導讀：政府產業引導基金是產業升級的助推器，是觀測產業政策的重要風向標。
摘要
產業基金的本質：國際層面不存在與產業基金直接嚴格對應的概念。國內產業基金的本質即國際上通稱的私募股權基金(PrivateEquity Fund)。
政府引導基金是一種針對特定產業、非上市公司的股權投資方式。(1)有三種組織形式，最典型的是合伙制即GP/LP模式。政府、國企等主要出資方做LP；(2)從融資特點上來看，可降低負債率，適合大型、長期投資項目；(3)政府引導基金有三種類型：政府引導類，主要采取“母基金+子基金”模式；國企牽頭類；地方融資類。
政府引導基金通過發揮財政資金的杠桿放大作用實現對產業的扶持。政府資金一般是財政部門通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等安排的資金。政府引導基金資金來源包括財政預算內投資、中央和地方各類專項建設基金及其它財政性資金。
政府產業引導基金是政府引導基金的重要組成部分。清科研究中心將政府引導基金劃分為PPP、產業基金、創業基金三大類。
Q1:產業基金的概念
產業投資基金并非是一個法定的準確概念，如果僅從字面理解，表示為主要投資于某一類或某一些產業的基金。關于產業基金明確定義的文件依據國家發改委《產業投資基金管理暫行辦法》（2006年制定，但是未正式下發）的定義，產業投資基金是一種對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的結合投資制度，即通過向確定的投資者發行基金份額設立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產，委托基金托管人托管基金資產，從事創業投資、企業重組和基礎建設投資等實業投資。
Q2:產業基金的外延
現實操作中，產業基金與上述定義存在極大差異。根據上述定義和現實操作，可以基本確知產業投資基金本質上是一個私募基金，應該滿足以下條件：
1. 非公開方式募集；
2. 基金財產由基金管理人管理；
3. 主要投資于非上市公司股權（及債權）。
實操中，產業基金往往與地方政府聯系在一起，而地方政府也確實運用產業基金實現地方轉型升級。因此存在了一些與產業基金相近似的概念與規定。
Q3:產業投資基金管理與風控
根據《產業投資基金管理暫行辦法》來看，產業發展基金是指一種對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向多數投資者發行基金份額設立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產，委托基金托管人托管基金資產，從事創業投資、企業重組投資等實業投資。根據目標企業所處階段不同，產業基金分種子期（早期產業基金）、成長期產業基金和重組產業基金等。
金融機構主導成立產業基金
金融機構聯合地方國企發起成立有限合伙基金，一般由金融機構做LP優先級，地方國企或平臺公司做LP的次級，金融機構指定的股權投資管理人做GP。這種模式下整個融資結構是以金融機構為主導的。
Q4:產業發展
與單純的投資行為相比，產業發展基金主要有以下幾個特點：
1.產業發基金定位于實業投資,其投資對象是產業尤其是高成長性產業中的創業企業的股權。即產業發展基金是通過直接投資企業來發展企業,通過發展企業來實現自身的增值。
2.產業發展基金是一種專家管理型資本。它不僅為企業直接提供資本金支持,而且提供特有的資本經營、增值服務,與單純的投資行為有著明顯區別。
3.產業發展基金是一種專業化、機構化、組織化管理的創業資本。它通過專業化的創業資本經營機構,實現了創業資本經營主體的專業化和機構化,因而是創業資本的最高狀態。
