞了正規出版單位的聲譽，其次，非法出版活動搶奪書稿、紙張、印刷設備、人力資源，印刷非法出版物，導致正規出版物的緩印。其三，擠占正規出版物的市場，侵吞了合法出版物單位的利潤。其四，由于不發書上偷稅漏稅，同時以利相誘，許以重酬，導致一些出版社“買賣書號”或出版工作人員泄露選題，偷竊書稿、校樣，進行內外的盜版、盜印活動，加劇了行業間不正當競爭；科學文化方面：非法出版物不需支付稿酬，粗制濫造，錯誤較多，質量低劣。不但侵害了作者的著作權和聲譽，而且也侵害了文化消費者的權益。同時，盜版、盜印侵犯了合法出版單位的出版權，擠占了市場，擾亂了出版行業秩序，嚴重影響了教育、科學、文化事業的發展。
五、查處的難點
（一）非法出版已經形成產業鏈，手段非常隱蔽，違法者逃避打擊和反偵察意識很強，以物流行業為例，發送貨物只憑手機、姓名（化名）和發送貨款即可運送發貨，執法人員在查處過程中取證比較難。
（二）印刷行業產能過剩，普遍不景氣，一些企業為了生存，鋌而走險，擅自接受非出版單位和個人委托印刷。
（三）非法出版物制銷成本低，獲益大，維權成本高。行政執法和刑事司法對一些違法分子的威懾力不夠，權利人通過民事訴訟得到的賠償也有限。比如對游商的查處，現有法規比較薄弱，缺乏有力支持。
（四）打擊游商缺乏有效手段。多為哄、趕、沒收非法出版物等，手段單一，難以起到根治作用，而且游商成份復雜，在實際查處中不配合，使我們很難追根溯源，找出源頭。比如：盤踞在中關村周邊的兜售淫穢光盤的游商，以賣假發票為由，粘活兜售非法出版物，通常對路人進行搭訕粘活，然后將購買者引到租住房附近進行交易。販賣者非常狡猾，善于鉆法律空隙，多為“兩懷”人員，且窩點只存放少量淫穢光盤，粘活和交易不在同一地點，存放淫穢光盤窩點屬于違章私搭建筑，很難查清房主信息。
（五）規避法律意識比較強。從今年我隊查處的幾家印刷盜版圖書的黑窩點來看，出版商為規避執法部門的打擊，會將制版、印刷、裝訂、銷售的環節分開，往往制版在一個地方，印刷在一個地方，折頁子在一個地方。一旦政府執法部門來查處，無論哪一個環節都夠不上刑事案件的起點標準，只能進行行政處罰。
（六）隱蔽性強。不法書商往往選擇郊區村莊、棚戶區分散的農家或已經閑置很久的廠房和倉庫作為制版、印刷、裝訂、倉儲的地點。地點隱蔽，不易發現。如：“3.06”案查獲的19個非法圖書庫房，隱藏在朝陽區平房鄉平房村南街甲160號，沒有路標，沒有指示牌，村外人很難發現。案件的成功告破，關鍵是依靠執法人員多方挖掘線索，前期多次暗訪偵查，前后歷時1個多月，才最終確定庫房位置的。
（七）買賣書號查處難。這些年，雖然因買賣書號被明令查處的出版社數量不多，但以合作出版的名義進行的隱性買賣書號的行為卻時有發生，其危害性也不可小視。說其是隱性的，是因為這種合作出版在形式上沒有明顯的買賣書號的特征，因此目前不屬于管理部門查處的范圍。說其是買賣書號，是因為在這種合作出版方式中，出版社得到的僅僅是少得可憐的出版管理費，出版利潤主要歸合作方所有，其本質還是以低廉價格轉讓專有出版權。但在實際執法過程中，鑒于2011年出臺的新的《出版物市場管理規定》，將“買賣書號、刊號、版號出版的出版物”不再列為非法出版物范疇，同時對于合作出版與買賣書號的界定取證復雜，執法人員缺少必要的法律依據，給行政處罰帶來了不小的阻力。
五、對策研究
所謂出版物產業鏈就是指編輯、印刷、發行三方在出版業中形成整體，彼此之間互相依存，互相聯系，三者休戚與共，盛衰相隨。因此，要加強對各個環節的管控，力爭斬斷非法出版物背后的產業鏈條。
（一）加強對上游出版單位的管理和溝通。要強化關口前移，加強與出版社的聯系，加強對所屬人員的教育，從根本上避免買賣出號、擅自加印、委印手續滯后等問題；摸清底數，建立臺帳，與相關部門溝通會，力爭將復印單位納入許可審批范圍，便于管理；針對出版物印刷備案程序繁瑣的問題，提高管理效率，減輕企業負擔，簡化印刷備案程序，建議規定將出版物印刷備案由人工備案改為網絡備案。
針對不法出版社買賣書號問題，建立出版責任追究制度，加大追究力度。不僅要追究一般出版單位相關責任人的責任，也要追究領導者失職、瀆職、行政不作為的責任。對管理不力、督察不嚴，造成重大出版責任事故的責任人和相關責任人，要依照有關規定嚴肅處理，而且要擇其要者，進行公開通報。
（二）加強對中間環節印刷復制企業的管理。加強對印刷企業的檢查力度，推進分級管理模式，建立預警機制；加強對復印店監管，建立企業臺帳，實行分級分類管理；強化印刷行業協會的職能，扶持行業協會發展，充分發揮其在行業自律、維權，產業促進，政府決策參考中的作用。
（三）加強游商的綜合治理。一是嚴格清查市場。抓住重點環節、重點區域、重點時間、重點案件，加強對高校、繁華商業區周邊游商的檢查。二是強化屬地管理。與公安機關、城管等執法部門開展聯打聯防、群防群治，將游商治理納入網格化管理和社會治安綜合治理體系。尤其是反復出現游商問題點位的檢查力度和頻次，采取以房管人的措施，打源頭，端窩點，切實保持高壓態勢。三是狠抓大案要案。建立游商舉報獎勵制度，對游商販賣非法出版物和淫穢色情光盤問題作為案件查辦，追根溯源、打窩點、破網絡，加大刑事打擊和重點案件宣傳報道力度，依法予以高限處罰，形成強大震懾力。
（四）做好行刑銜接。必須充分發揮刑事司法手段的作用，加大對盜版侵權的打擊力度，依照《最高人民法院關于審理非法出版物刑事案件若干問題的解釋》，推動出版物市場行政執法向公安機關移送涉嫌犯罪案件。
（五）用好宣傳手段，促進出版物市場健康有序發展。
社會主義市場經濟本質是一種法制經濟，依法治則市場興。改革開放以來，文化市場的法制建設從無到有，從點到面，出臺了一系列切實管用的法規和規章，破解了一個又一個難題，使市場管理更加繁榮有序。但是，應當看到，我國的文化行政執法工作中還有許多亟待解決的難點問題，一些立法不夠完善、監督不夠規范的問題，同文化市場的迅猛發展仍然不相適應，文化行政執法工作任重道遠。目前，對非法出版物產業鏈的調查也只是在探索摸索階段，還需要不斷加強深入調研，形成理論，指導工作，只要我們堅持社會主義先進文化前進方向，堅持以人為本、依法行政、實事求是的科學發展觀，文化市場就一定會迎來光輝燦爛、繁榮有序的明天。