4.產業發展基金的運作是融資與投資結合的過程,屬于買方金融。與一般的商業銀行不同,產業發展基金的運作首先是要籌集一筆資金,而這筆資金是以權益資本形式存在的,然后以所籌集的資金購買剛剛經營或已經經營的企業的資產,并為企業提供資本經營服務,其利潤主要來自資產買賣的差價,而不是股權的分紅。
5.產業發展基金有確定的退出機制。即在所投資的企業發育成長到相對成熟后即退出投資,以便于一方面實現自身的增值,一方面能夠進行新一輪的產業投資,因而有別于長期持有所投資企業的股權,以獲得股息為主要收益來源的普通資本形態。
6.產業基金是一種綜合性管理行為。它的整個管理活動涉及到多個當事人，具體包括：基金股東、基金管理人、基金托管人以及會計師、財務分析師、律師等中介服務機構，其中基金管理人是負責基金的具體投資操作和日常管理的機構。
Q5:產業發展基金的運作模式
依照我國法律，產業基金目前可行的組織形式包括公司制（主要為有限責任公司）， 托制和有限合伙制。從實踐上來看，有限合伙制和公司制應用最為普遍，在我國運營的多數外資基金采用有限合伙制，多數注冊于國內的創業投資企業采用公司制形式。
1.有限合伙制基金
在有限合伙制模式下，基金的投資者作為有限合伙人（LP）參與投資，依法享有合伙企業財產權。普通合伙人代表私募股權基金對外行使民事權利，并對基金債務承擔無限連帶責任。投資者作為有限合伙人以其認繳的出資額為限對私募股權基金債務承擔連帶責任。在實踐操作中，多數私募股權基金采用基金管理人與一般合伙人（GP）分離的組織形式。
有限合伙制運作模式
2.公司制基金
在公司制模式下，投資者作為股東參與投資，依法享有股東權利，并以其出資為限對基金債務承擔有限責任。基金管理人可以直接作為股東參股基金，也可以作為外部顧問接受基金委托管理基金的投資事務。以臺灣地區為例，創投基金中85%以上雇傭外部管理公司作為基金管理人，其余基金采取公司自行管理的做法。在實踐操作中，一家基金管理人可能同時管理多家基金。
公司制運作模式
3.信托制基金
信托制基金運作模式
Q6:產業基金種類
按投資領域的不同，產業投資基金可分為創業投資基金、企業重組投資基金、基礎設施投資基金等類別。
投資基金分類
Q7:產業投資基金與其他基金區別
產業投資基金與其他概念比較
Q8:產業投資基金發展歷程
產業投資基金發展歷程
政府引導基金發展概況
政府投資產業基金發展歷程和特點
目前，政府引導基金越來越成為中國股權投資市場的重要參與者，廣泛的開展了子基金投資與項目直接投資等多種形式的股權投資活動。根據清科研究中心旗下私募通數據顯示，截至2018年底，國內共設立1,636支政府引導基金，基金目標規模總額為9.93萬億人民幣，已到位資金規模為4.05萬億人民幣。在經歷了2015至2016年的高速增長期后，各地區新增政府引導基金的設立節奏略有放緩。隨著各地政府引導基金設立已基本完畢，一些早期設立的政府引導基金逐步進入投資后期或退出期，引導基金管理機構將主要精力轉向存量基金的投資運營上。
2008-2018中國政府引導基金設立情況
近年來北京、上海、深圳、江蘇等VC/PE發展較好城市的政府引導基金發展勢頭強勁，同時民間企業與產業園區云集的一些二線城市也先后跟進創立政府引導基金扶持當地產業發展。總體而言，在經濟發達的東部地區引導基金設立密集，而中、西部經濟欠發達地區設立的引導基金相對較少。具體來看，江蘇和浙江地區是中國政府引導基金設立最密集的省份，云集了大批地市級、區縣級引導基金。環渤海地區中，北京、天津、山東地區引導基金設立較多。中西部地區引導基金起步時間較晚，但近幾年也逐漸活躍起來，湖北、四川、陜西、內蒙古是引導基金設立數量較多的地區，并不斷出現十億級規模以上的引導基金。
政府產業投資基金金額分布
從設立數量來看，北京地區累計成立88支政府引導基金，居各地區之首；另外廣東和浙江地區引導基金設立相對活躍，基金數量分別為85支和84支。其次是華南地區，基金規模和數量分別為114.785億元和23支。從基金設立規模來看，湖北以5,471.28億規模穩居各省之首，緊隨其后的是北京和廣東，基金規模分別為4,367.25億和1,451.83億。
據海通證券：《產業投資基金：新興產業的加速器！——“新經濟”研究系列之二》，中央政府已經充分意識到政府產業投資基金的撬動作用，因此通過設立少量的大基金模式來引導地方及社會資金，以實現產業發展目的。在單支基金的規模上，國家級基金平均目標規模高達635億元，要遠超省級政府產業基金的145億元。但在總體規模上，地方政府才是產業投資基金的主力。截止18年3月，國家級基金目標規模約為1.5萬億元，而省市區三級地方政府產業投資基金目標規模合計約7萬億元，總體來看國家資金撬動的地方資金比例約為1:4到1:5。
產業投資基金政府分布
Q10:產業基金投放形式
資本金投入，主要用于彌補重點行業、龍頭企業、創新型科技企業發展中資本金不足，以及國有控股、參股企業的新增資本投入。
階段參股和跟進投資，主要用于知識產權清晰，符合國家產業支持方向，具有高成長性，能形成行業龍頭帶動效應的企業。
貸款貼息，主要用于擁有自主知識產權、符合國家產業政策、在本地能形成較大產業規模，銀行貸款額度較多且已到位，預期經濟和社會效益好的項目。
貸款過橋，利用產業發展基金的間歇資金安排專項用于支持有市場、有效益、有發展潛力、急需流動資金周轉的工業企業發展生產的財政資金。
Q11:產業基金的設立
產業基金的設立
Q12:產業基金的募集
產業基金的募集
Q12:產業基金的治理結構
1、公司型產業投資基金治理結構
公司型產業投資基金是由具有共同投資目標的投資者依據公司法組成的以盈利為目的有限責任公司或股份有限公司。投資者通過購買股份或收益憑證成為投資公司的股東，可以通過出席股東大會、選舉董事等方式參與基金公司的重大決策，并由基金公司董事會行使基金公司的法人財產權。
公司型產業基金的治理結構
2、契約型產業投資基金治理結構
契約型產業投資基金是根據一定的信托契約組織的代理投資行為，一般由受托人（基金管理公司）、基金保管機構和作為受益人的投資者三方訂立信托投資契約。契約型產業投資基金普遍形成了典型的“三權分立”的治理機構形態：投資者作為基金資本所有權人，投資后以持有人（委托人）的身份存在；產業投資基金受托人（基金管理公司）以受托人的身份行使基金的經營管理權；托管人行使基金財產的保管與監督權。
契約型產業基金治理結構
3、有限合伙型產業投資基金治理結構
有限合伙型產業投資基金由投資者和基金管理者共同組成。一個有限合伙型基金組織，其主要由兩方當事人組成：有限合伙人和普通合伙人，普通合伙人對合伙企業的債務承擔無限連帶責任，有限合伙人僅以出資額為限承擔有限責任。有限合伙人不得參與有限合伙的經營管理，無權直接干涉普通合伙人的經營行為，否則就要與普通合伙人一起對有限合伙的債務承擔無限連帶責任。為保護有限合伙人的利益，法律規定，有限合伙人享有咨詢權和監督權，對于一些重大問題，如提供擔保、處分合伙財產等，有限合伙人有權參與和決定。
有限合伙型產業投資基金治理結構（略?）
Q14:PPP模式下的產業基金運作模式
模式一：由省級政府層面出資成立引導基金，再以此吸引金融機構資金，合作成立產業基金母基金。各地申報的項目，經過金融機構審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優先級，杠桿比例大多為1:4。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目需要通過省政府審核。這種模式一般政府對金融機構還是有隱性的擔保，其在河南、山東等地運用的比較廣泛。
模式二：由金融機構聯合地方國企發起成立有限合伙基金，一般由金融機構做LP優先級，地方國企或平臺公司做LP的次級，金融機構指定的股權投資管理人做GP。這種模式下整個融資結構是以金融機構為主導的。
模式三：有建設運營能力的實業資本發起成立產業投資基金，該實業資本一般都具有建設運營的資質和能力，在與政府達成框架協議后，通過聯合銀行等金融機構成立有限合伙基金，對接項目。
產業投資基金參與PPP的還款來源：略
Q15:政府引導基金未來發展趨勢
建設數據驅動的信用管理體系是政府引導基金應對管理挑戰的關鍵路徑 。引導基金績效評價相關政策也在逐步完善，國家層面是財政部和發改委牽頭，各地政府也在積極跟進。山東省出臺了我國第一個地方政府引導基金績效評價政策文件。隨后，浙江、河南等省也紛紛出臺了政府引導基金管理辦法和績效評價指標體系。從中央到地方，對引導基金績效評價的重視程度日益提高。
支持產業發展實現有效監督是重中之重。及時準確的掌握子基金及項目的相關數據，并對數據進行充分有效利用，實現政府引導基金核心業務的數據驅動，對于政府引導基金的運行管理具有非常重要的意義。
首先，掌握相關數據實現數據驅動，是政府引導基金推進投資工作，落實基金政策要求，實現引導作用的基本需求。資金放大作用、本地返投、產業引導等諸多政策目標，都是基于穿透至項目層級的數據匯總而得的。不準確及時掌握數據并利用數據驅動，就難以有效的落實政策目標。
第二，掌握相關數據實現數據驅動，是政府引導基金加強對子基金、被投項目投后管理與監控的重要手段。投資協議的簽訂不意味著投資活動的完結，構建基于數據的投后管理與監控體系，有助于政府引導基金及時發現并解決相關風險和問題，并且可以建立量化評價體系，基于評價結果對于子基金管理人進行獎懲和激勵。
最后，掌握相關數據實現數據驅動，是滿足政府引導基金管理人自身管理需求與上級部門統計管理需求的必然要求。為進一步提高財政資金的使用效率，提升政府引導基金運營管理效率，各級政府主管部門對于政府引導基金的運行情況和績效情況也愈發關注，主管部門要求政府引導基金提供各個維度的統計數據需求的情況越來越多。如果政府引導基金缺乏對投資相關業務整體數據的綜合管理體系，往往會疲于應對。
與此同時，很多政府引導基金在數據的財務獲取及業務應用中，也面臨著各種問題。
在數據獲取層面，在市場化運作的機制要求下，政府引導基金往往欠缺對被投對象的約束能力，也不過多介入其實際運作。如何及時準確的獲取相關數據，尤其是涉及日常管控環節所需的相關數據，是眾多政府引導基金面臨的問題。
Q16:股權投資
在一定程度上，目前的政策可以說是限制產業基金的債權投資，鼓勵股權性投資。然而，單純的股權投資卻存在諸多問題：如風險保障措施不足、項目難以產生分紅以及原控股股東不愿喪失控制權，等等。單純的股權投資卻存在諸多問題，如風險保障措施不足，銀行等金融機構不愿意介入；很多股權投資的項目，難以產生高額分紅或退出周期較長；項目方股東不愿意喪失控制權；控股權發生變更后影響項目公司貸款授信受到較大影響等等。
另外，對于多數銀行等金融機構而言，傳統的債性思維比較強。雖然投貸聯動模式已經試點多時，但在實踐中，積極參與的銀行并不多。即使是通過產業基金參與股權投資的，也往往會附帶股權回購或者基金份額回購條款（“明股實債”）。
Q17:產?業?基金的市場規?模?
2015年和2016年產業投資基金設立數量分別增加到444只和569只。2018年以來，產業投資基金作為地方政府或相關基礎設施項目等融資的一種重要方式，受到較為嚴格的規范化要求，進入一個較為平穩的規范發展階段。
過去四五年是我國產業投資基金的跨越式發展階段，特別是2015—2016年是爆炸式發展時期，呈現出以下兩個重要趨勢：一是發展速度快。2013年，我國政府性產業投資基金募集數為77只，募集目標規模約為1080億元，2016年則膨脹至569家，募集目標規模高達3.78萬億元，2019年募集目標規模達3萬億元。
